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  • 城建经济
  • 文章编号:1009-6000(2004)10-0055-04
  • 中图分类号:U231    文献标识码:B
  • 作者简介:王京元(1977-),男,山东淄博人,东南大学交通学院博士研究生,从事交通规划与管理研究; 王炜,男,东南大学交通学院院长,博士生导师; 程琳,博士,东南大学交通学院副教授; 丁涵之,东南大学交通学院本科生。
  • 轨道交通建设资金的筹措
  • Study on Funding for Rail Traffic Construction and Land Use
  • 浏览量:
  • 王京元 王炜 程琳 丁涵之
  • WANG Jing-yuan WANG Wei CHENG Lin DING Han-zhi
  • 摘要:
    发展城市轨道交通的核心问题是筹集资金。文章分析了我国地铁传统投资体制中存在的问题,对建立外部效益返还机制和沿线土地综合开发两种模式解决建设资金问题进行了论述,并对其具体应用进行了初步探讨。
  • 关键词:
    轨道交通筹资土地利用综合开发
  • Abstract: The core issue of developing urban rail traffic is capital funding. The problems of traditional funding system are analyzed in this paper. The returning of external benefit and comprehensive exploitation to both rail traffic and land utilization are discussed. The actual applications of the new thought are studied. The joint development is sustainable.
  • Key words: rail traffic; financing; land use; comprehensive development
  • 1 引言   随着经济的发展和城市化的加快,我国越来越多的城市,尤其是百万人口以上的大城市,交通需求迅速增长。尽管近年来城市道路及车辆拥有量都有了大幅度的提高,但交通问题依然日益突出,表现为交通阻塞、车速降低、车祸频繁、停车困难、废气和噪音危害严重,已经严重影响和制约了城市的发展。   解决大城市交通问题的根本出路在于建立一个以轨道交通系统为骨干,以公共交通为主体,多种交通方式相互协调的综合交通系统。轨道交通是一种安全舒适、快捷高效、节能环保的大容量公共交通,发展轨道交通是建设高效、可持续发展的综合交通体系的关键,更能适应城市组团式发展的需要。   但是,建设轨道交通所需的巨额投资,使发展中国家难以解决。从我国已经修建的地铁来看,投资一般在每公里6~8亿元人民币,一条典型的新地铁长约15km,费用可高达100亿元人民币[1]。像北京、上海、广州、深圳等大城市已经规划的轨道交通,预计投资几百亿元,甚至高达上千亿元,如此巨额的资金,如果仅靠政府承担,是难以实现的。可见,围绕我国各大城市地铁建设的关键问题不是认识问题,也不是技术问题,而是资金问题。 2 轨道交通建设资金短缺的原因   政府财力有限是我国轨道交通建设资金紧张的原因之一,但传统的投资体制导致筹资渠道过窄,是造成地铁建设资金不足的根本原因[2、3]。这主要表现在以下几个方面: 2.1 投资主体过于单一   受计划经济体制的影响,以前地铁建设主要由政府进行单一的投资建设和经营管理,资金来源有限,且不利于经营管理水平的提高。这种由政府直接控制、独资经营的做法,造成“旧账未了,又欠新账”的恶性循环局面,使政府的负担愈来愈重,无力提高服务质量和进行扩建。 2.2 地铁建设开发方式过于单一   城市轨道交通建设大都局限于交通开发,没有将地铁开发作为综合性的城市开发,没有与空间资源开发和产业开发结合起来考虑;地铁沿线物业没有列入投资开发的范围,地铁项目的立项、设计、规划没有与地铁空间的招商引资和地铁设施的商业化经营有机地结合起来,这就给地铁建设领域吸引、利用外资和民间资本造成困难。 2.3 地铁沿线单位无偿受益   轨道交通具有高度的可达性效能,不仅能够节省利用者的出行时间和经济成本,而且也能够减少道路交通的拥挤程度。能够吸引各种生活、商务、商业、文化、娱乐等设施向轨道站点周围集中,刺激站点周围土地的高密度开发,给沿线土地带来显著的增值效益,繁荣轨道交通沿线的经济。广州地铁一号线和上海地铁1号线[4]的建设充分表明了这一点。 各城市已开通的轨道交通沿线单位都是无偿受益,从未考虑用轨道交通带来的外部效益对地铁投资提供补偿,从而形成了政府出资建设、企业无偿享用优越的经营环境及土地增值收益的局面。 2.4 运营票价偏低   我国的公交系统作为政府的一项社会服务行业,一直在低票价的价格体系下运营,地铁运营票价长期过低,导致政府财政补贴偏大,大大降低了政府对轨道交通建设的投资力度,也等于减少了一个筹资渠道。   造成以上诸多问题的根本原因是受计划经济体制下形成的思想观念的束缚。长期以来,公共交通被看作公益事业,过分强调其服务性,而忽略了其产生的间接和潜在的社会效益,导致交通建设上的投资和效益的分离,使得在低价格体系下的经营收入难以补偿巨大的交通建设投资和运营成本。只有转变思想观念,对原有的投资体制和运营机制进行改革,按市场经济规律办事,由政府独家投资变为面向社会筹资,才能走出困境,解决城市轨道建设资金不足的难题。 3 轨道交通建设资金的筹措   目前,我国正在积极探索通过各种方式拓宽轨道交通建设的投资渠道,例如,通过各种渠道吸引外资,采用发行债券和银行贷款等,建立地铁建设专项基金 [1、3、5、6]。笔者借鉴发达国家的经验,结合我国的实际情况进行分析,认为将轨道交通建设与土地利用相结合能够实现城市自身的可持续发展,更适合我国的基本国情。   本文从以下两个方面对如何将轨道交通建设与土地利用相结合实施筹资进行论述。 3.1 建立外部效益返还机制   轨道交通的建设必然会引起其周围人流的增加和土地的升值,给许多团体带来显著的效益,包括有业主、零售商、土地拥有者和开发商。 上海地铁1号线1995年5月通车前后[4],给房地产价格带来明显的变化。1991年长桥地区房价比梅陇地区高1100~1200元/m2;梅陇通地铁后,因长桥远离地铁,1994年长桥地区商品房基价不足3000元/m2,而梅陇地铁口的房价已高于3000元/m2。据统计,1993年~1994年,梅陇、田林和康健地铁口附近地区的房价涨幅在150%以上,远远超过上海市区的平均涨幅。地铁1号线的莘庄站,2km圈内平均房价1991年为600元/m2,2001为3400元/m2,增长了470%;2km圈外平均房价1991年为929元/m2,2001年为1800元/m2,增长了100%。如果按照30%的比例进行开发利益返还,则轨道企业可以得到0.87亿元的收益。广州市的地铁物业比其他物业的价值高20%~30%,有的地方房地产涨幅也在100%~150%。如芳村区地铁沿线的商品房随花地大道与珠江隧道的建成,特别是广州地铁一号线的通车运行、鹤洞大桥的通车等交通条件的巨大改善后,土地升值很快,升值约1000元/m2。由于地铁的建成,坐落于地铁车站周边的物业,尤其是商业和服务业对地铁的敏感程度非常高,其租金的增长为40%~500%。   根据市场经济的要求,公共设施具有公共投资的特性,所以,不能完全无偿使用,应该体现一定的社会成本,遵循“谁投资,谁受益,谁使用,谁付钱”的机制,按照有偿受益的原则和“效益分享”的观念,按一定的比例进行效益返还[1]。根据不同的受益和收入情况,确定不同的收费标准。可以为交通建设项目的兴建和维护提供新的筹资渠道;同时,通过征收相关费用,还可以抑止市中心发达地区的过度发展,使交通建设和土地利用相互促进。   巴西圣保罗市政府对土地升级建立一种收费机制[7]。当市政府决定建设一项基础设施时,市政府根据市议会批准的一个专门法律,要求周围土地的业主必须向市政府购买“附加建设许可证”,将获得的资金投入项目建设。由于项目建设会带来巨大的商机,并且“许可证”本身具有商业价值,可以出售和转让,物业开发商对此很感兴趣。 目前国内如何确定轨道交通利益范围及所引起外部收益的大小,如何进行地价评估,如何确定合理的返还率,如何制定切实可行的收费办法进行筹措,这些都需要在今后的实践中不断探索和完善。 3.2 轨道交通与沿线土地利用的综合开发   地铁车站的建设应摆脱单一的交通概念,向车站功能的综合性、多样性发展。利用地铁枢纽站所带来的地价上升的优势,将地铁建设与沿线物业结合,进行综合性的开发,将物业开发和土地出让的收益投入地铁建设,是一种非常灵活和广阔的筹资途径。这种方式的经营思路就是“交通不赚钱,站口商业及沿线房地产赚钱”,在我国当前不能过度抬高票价的情况下,是一种较好的筹资方式。   具体实施时,可以由政府操作,也可以由地铁投资运营公司进行筹资。在相当长的一段时间内,凡是地铁运营线、在建线和规划线沿线开发的房地产项目的土地出让收入,根据需要将大部分或全部用于政府设立的地铁开发建设专项投资。政府可以划出一部分土地给予投资运营公司开发经营权和优先开发权。 项目公司获得土地开发权和物业经营权后,可以根据实际情况采取不同的经营方式。如以土地做抵押向银行贷款,引进外资,发行债券,转让物业经营权,与开发商合作进行联合开发等。   在这方面日本和香港的做法给我们很多有益的启示[4、7]。在日本,轨道交通与房地产的综合开发策略是20世纪20年代初期由Hankyu铁路公司在大阪地区首先采用的,由于这种综合开发策略对私营铁路的经营者而言,修建铁路不仅能从为城市交通服务中获利,也是房地产开发的重要商机。以东京为例,很多私铁公司将郊区铁路与沿线的零售商业、房地产、公共汽车、宾馆等产业进行综合经营。在香港,地铁公司将物业与地产商合作,建造费用和风险由地产商承担,而地铁一般可分享五成利润。香港地铁公司也因此成为目前香港最大的不动产管理机构之一。地铁公司历年出售物业所得利润全部用于地铁建设,成为公司最重要的资金来源之一,例如,港岛线的建设费用40%来自贷款,60%来自物业发展利润。   近年来,国内有的城市已经尝试通过物业开发进行地铁建设筹资,并逐渐成为一种普遍采用的融资方式。广州和上海已经在地铁建设中对此进行了尝试,并取得了良好的效果[8]。1999年6月广州一号线正式运营,一号线总投资127亿元人民币,一个重要来源是地铁沿线的物业开发,这部分资金约占投资总额的1/4。上海明珠线也采用了这种方式。 4 实施设想   (1)在我国地铁建设的初期,线路多从城市中土地开发强度大、人流密集、商业发达的地方经过。可向沿线的众多商家和业主收取额外受益偿还金,作为地铁建设和运营的资金。   (2)地铁公司以取得经营权的土地做抵押向银行贷款,引进外资,发行债券,也可以向开发商转让站点周围土地物业经营权,并由开发商投资建设此站点及一切配套商业设施,拍卖站名、地名[9]等;这对轨道交通建设初期的筹资更有效、更直接。   (3)地铁建成运营后,地铁公司在满足公共交通需求的前提下,应通过商业运作以获得最大商业利润。包括出租铁路沿线的广告位及商店经营权,以及发展物业做投资或转售用途,策划及扩建新线。   (4)地铁公司提供房地产开发权,要求合作者负责支付所有的土地溢价和建设成本。地铁公司只需支出很少的资金,便可从开发收入中分成,获得收益和部分资产。   (5)地铁公司拥有房地产的所有权,将这些房地产直接租赁给承租人获得收益。   各城市要结合自身情况,探索切实可行的操作办法,制定相应的法律法规、运行机制、管理体制等配套措施,并在实践中不断完善,实现轨道交通的自力更生。   地铁公司可把房地产开发策略定位在开发和管理建于地铁车站上方和邻近的房地产上,这样就形成了以地铁车站为中心沿地铁线开发的新社区。并且,地铁能为社区的商店、学校、娱乐场所等设施提供便利的交通及良好的物业管理,给居民提供一个舒适的居住环境和生活方式。这可充分发挥轨道交通对城市发展的导向作用,形成先进的TOD开发模式。
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