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  • 城市经营
  • 文章编号:1009-6000(2004)02-0045-03
  • 中图分类号:F290    文献标识码:A
  • 作者简介:徐惠蓉,江苏省社会科学院经济所研究员,研究方向为城市经济,中国城市经济学会理事
  • 国内经营城市观点概述
  • Studies of managing city in China: A review
  • 浏览量:
  • 徐惠蓉
  • XU Hui-Rong
  • 摘要:
    经营城市的概念、主体客体经营城市与经营企业的区别。经营城市是现代城市建设和管理走向市场的必然选择,具有重要意义经营城市有弊端要注意防范风险
  • 关键词:
    经营城市主体客体意义风险
  • Abstract: The concept, subject, object of managing city, and the difference between managing city and managing enterprise are discussed. Managing city is the necessary choice in the course of marketilization of urban construction and management on one hand. On the other hand, managing city has its shortcomings and we should pay more attention to and keep away the risk.
  • Key words: managing city; subject; object; meaning; risk
  •   我国经济界的专家和学者在80年代中后期就提出了“城市基础设施的经营与管理”、城市土地有偿使用等观点,实际上就是经营城市理念的雏形与起源。90年代以后,国内一些大城市相继在城市建设和管理中探索出了“以路带房”、“基础设施建设带动旧城改造”、“市政设施专营权有期限转让”、“发行城市建设债券”等做法,进一步从理论和实践上肯定了经营城市的理念。1998年9月,中国城市经济学会会长汪道涵在上海召开的纪念十一届三中全会20周年研讨会上明确指出,今后城市现代化建设要走经营城市的新路,“经营城市”和“城市经营”的概念首次在公开的会议上被正式提出。   1 经营城市的概念   1.1 经营城市的概念   专家学者、政府官员从不同的角度对经营城市有不同的表述,但大同小异,实质相同。 一种表述,将城市可以用来经营的各种资源资产化,实现资源配置在容量、结构和秩序上的最大化和最优化,以提升城市价值,实现城市有形和无形资产的保值增值。并将这部分收益重新注入到新的城市建设和经济发展项目中去。   一种表述,从与国际市场接轨的角度,从市场经济的观念出发来看待城市,城市决策者和管理者像企业家管理、经营企业那样,把整个城市的资本要素转让或出售给经济实体,以实现城市经济、社会和环境效益的最大化[1]。   有学者认为,所谓经营城市,是从政府角度出发,运用市场经济手段,对城市的自然资源、基础设施资源、人文资源等进行优化整合和市场化运营,实现 资源合理配置和高效使用,促进城市功能完善,提高城市素质。   有学者认为:经营城市就是要从根本上改变投资主体,打破原来城市建设和管理由政府包揽的格局,利用市场机制建立城市建设和管理的多元投资体系[2]。 有学者认为,对经营城市进行准确定位至少要把握三个观念:一是泛资源观念,即把城市看作是宝贵的资源整体,包括土地、自然环境、基础设施及其延伸的无形资产无一不是资源,另外城市文化、城市形象、城市精神,政策、制度、理念以及各领域所产生的社会需求,也都是资源,都可以培育成市场。二是价值观念,即城市的资源都有变现为现金资本和进行再投入的可能,经营城市可以成为城市建设资金的主要来源方式。但应当重视城市资源的特殊性、有限性,避免过量地靠资源获取资金,要有计划地合理利用,兼顾城市功能与环境,实现人、自然、经济、社会各系统间的和谐发展。三是市场观念,社会主义市场经济步入成长期,城市自身客观的资源和产业属性,决定了它必须与其他自然和社会资源一样,进入市场领域,接受并适应市场规律,从而实现合理配置,焕发其内在的生机与活力。   1.2 经营城市与城市经营   在报纸杂志和研讨资料上,专家学者有的提“经营城市”,有的提“城市经营”。   1.2.1 主张提“城市经营”   他们认为,“城市经营”的提法是比较妥当的。“经营城市”的说法,容易把整个城市当作一个经营单元和商品来对待,混淆城市基础设施中的经营性部分和非经营性部分,导致城市风景区和园林绿地、休闲场所改变公益性内容,而“城市经营”可理解为对城市中可经营性部分进行经营,既有政府行为,又有市场行为,城市政府在“城市经营”中容易占有主导和主动地位。政府,绝不是企业,也不是商家[3]。   1.2.2 主张提“经营城市”   我认为“经营城市”简单明了。它突出了经营的客体,表明经营的对象是城市。对资产进行经营性、准经营性和非经营性的区分,是经营城市的重要原则和方法。而“城市经营”的提法,突出经营的主体是城市,但这个经营主体并不明确,是指城市政府?城市企业?城市居民?还是它们全体?“城市经营”提法中的“城市”二字,不能说明经营的主体。   1.2.3 认为“城市经营”与“经营城市”是两个相互联系,相互结合而又互不相同的概念 狭义的城市经营,就是指城市资源、城市基础设施、城市环境进入市场的过程,是客观上的规律、范围、效果被人们认知和操作的活动。“经营城市”是指城市的决策、行政主管阶层把城市视作企业,把城市资源、城市基础设施和城市环境视作产品,去推销、经营,并获取效益,大量积累资金,扩大再生产,使城市规模不断扩大,功能不断提高,居住环境不断改善[4]。   1.2.4 认为“城市经营”与“经营城市”在内涵上并无大的区别。关键不在于提法上的差异,而在于把握它们的内涵、原则的方法,达到提高城市竞争力的目标。   1.3 经营城市与经营企业    经营城市与经营企业的共性是经营。但 经营城市与经营企业不是一个概念,它们既有某些相同点,又有本质区别,其内涵有很大不同。经营城市与经营企业的差别:   1.3.1 经营城市与经营企业的内涵与外延不同   城市不同于企业,企业仅仅是一个经济体。城市有一个区域的概念,又有一个经济和社会的概念。城市不仅是一个经济系统,而且是一个社会文化系统和一个生态系统。城市的规模比企业大,结构比企业复杂。企业只是城市的一个组成部分。考核企业,主要是考核经济效益,并且是通过市场实现的货币化的利润。而考核城市要考核经济效益、社会效益和环境效益。经营城市比经营企业更难。   1.3.2 经营城市与经营企业目的不同   企业经营是企业家为了实现资本增值,以利润最大化为目标。作为经济载体的城市不是一个经济实体,而经营城市对经营主体而言是非盈利性的。政府通过城市资源的市场化运作筹集大量资金,是为了将城市资源资本化,使之增值,将更大量的资金投入到城市发展中去。政府代表全体人民从事城市管理,在经营城市中的任何环节必须以公共利益为准则。    1.3.3 经营城市与经营企业失败后的处理方法不同 老板经营企业不善,会破产,企业破产有法可依。政府经营城市,城市是否也可以破产呢?我们现在还没有这方面的观念和法规。   2 经营城市的主体和客体   2.1 经营城市的主体   一种看法是,政府是经营城市的主体。依据是:第一,从城市经营的对象上看。城市经营的对象是城市资产,即自来水、公交、电力、道路、天然气等城市基础设施建设,考虑到其产品的垄断性和公共产品属性,则只有政府才有权力对城市资产进行经营。第二,从城市经营的特性来看。城市经营要达到有效运作城市资产,使城市资源配置最大化和最优化的目的,必须运用特许经营权、招投标制度等手段进行,而这些手段的行使必须假以政府之手,否则难以推进。第三,从城市经营的运作环境来看。由于前面提到的城市资产的垄断性和公共产品属性,注定了这类资产的直接投资回报率偏低、投资期偏长的特点,考虑到企业的利润最大化目标,如果没有对城市资产运作的特别优惠政策的话,可能无人敢于涉足这块投资领域,更谈不上投资主体多元化。而这些举足轻重的优惠政策的制定和实施也是只有政府才能做到的。   另一种看法是,经营城市的主体是城市政府与民众的综合体。经营城市“政府主导,企业参与,市民关心”[5]。   政府的角色是“管家”和“裁判员”,不是“操作工”或“运动员”。实施城市资本营运,离不开政府的调控和引导,但政府只是规则制定者和监督者,不能直接参与市场运作。政府是城市建设和管理的主体,但不能直接经营城市资产,必须有一个代表政府的经营主体。成立城市建设投资开发公司或城市建设融资公司,是目前比较普遍的形式。要对一个城市进行有效经营,很重要的是取决于作为城市主人的全体市民的文明素质、思想意识和精神状态。   第三种看法是,经营城市主体转化论。从城市的自然属性上看,它应该属于国家所有;从社会属性上看,它应该属于全体公民即市民所有,政府既是国家的代表,也是人民(市民)的代表,经营城市主体自然属于政府。随着经营规模的不断扩大和发展,经营方式的不断改变,经营城市主体一元化的现象应该改变。实现城市经营主体转化,从政府单元性转向社会多元性,在认识上必须有创新的突破,坚持能进能退,有所为和有所不为的原则。而在行动上,必须放开城市经营准入的门槛。实行平等的国民待遇,鼓励民营资本、境外资本准入[6]。   2.2 经营城市的客体   经营城市经营什么?   有学者认为,1、城市有形资产:(1)城市土地。尤其是对城市中的闲散土地,废弃土地进行开发利用和升值,对已使用的土地进行再开发再升值。(2)城市基础设施。如,路、桥、飞机场、火车站、汽车站、地下管网等。(3)城市公共产品。如水、电、气等。2、城市无形资产:(1)城市形象。(2)城市知名度。(3)城市品牌。(4)城市投资软环境(法规,政策、办事效率等)[5]。   还有学者认为,无形资产还不具备经营的前提条件。实际上,无形资产只能在社会效益中才能反映出来,是经济理论上社会价值观的一种表现,至少在目前,不能够在价值形式上予以量化。[7]   也有学者认为,经营城市内容主要体现在以下几点:(1)城市自然资本:盘活土地存量,实现自然资本的增值。(2)城市人文资本:引进竞争机制,实现公用事业多元化经营。(3) 城市延伸资本:开发城市延伸资本,树立城市形象[8]。   3 经营城市的意义   3.1 经营城市”是实践“三个代表”重要思想的具体体现   “经营城市”的目的是使城市资产实现增收,聚集资金,把城市管理和建设好,使经济快速发展,市民得到实惠。“经营城市”要求从实际出发,从与人民群众息息相关的小事做起,鄙弃盲目建设那些不切实际的“形象工程”。把经济发展与群众满意作为经营城市的出发点和落脚点,代表最广大人民群众的根本利益。这正是实践江泽民同志“三个代表”重要思想的具体体现。   3.2 经营城市有利于政府转变职能   政府转变职能一直是较难的问题,然而,经营城市这一方式却给城市政府带来了新的、具体的、可操作的途径。社会主义市场经济条件下的城市发展不再单纯由政府来推动,而更多改由市场推动。这种状况决定了城市的领导者在城市发展过程中,要逐渐实现由管理城市向经营城市的转变。   市场经济是法治经济,它要求城市政府采用以法律法规为基础的经济杠杆管理模式。我国是公有制为基础的经济体制,城市政府拥有大量的国有资产,如何把这些资产的效用最大化的发挥,成为城市政府在市场经济下面临的重大课题。经营城市就是城市政府运用一些经济手段,解决城市建设发展问题的新探索。   3.3 经营城市有利于建立集约经济   从社会进步的角度上讲,城市发展追求的目标不仅是单纯的经济发展、生活便利,而且还包括全社会降低交易成本、居民精神物质环境质量全面提高等方面内容,并以城市发展带动其所在地区的整体经济的发展,促进整个社会的进步,使城市真正成为其所在区域的经济增长极。这也是城市经济由粗放经营转向集约经营的必然趋势。   3.4 经营城市有利于充分利用城市资源,摆脱建设资金短缺的困境   城市是国家长期巨额资金投入的结果,是一笔巨大的国有资产,完全可以运用市场经济手段,进行重组、营运和盘活,克服城市建设资金长期存在的匮乏状况,走以城建城、以城养城、以城兴城的市场化道路。最大限度地盘活存量,发挥经济效益,走出一条“以城养城、以城兴城”的经营之路,实现城市管理自我发展、自我积累、自我升值的良性循环。   3.5 经营城市是现代城市建设和管理走向市场的必然选择   经营城市一方面以城市管理者的身份将城区的土地、基础设施、公用服务设施等资源推向市场;另一方面,通过加大城市建设管理体制改革和市政公用事业运行机制及经营机制的改革,引入市场竞争机制,增强市政公用事业人员的危机感、责任感和使命感,使其自觉地管理好、维护好城市。   4 经营城市的风险和误区   有学者认为,在我国目前的体制格局下,以经营模式管理城市,容易产生五项风险和弊端。(1)政府管理职能“越位”。政府执掌着行政管辖权,同时其产权相对模糊,一旦从事经营活动,因不具备企业具有的那种激励和约束机制,道德风险和机会成本都相对较高。(2)城市建设规模失控。积极推进城市建设是解决城市诸多问题的有效手段,为此,资金短缺和建设任务繁重,常常是政府管理城市所面临的主要矛盾。提倡城市经营多半是想突破财政收支的约束,利用政府信用负债开发,加快城市建设进程。但是,城市建设以经营方式大举负债,其可行性值得探讨。(3)土地资本和耕地资源枯竭。土地经营是政府经营城市的一项主要内容。以经营模式管理城市,追求近期城市土地收益最大化,将使土地资本和耕地资源面临枯竭危险。(4)“诸侯经济”。在城市经营的模式中,地方政府常常又是区域之间不正当竞争的组织者和支持者,使市场经济演变为“诸侯经济”。(5)企业税费负担加重。在城市经营中企业为了使用政府控制的资源,不得不支付相关费用。这些费用对政府来说是增加收入,对广大企业而言是增加了成本[9]。(6)直接导致了严重的腐败问题。在经营城市中政府行为与市场行为不分,政府行政权力大量介入市场经营活动,暗箱操作盛行,直接导致了严重的腐败问题。   有学者提醒,切莫片面理解“经营城市”。主要观点: 一是片面强调政府经营城市与党的十六大要求建立公共服务和管理型的政府理念相矛盾。 二是片面强调政府经营城市则会与民争利,甚至会损害于民。 三是片面强调政府经营城市会造成政府各部门乱收费的局面。四是片面强调经营城市往往会导致城市土地的炒买炒卖,土地收益流失,地价形成泡沫。 五是城市的竞争力主要来自于城市的企业数量和品质,而不能主要依靠经营城市[10]。   从事城市理论研究和实践工作的同志共同认为,经营城市是建设和管理城市的新课题,需要认真探讨,勇于实践,不断总结,不断完善。
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