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  • 城市经营
  • 文章编号:1009-6000(2003)-03-0037-06
  • 中图分类号:F290    文献标识码:A
  • 作者简介:陈自芳(1949-),男,浙江行政学院经济学部教授。邮编:杭州,310012
  • 论城市经营中的政府功能定位与行为原则
  • On the Government Function Positioning and Behavioral Principles in Urban Management
  • 浏览量:
  • 陈自芳
  • CHEN Zi-fang
  • 摘要:
    在指出城市经营与企业经营在经营目的、经营方式和经营对象上的根本区别的基础上,分析了当前城市经营政府行为存在的主要矛盾: 1、政府的行政化目标与经济社会利益最大化目标的矛盾;2、政府部门及其组成人员的私人利益与公共利益的矛盾;3、城市经营中的经济收益、筹资目标与全社会长期利益及社会公平的统一与矛盾。认为在公益性领域的市场化必须适度,否则不能充分保障社会及居民的基本利益。提出了对政府行为原则进行规范的对策:树立正确的城市经营观念,正确处理政府与市场的关系;区分社会福利性供给与市场化供给的关系,不能一切都追求赢利性、经营性;加强城市发展中的立法和执法管理,提高透明度,强化群众监督,以维护社会利益。
  • 关键词:
    城市经营政府行为
  • Abstract: After the discussion of the major distinctions between urban management and firm managing in goal, mode and object, the major contradictions existing in the governmental behavior in managing city are analyzed, including: (1) the contradiction between the governmental goal and maximization goal of social and economic interests; (2) the contradiction the private interests of the government抯 employees and the public interests; (3) the unity and contradiction between economic interests, raising money and the long societal interests and justice. The marketlization of the public spheres should be moderate, otherwise the basic interests of the whole society and urban citizens cannot be guaranteed fully. The author gives as three principles of to formalize the governmental behaviors: (1) to set up right urban managing notion, and to cope with the relationship between government and market; (2) to distinguish between social welfare supply and marketlizing supply, and not to pursue interests and managing to all aspects; (3) to strengthen the management, transparency and supervision by the masses of legislation and enforcement in urban development, in order to sustain the social interests.
  • Key words: urban management; government behavior
  •   城市经营是指城市的管理主体运用市场机制优化配置城市中的各种资源,使之产生最大的社会效益和经济效益。城市经营的主体是政府,而不是企业家;政府行使职能的基本方式是依靠人民赋予的权力,代表人民的意志进行社会经济管理,而不是作为一般市场主体进行市场运作。但政府又要对城市进行“经营”。因而,对政府在城市经营中的功能定位与行为原则进行必要的探讨有重要意义。 1 城市经营与企业经营的根本区别   对城市经营,国外有相似的提法如“城市行销”(urban marketing),它侧重于城市形象的宣传和市场价值的实现。此外,城市治理(urban governance)中有一派观点提倡“企业家式的城市治理”,象治理企业群那样治理城市实体。尽管国内外都有在提法上和实现方式上将城市经营与企业经营相比拟、相提并论的观点。但应该认识到这两种经营是有本质区别的。   其一,在经营目的上,企业经营是企业家为了实现资本增值的目标,在微观层次上追求利润最大化的过程,而城市经营对经营主体而言是非赢利性的。而政府通过城市资源的市场化运作是为了将更大量的资金投入到新的城市发展中去。如果说这是盈利,则是为公共盈利,为了使城市社会经济资源配置最优化及城市最佳发展。在城市经营中,政府的大量责任经济行为均从属于宏观管理行为,以完善宏观管理的目的为转移。政府代表全体人民从事城市管理,在城市经营中的任何环节必须以公众利益为目标。有一种观点认为,经营城市就是要把原来“以追求社会效益为目标,经常是投入多,效果不好”的政府公共福利事业或设施(如公共停车场、公交线路、垃圾处理中心、公厕和道路等)的经营权通过公开拍卖,出让给企业或个人。新的所有者从追求利润最大化和躲避风险的本能出发,千方百计去经营好,从而实现政府投资最小化、效益最大化的“双嬴目标”。 这种观点是值得商榷的。竞争性国有企业的民营化改革与垄断性公共产品的民营化有着严格的区别。事实上,后者本应是政府投资的非赢利性产业,以保障公共福利为主,不应该完全企业化、赢利化。否则难以保持原有的公共产品保障公共利益的性质,如果再加上政府收取的高额管理费用最终仍将转移到公民头上,必然使公众利益受到更大损害。   其二,在经营方式上,企业经营在遵循既定的法律规则的前提下,完全服从价值规律和市场机制,与其他市场主体共同参与市场公平竞争,无任何特权可言。而政府的城市经营,很大程度上可以借助其握有的行政权力及制定规则的权力,与运用市场机制相结合。政府或以其为后盾的公有经济实体代表者,常常既当市场上的“运动员”,又兼“裁判员”乃至“规则制定者”的角色。显然,只有在政府的行为被证实是以谋取多数民众的公共利益为唯一前提的情况下,政府的这种“经营”才是公平合理的。地方政府在市场化运作时打出维护保障整体利益的旗号,利用权力来达到预期目的,如房屋拆迁、土地征用中的严重不公平,其背后往往隐藏着政府自身的利益。   其三,在经营对象上,企业经营的对象主要是私人物品,因而其经营过程可以而且必须完全遵循供求--价格规律及市场竞争规则,其在法律以内的任何市场经营活动不会侵害公共利益。而政府的城市经营的对象主要是公共物品及带有自然垄断和行政垄断特征的产品,如城市空间、公有土地、道路、桥梁、管网、水资源、市政设施、交通营运权、垄断性精神产品(新闻、广播等)及城市品牌形象等;这些特定对象的运作状况具有极强的外部性,即使遵守一般有关市场的法律和完全符合竞争规律的经营行为,也可能产生对公共利益的不利影响:例如完全按“成本+平均利润”的原则对城市公共交通定价,可能使相当一部份居民无法出行;对有关国计民生的市政设施运营权的竞争性拍卖,可能导致相关服务的价格高昂而令居民无法承受;对某些城市空间和土地的商业化占用,会使居民生活环境受损;对垄断性媒体(广播电视)的大量商业性利用(铺天盖地的广告及商业运作性的节目等)会使居民正常的精神生活受损等等。 2 我国城市经营中的政府行为矛盾分析   城市经营的目的是公共利益,但不可避免地产生城市经营活动本身的个别目标及政府部门的自身利益,与政府所应实现的整体公共目标的矛盾性。从我国现实情况看,这种行为矛盾具体表现为以下几方面: 2.1 政府的行政化目标与经济社会利益最大化目标的矛盾   政府从其特殊的功能、地位出发,必然有其行政化目标,如保证社会的基本稳定,行政权力格局的稳固性和有效性,维护执政者的良好形象等。从官员来说,显示政绩是获得行政职务升迁的前提。这些行政性目标多带有短期性、表象性,其与公共利益所要求的长期性和实质性利益可以一致,也往往是不一致的。目前被广泛认同的“城市经营”理念,很大程度上是为了克服长期计划经济所遗留的行政化、非市场化的理念和管理方式。但事实上,在原有政治体制和行政运作机制未得到有效改革之前,唯行政化的理念仍会与各种表象上的“经营”行为紧密结合,使“经营”行为带上很强的行政性特征。例如一些城市政府大搞形象工程、政绩工程,大规模耗用城市财政资源,不顾对城市功能科学定位和成本收益的要求,一味追求扩大城市规模档次,大规模圈占土地建工业开发区,过度超前或重复建设高档次大规模设施如机场、宾馆等。由于这些建设耗费过多资源,使城市居民最必需的公共产品供给反而得不到满足。许多匆忙地按行政指令安排建设的基础设施如桥梁、道路、水涵、自来水等功能不配套或工程不相衔接,从而影响整体效能。从行政目标出发,有的地方政府片面强调按理性主义和技术美的要求对城市进行强制性功能分区。虽然城市颇显其有序、整洁或现代色彩,但很可能将资源按市场化要求集聚的通道“肢解”了,交易成本非常之高,而资源集聚的有机性程度很差,城市经济缺乏活力,竞争力不强。相反,有些城市按照自然积聚、自主演进、自适应成长的过程有机地集聚繁衍。它是自主动力很强的活的生命体。虽然看上去比较“混乱”,但经济竞争力和繁荣程度都相当高。 从我国情况看,行政性因素导致资源配置无效、低效化的另一因素是城市政府领导人任期较短而导致的短期化行政行为,如有些基础设施规模很大,但设施的配套年限却很短,使之在短期内即会过时或失去经济效益;有些建设大量消耗资源或损害环境,不符合可持续发展要求,但却能产生很好的短期“政绩效应”。这些现象在政府的短期目标驱使下往往层出不穷。 2.2 政府部门及其组成人员的私人利益与公共利益的矛盾   在城市经营中,由于“集运动员、裁判员和游戏规则制定者三位一体”,政府部门及其组成人员很可能利用这种特殊地位来为自身谋取利益。在西方国家以法律形式严格禁止政府部门从事一般经营性活动,从而防止上述情况的发生。我国有的地方的城市经营,却成为某些部门谋私利的可乘之机,利用主管某一方面的权力直接或变相从事商业性营运或投资,由于政企不分、产权不清、职责不明,导致社会公共利益异化为政府部门利益,部门利益异化为政府工作人员(尤其是某些实权官员)的利益。有的政府部门看似未直接经营谋利,但其征收的高额有偿使用费,如城市基础设施、广告设置、公交线路、各种服务业的特许经营权的收费,部份地变成了部门利益,未能转化为城市建设资金。   在土地批租乃至招标拍卖中的黑箱操作、官僚操纵、权钱交易,其本质都是将公共利益转变为部门或私人利益。有的城市中多个不同的与城市建设有关的政府部门为了瓜分土地收益这块肥肉,不得不将土地批租权、规划权在几个平级部门或上下级部门间,乃至几个官员之间分割,导致无序状况,使城市房地产发展处于失控状态。如果这样地将公共产业通过政府授权而市场化,将比自然垄断还坏。因为它成为自然、行政双重垄断。多了一个食利者——政府。高额的有偿使用费使商业化经营者不得不提高运营产品的价格,加重市民享受公共服务时的负担。这种服务已完全不具有非赢利性(保本、微利)公共产品的性质。我们看到的较普遍的现象是:与此有联系的部门或官员,往往腐败案件也较多,正是其表现。   在我国城市管理领域中,绝大多数管理部门的传统模式是“一条龙”管理,从立规矩到执行,从管理审批到监督处罚,都由一个部门决定。部门自己给自己设置权力,又自己去行使权力,缺乏有效的监督机制,行政执法中存在很大的随意性。这样的结果往往出现部门自己违法审批,自己又承担“监督查处”。这种“执法”必然是流于形式,对违法谋利者起到行政权力的保护作用。而违法者则给政府部门及官员以各种好处以换取长期的保护。显然这样的“一条龙”管理体制无法从制度上解决滥用权力、权钱交易等腐败问题。同时,从省到市、县的同一方面的行政主管部门行使同样的权力,在多头管理之外,又形成多层执法、重复处罚、执法“打架”等问题。 2.3 城市经营中的经济收益、筹资目标与全社会长期利益及社会公平的统一与矛盾   政府干预本来旨在解决市场失灵的弊端,因此政府必须是置身于市场之外的管理者。现在政府同时也参预市场中,为财政筹资及经济效益而经营运作。政府的这种角色的双重性如处理不好,会使政府行为完全被市场所左右,陷入到市场的旋涡之中,失去政府应有的管理调控者的角色定位,不但不能有效地维护公共利益,相反可能成为侵害公共利益和导致社会不公平的主体。以城市土地和空间的经营为例,有的城市政府通过行政权力廉价地征用市民已居住房屋的土地,使居民合法权益受到侵害,或将原有的公共绿地和休闲地作为地产出售给房产商,公共空间出售给广告商变为广告空间,居民的生活场所变为商店餐饮店集中地,公共的自然景观环境变为商业化特征浓厚的生财之地,稍加改造的原有道路成为高额收费的道路等等。由于必须支出高额的土地及经营权有偿使用费,商业化运营者不得不大幅提高运营产品(如房屋、各种服务)的价格,加重市民享受公共服务时的负担。其中相当多原来是非赢利性(或保本、微利)的公共产品,应由政府提供的,但现在已不具有这种属性,居民的负担可能比私人产品的相应价格还高。如出租车营运权“天价”拍卖后,政府不得不将出租车价格定得较高以使经营者获利,但却使居民利益受损。当然,城市经营的收益相当部分是归财政所有仍可以返归大众。但即使我们排除这些收益通过各种方式流入个人或部门小团体小金库的可能性,同样也存在这部份财政收入是否真正“为民所用”的问题。它们可能被投入到无益公众或远远少于原有公共利益的方向中去,使公共利益受损。   在城市基础设施和公益性保障领域,市场化范围的扩大并不总是能够同步地增进居民公共利益的。图1反映了在这一过程中居民公共利益的变化过程。OA曲线反映了居民因市场化进程而在初次分配中得到增进的边际利益。OB反映随着市场化进程,居民为得到增进的利益而需付出的个人边际成本,包括各种社会付出和向居民的新增收费等。一些公共资源原来是无偿提供的(绿地、公园、空间、道路、政府服务、政府信息等),现被当作资源投入市场,可视为个人对社会的付出。OC是边际利益减去个人边际成本所形成的初次分配边际纯收益。在公共资源或产品市场化经营过程中政府所得到的收益,主要转变为财政收入。OD反映了财政收入的增进,OE是财政用于公益性投资所形成的公共利益增量,OF则是由财政投资而形成的公共利益增量与居民在初次分配中所获边际纯收益之和,即最终边际纯收益。理论上财政收入应全部转化为对公共物品、基础设施的投入,但事实上,在整个经营过程中,会存在交易成本、利益泄漏和转移等各种现象。经营所获财政收入并非都会投入到公共产品中,而会有相当一部份转化为行政开支、政府部门个人的收入。因而OE与OD之间会存在一个越来越大的绝对量差额。   市场化进程既是原有潜在资源得到开发利用从而增进总利益的过程,也是原有由政府保障的、对市民的非市场化福利性供给,转变为经营性、盈利性供给的过程。市场化初期首先是在赢利性、竞争性供给的基础领域的市场化发展(如对居民的生活与商业服务的加强、民营市政基础设施的完善等,是在原有空白领域的创新)。过去在这些方面计划经济供给缺乏,欠帐很多,因而市场化对居民福利的增进是十分显著的;由于居民在这些方面需求的选择权较大,对于这些过去供给严重缺乏的方面来说,居民的付出相对于其新得到的较少;随后是半公共产品领域的市场化。居民在原有福利保障基础上,福利得到进一步增进。但居民的付出相对于其新得到的比以前增多;再后,如果某些纯公共产品的供给也趋于市场化时,居民的付出往往很少有选择权。并且由于这些方面原有的保障比较稳固(如市政基础设施及服务等),居民的付出相对于其得到的则大大增加。可见总体上,在基础设施及公益保障领域,市场化过程呈现以下规律:在前期居民因市场化而获得的边际总收益迅速递增,后期则增幅降低;居民边际付出则一直呈递增趋势。因而居民因该领域市场化进程而获得的边际纯收益呈现倒U形曲线,图中P点是初次分配的边际纯收益最高的位置;过此临界点后下降,在QA与OB交叉时,OC为0(Q点),此后变为负值。这说明公共产品领域的过度市场化是对社会极不利和不可取的。但如果市场化过程中政府筹集的资金及增进的财政收入能够最大程度地转化为居民纯收益,则居民最终纯收益在临界点后的下降趋势可以减缓,但通常难以改变。在R点,初次分配的边际纯收益的负值将政府投资带来的公共利益完全抵消,此后居民最终纯收益亦变为负值。从以上分析可见,在基础设施和公益保障领域,市场化进程存在一个最佳区域。从居民最大福利出发,政府应考虑在该领域保持适度市场化,而并非市场化程度越高越好。 3 城市经营中政府功能定位与行为原则   针对城市经营的特殊性及当前政府行为中的矛盾与问题,从思想观念、功能定位及行为原则上进一步明确政府的合理取向是十分必要的,较突出的是以下几方面: 3.1 树立正确的城市经营观念,正确处理政府与市场的关系   城市经营是一种特殊的经营,它是将被旧体制沉淀的城市资源纳入市场经济体制以发挥其价值的转轨过程,需要由政府作为公共资源的代表来加以运作;它也适应于我国城市在中短期内构筑基础设施平台时公共投资来源不足的情况,而作为一种筹资方式来满足发展的要求。因而笔者认为,城市经营是一种过渡性方式。一旦经济转轨和基础设施平台构筑过程完成,政府作为城市经营主体的角色也应淡化乃至消失。届时,现尚由政府控制但未来有条件实现产权私有化和民营化的城市资源领域,政府应退出,放手由民间经营。政府则进行合理的宏观调控和微观规制。笔者十分同意任致远的观点,即用“城市经营”而不用“经营城市”的提法。 前者侧重表示一种理念或准则,后者则突出其行为和手段。而事实上,作为一种具体行为,政府的“经营”只是借用商业上“经营”的概念,表达促进要素增值的意向,其与真正意义上的经营性商业行为是绝然不同的,而“经营城市”的提法也容易把整个城市作为一个经营单元和商品来对待,从而混淆经营性与非经营性的界线。   在城市经营中当然要体现政府的意志,但在首先服从市场规律这一点上与企业经营又是相同的。凡是非公共物品可以通过市场实现城市资源增值的,政府不必干预更不应任意支配市场。例如在城市规划上,要深入把握城市发展的内在规律,促进由市场运行、自然演进形成的资源的有机性集聚,而不应在主观主义、长官意志支配下片面搞强制性功能分区,或盲目地扩大城市规模,事实证明,任何完全在政府主观意志支配下的城市经营必然是社会资源的无谓耗费。 3.2 城市经营中必须注意区分社会福利性供给与市场化供给的关系,不能一切都追求赢利性、经营性   对城市基础设施及基本服务可区别情况确定方针:对纯公共产品和自然垄断产业政府要加以严格管理,保障人民的正常需要,以保本、微利为原则。尤其对纯公共产品如城市道路和基本市政设施、普通的园林绿地、公共安全、各类政府服务应由政府以税收收入充分保障,不应市场化经营;对准公共产品中的非自然垄断产业可以适度放开,但也必须加以管制,以社会能够接受为准则,维持正常合理的供给量和适当的价格;对一般竞争性产业,可以完全放开民间自由进入,有效竞争,使人民群众充分受益。   在城市土地使用权招标拍卖中要控制土地价格,而不能为了使政府更多享受土地升值利益而推动价格过度上升。因为地价上升,最终将转移到群众身上,而城市土地本来是属于全体人民的公共品。对垄断性经营权的商业性拍卖运作必须慎重,并且对拍卖后的商业性运作严加管制,防止商业化主体利用垄断权在侵害人民群众合法权益基础上获取超额利润,并与政府主管部门分享其收益。如果政府陷入这种“利益陷阱”将很难保障社会的基本利益及社会公平。城市经营的收益应完全投入到城市公共事业建设中去,以城市经营养城市,取之于城,用之于城,实现滚动发展。如果把城市经营收益用于其他方面,则违背了城市经营的初衷。从制度上严禁政府部门和个人挤占、挪用、克扣、侵吞城市经营的收益,以杜绝城市资产的流失和腐败行为的发生。城市经营不单纯意味着筹资,也意味着开支。在城市经营中,财政可能也应该付出更大量的投入,最大程度地运用公共资产产生最大的公共效益。 3.3 加强城市发展中的立法和执法管理,提高透明度,强化群众监督,以维护社会利益   要保障城市经营中政府功能和行为的合理化,一靠法律,二靠群众。在法律方面,由于我国原来城市建设和管理中计划经济方式的遗存十分浓重,因而相应的与市场化运作配套的法律、法规、条例、规章等也很不健全,在城市经营中无法可依的现象十分突出。例如城市土地及在城市扩展中农村集体土地的征用程序、土地增值的收益分配和如何保障被征土地当事人的合法权益等方面,目前缺乏相应的健全的法律法规;而对土地的合理配置、增值,恰恰是城市经营的重要一环,目前政府行为及利益问题上的不少矛盾也集中在此。因而必须加快这方面的立法和依法办事的进程。又如对城市基础设施,尤其是公共产品、半公共产品的建设运营中如何保持公共产品的属性,体现基本的社会福利保障;投资行为、经营行为、收益分配、价格等方面,目前不少问题尚很不规范,也急需立法。否则,很可能导致人民利益受损,政府官员腐败的现象。   在城市管理和执法上,为防止政府有关部门权力过于集中、滥用权力的问题,应进一步全面推行管理、审批权与监督处罚权的分离。管理审批权由相关主管部门掌握,适当分散;执法、处罚权由一个机构集中实施,才能真正做到独立、严格、统一执法,起到有效监督的作用,避免权钱交易、部门利益侵害社会利益的现象。管理权限应进行重新归类和配置。只有对城市管理体制进行合理调整,保持精简高效,才能使政府的城市经营在其运作过程中产生良好的效果。   在城市经营中加强群众的监督也是政府行为规范的保证。应建立常规化和便捷的群众监督体系,如重大问题的民主协商制度,公共事业的管理方式及价格听证制度,政府管理的意见反馈制度等。
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