- 国外城市
- 文章编号：1009-6000(2002)-04-0075-06
- 作者简介：栾寿鹏， 注册规划师，工作单位为青岛市规划局。邮编：青岛，
崔静，青岛市国土资源与房屋管理局高级工程师。
- 赴加拿大考察报告
- Report on the Investigation in Canada
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- 栾寿鹏 崔静
- Luan Shoutao; Cui Jing
- 关键词：
； - 2001年5月17日至2001年5月25日，青岛市规划局组团就浮山湾（北海船厂）改造项目对加拿大温哥华市进行了为期8天的考察。期间，团组与该项目的合作方加拿大Urbanics Consultant Ltd. 公司就北海船厂改造第一阶段成果进行了研究，同时团组还拜访了温哥华市规划局，就温哥华市城市规划与管理等方面进行了交流并考察了三个有影响的城市规划项目。
1 加拿大经营城市的模式
加拿大城市政府对城市的经营主要体现在以下两个方面：一是经营城市的理念；二是对城市开发及改造的规划管理。
1.1 加拿大城市政府经营城市的理念
同绝大多数欧美国家的城市政府一样，加拿大城市政府将城市视为一个特殊的产品来加以经营。由于已经进入后工业社会，加拿大的城市已逐渐成为更大区域范围内国际分工的联络点和世界性产品的主要市场，与信息产业同步的管理、金融、银行、法律服务、通讯、国际交通和科研等行业以及与之相关产业的聚集，已经成为其城市发展的主要动力。因而，他们经营城市的目标转向以塑造以人为本和符合环保原则的生活质量，其最终目的是籍此为城市吸引更多的社会资本，从而继续保持其在世界经济中的地位。以温哥华市为例，其经营城市的目标是使城市具有对不同文化和人群更大的包容性、健康的经济和环境以及更加民主的社会生活。在此目标指引下，温哥华市政府对不断变化的城市进行管理，精心地组织引导分散的资源，使城市获得更大的经济效益、社会效益和环境效益。温哥华市政府经营城市的目标有以下六个方面构成：
1.1.1 由各具特色的邻里构成的城市（A City of Neighborhoods）
加拿大的城市构成和大多数北美国家一样，分为四个层次：大都市区、城市、社区和邻里。邻里单位是欧美尤其是北美地区最基本的城市规划单位，类似于我国的居住小区。不同的邻里有不同文化背景和社会背景，具有类似特征的邻里构成社区，同时形成社区共同的社会价值观念。城市又由不同的社区构成，进而组成大都市区，这样多种社会价值观被包含在一个地域范围内，构成了丰富多彩的都市生活。因而，加拿大的城市政府非常重视邻里的建设，温哥华市政府在其经营城市的目标中把建设有特色的邻里作为非常重要的一个子目标，在这里，他们重点解决三个方面的问题：一是创建以邻里中心为核心的社会经济综合体，满足邻里居民的购物、工作、基于邻里的社会服务和休闲；二是保证邻里的住房多样性，满足不同层次居民的住房要求；三是形成邻里的特色。事实证明，邻里的建设将基层的社会经济生活纳入到一个可以控制的范围内，许多具体的社会经济问题在邻里的层面上就已经得到解决，为整个大都市区社会经济生活的稳定奠定了基础。
1.1.2 社区的感受（Sense of Community）
其核心是使城市中不同年龄、不同收入、不同文化背景和不同才能的人能够感受到归属感、被关爱和安全感，同时能够享受到方便的社会服务。围绕上述核心，温哥华市政府着重解决五个方面的问题：一、方便的、以社区为单位的社会服务。这种社会服务包括医疗和休闲项目、社会公益项目、图书馆等等，并要求它们能在极大程度上满足城市居民不同的需求；二、提高城市的社会安全程度，包括防止犯罪、消除不安全因素以及解决容易导致犯罪的各种问题；三、解决中低收入居民的住房问题，一方面政府给与中低收入居民住房补贴，另一方面政府也要求，或者鼓励开发商在开发中提供一部分低收入居民购买的商品房；四、加强文化和艺术对城市社会生活的积极作用，营造城市特有的文化氛围；五、创造更多的公共空间，同时保护城市的自然景观，构成城市特有的自然和人文景观，形成城市的特色。
1.1.3 健康的经济和环境（Healthy Economy-Healthy Environment）
其核心内容为创造一个具有广泛就业机会和优美环境的适宜居住的城市。包括三方面的内容：
(1) 经济的多样化、广泛的就业机会和保持就业与居住的平衡。其目标是增加城市的就业岗位和工作的选择机会，加强重点产业部门在中心城区的集聚程度。为保证上述目标的实现，温哥华市政府采取以下几个方面的措施：一是保证就业岗位的增长与城市劳动力成长的平衡，同时将就业岗位的分布与人口的分布结合起来；二是加强国际集团公司的总部、金融和相关产业在城市中心区的集聚，同时关注医疗、社会服务项目等在邻里或社区中的分布；三是合理开发和使用工业区的土地，鼓励雇用城市居民或者为城市服务的工业项目的发展；四、在邻里中心鼓励服务于城市居民的工作岗位的增加；五、加强近郊城市的建设。值得一提的是温哥华市政府意识到将城市工业用地转化为居住和商业用途不利于城市的经济发展，近年来，他们通过对这一政策的反思，转而加强城市工业区用地的保护力度，一方面保证了城市的经济活力；另一方面由于工业区与居住区相结合形成新的经济综合体，减少了城市的通勤交通量。
(2) 加强公共交通、步行和自行车交通的优先权。进入后工业社会后，西方发达国家城市政府经营城市的理念从单纯的重视自然资源和市场的获取转向提高城市的生活品质，以获得更为优秀的人力资源，从而将经营城市的理念提升到一个新的水平。温哥华市也不例外，他们认为汽车的使用既不利于城市环境的宜人性，也不利于形成安全和完整的社区，提出城市需要从根本上将建立于私人汽车使用基础上的城市交通转向以公共交通以基础的城市交通。他们通过改进公交设施服务水平、完善快速公交线路、改进城市步行和自行车交通体系、限制私人小汽车的使用、将就业岗位尽可能地与居住区相结合等一系列手段，最大限度地降低私人汽车的使用水平。通过本次考察，我们深切感受到上述政策的转变带给城市深刻的变化，目前的温哥华市堪称是世界上最为适合工作和居住的城市之一，正因为如此，温哥华市吸引了大量优秀的人力资源，为城市的进一步发展奠定了雄厚的基础。
(3) 改善城市环境质量。同许多城市一样，随着大都市区的增长，温哥华市同样面临着随之带来的环境压力。它们的做法是：在制定各项政策时，充分考虑其对环境的影响，尤其是在确定用地性质、交通和城市服务设施时，更是如此；在确定土地使用时，尽可能地将城市居住区与就业地点、商店和社会服务设施相结合，降低由此带来的机动车交通量对环境的污染；同时鼓励各种有利于改进城市环境和保护资源的社会活动。
1.1.4 充满活力的城市中心区（A Vibrant Central Area）
温哥华市政府认识到一个繁荣的、健康发展的中心商务区，对一个城市的社会经济活力具有至关重要的作用，它不仅是城市的象征，同时也是整个城市乃至整个大都市区的经济、文化中心。为实现上述目的，温哥华市政府采取了一下九项措施：
(1)加强对城市发展具有重要作用的产业在中心商务区的聚集，尤其是那些大的跨国公司总部、金融等行业及其相关产业在中心区的积聚，将与城市居民生活相关的行业如医疗、市政等与城市社区相结合；
(2)平衡城市市区内就业岗位的增长速度与城市居民增长速度的关系，使之始终保持稳定状态；
(3)保护市区内已经存在的工业用地，以保证那些服务于中心商务区产业的用地需求；
(4)积极进行临近中心商务区邻里的建设，并使之满足不同阶层居民的需求，其目的是吸取北美城市中心商务区在工作时间之外出现空城现象的教训，保证中心商务区始终具有活力；
(5)积极保护中心商务区内历史建筑及历史街区；
(6)保证城市商业服务设施的布局有利于加强城市中心商务区的中心作用，与此同时，加强邻里中心服务行业的建设；
(7)保证中心商务区作为大都市区的文化娱乐中心的地位；
(8)加强中心商务区内广场、公园等休闲设施的建设，同时形成中心商务区内各具特色的城市街道；
(9)加强中心商务区和邻里中心之间公交系统、步行系统和自行车道系统的建设。
中心商务区建设的主要问题是：持续增长的交通压力和社会需求。为解决交通压力，温哥华市政府提出临近中心区建设邻里，使居住尽可能与就业地点靠近，办公楼的建设尽量与公交系统建设相匹配；社会需求主要包括基本的住房需求、适宜居住的邻里、方便的社会服务设施等，其中中低收入家庭的住房需求是其重点解决的问题。
1.1.5 决策的民主性
温哥华市政府对决策民主性的认识建立在如下的基础上：城市居民的需求是合理配置短缺资源的依据。他们认为，市民必须参与到塑造城市以及邻里的决策中，这样做有利于确定市民需要的服务设施，有利于将不同社区的价值观念统一在一个共同的纲领之下，在这样的基础上才能够有效地集中并使用城市的资源，使城市的投入获得最大的产出。他们通过以下途径来取得决策的民主性：
(1)增加城市居民参与到解决城市重大社会经济问题过程的机会，每一项政策在其实施之前，应当在邻里的层面上加以讨论，以获取更多的信息来评价即将实施的政策；
(2)改进双向沟通的方式，使更多的城市居民参与到城市政策和重大项目的决策以及邻里的重要变化当中，这样做的的目的除了提高决策的合理性和科学性之外，也使得出台的政策更容易为市民所接受。
(3)决策过程中应当允许不同利益的社区参与到城市事务的解决中。为保证政府正常的工作，成立一个协调小组，一方面来协调不同的利益，拿出一个可行的解决方法，另一方面，也加强了城市政府与居民的沟通；
(4)使用多种沟通手段，如新闻媒体、因特网、地方政府等使城市居民能更加方便地参与到决策过程以及政策实施中的监督过程。
1.1.6 经济的合理性（Financial Accountability）
经营城市效果的好坏，归根到底还是体现在城市资金运作的合理性上。与城市经营过程中所需要解决的问题相比，城市的资金是非常短缺的，由于城市政府投资的项目绝大多数是为实现社会的公共目标，这一点迥别于以盈利为目的的商业投资，因此，如何合理地使用城市资金，做到最少的投入获得最大的效益，同时使城市的收益与城市的投入之间保持平衡以及使城市的配套设施能被有效的利用，是每一个城市政府都关注的问题。温哥华市政府对日益增长的城市开销采取非常谨慎的的态度，通过对城市发展的战略研究来调整城市资金的分配方向，同时向公众公布城市资金的流向和用途。在城市资金的运作上，温哥华市政府进行了一项民意调查，调查结果表明40%以上的城市居民要求增加更多的社会服务设施，主要表现在要求增加城市的住房补贴、城市中公园和旷地要随城市人口的增加同步增加、社会治安整治、加强历史遗产的保护、要求开发商提供新的公园和休闲场所、通过提高私人汽车的各种税费来完善公交系统、公共服务设施的综合利用等方面，同时他们也要求了解城市资金的使用情况。依据调查结果，市政府进行重点项目的投资，建设资金一方面来自地方税收和上级政府的财政拨款，另一方面来自城市土地开发的收益。为保证政府投资不受损失，温哥华市政府还根据不同的项目成立了准政府企业，进行政府投资的市场化运作，以保证城市公共目标的实现和政府投入与产出的平衡。
通过对以上方面问题的研究，我们认为当代西方发达国家经营城市的理念已经突破了单纯的经济学意义上的概念，转到了更为复杂的反映社会学层面上的概念，通过提高城市居民的生活品质，吸引更为优秀的人力资源。城市丰厚的人力资源，意味着城市智力的提高和资金的雄厚，意味着城市的未来发展具有更为广阔的市场前景和在区域发展中牢固的领导地位，这也许就是西方发达国家城市政府的精明所在。
1.2 加拿大城市政府对城市开发及改造的管理模式
目前，经营城市理念指导下的加拿大城市开发管理模式，是北美比较先进、合理的一种管理模式，在这种模式的运作下，温哥华市正在被塑造成一个世界上最有吸引力的城市，通过本次考察，我们也深刻体会到这种模式的深远作用。
加拿大城市开发管理模式的核心是通过城市的开发管理，加强城市基础设施和公共设施的建设，促进公共目标的实现以营建一个舒适、高效和富有吸引力的城市，最终目的是为城市吸引更多高质量的投资。加拿大城市开发管理模式由两个子系统构成：一是基本的法律框架，一是多方参与者的作用。
1.2.1 基本的法律框架
城市的开发管理是为了维护全体市民的公众利益，加拿大城市中所有的开发和开发管理都是依据许可制度来进行的，后者在法律中得到明确的规定。这意味着所有行为都要遵从法律规则，任何人都不能超越法律的限制，许可制度的法律依据是区划法（Zoning）。北美地区的区划法类似于我国的控制性详细规划，两者的不同之处在于：(1)前者在北美地区城市的法律地位高于控制性详细规划在我国城市中的法律地位。(2)前者的内容比控制性详细规划更为广泛。主要原因在于区划在北美地区的城市已经具有非常悠久的历史，其编制技术已经非常完备，而控制性详细规划在我国的推行只不过才有近20年的历史，无论从其编制方法还是从具体的实践来说仍然有不完善的地方。
区划法规定了明确的开发许可条例，它包含两方面的内容：一是无保留许可，一是有保留许可。无保留许可主要针对建筑性质比较单一，并且对周围环境影响不大的项目。只要开发项目完全符合法规的规定，城市当局就必须签发许可。这一规定，将城市当局从大量的基础性事务中解脱出来，转而研究对城市发展具有重大影响的项目中。同时，无保留许可的存在，减少了开发商进行的土地投机行为，这是一个城市具有成熟的开发市场的表现。有保留许可主要针对建筑功能比较复杂，对周围环境有较大影响的项目。由于区划法只对带有普遍性的开发行为加以规定，因而当开发行为涉及到比较复杂的情况时，需要由若干城市政府官员组成的开发委员会来处理，其处理的依据是与区划法配套的一系列相关政策、政府开发规划和其他文件，它们作为一个基础的参照体系供开发委员会进行决策。后者与前者的一个重要区别是：政策、政府开发规划和其他文件只是对土地开发的一种常规说明，用来表达市政府从政治角度上对土地使用变更的意图，以此说明市政府对已经在法律中规定的土地用途范畴内相对有限的选择是如何决策的，因而它们不具有权威性，更不能作为城市开发的根本依据。但它们能够对不断变化的环境做出回应，并对大量的具体问题的决策做出指导，弥补了区划法的机械性。区划法则不然，开发商如果要进行被现行区划法所禁止的开发，就必须申请再区划（rezoning）,这种请求要通过一个公共程序，其中包括一次法定的公众听证，同意变更后，方可实行。由于对许可的任何变动必须经过一个明确详细并且能被理解的公开透明的公共过程，它使得土地价值通过市场得以确立，保证了市场的自由和稳定，减少了公众利益的损失。
在区划法中，还规定了对积极开发行为进行补偿的原则。城市政府依照上述原则，采取提高开发商进行历史建筑的修复、创建优美舒适居住环境、建立城市公园、社区中心乃至公共艺术创造这些需要政府投资项目的积极性的激励性政策。这种政策包括区划豁免、区划奖励、密度转移、密度存储和出售等，它们成为政府获得公共项目资金的一种非常有效的机制，它解决了城市增长所需要的资金问题。
1.2.2 规划管理的参与者
在加拿大的城市系统中，对城市开发发挥关键作用的有三个方面的主要力量：a、土地拥有者和开发商，及其顾问设计专业人员和金融支持机构；b、市议会中的民选官员以及专业规划师、工程师和其他相关的地方政府官员；c、普通公众和大量的各种各样的利益团体。其中后两者分别承担着对城市开发的管理和监督职能。结合我们的日常工作，我们重点对温哥华市城市开发管理机构设置和公众咨询进行了考察。
(1) 温哥华市城市开发管理机构设置。温哥华市城市开发管理机构的基本设置如下图所示，其中市长（议会）和城市管理委员会的成员由民选官员组成，主要负责政治层面的工作，具体的经营城市方面的工作由城市经理担任，他是由议会委任的公共官员，在他领导之下的社区服务部由规划部、建筑开发部、开发服务部、住房部和社会部等部门组成，负责城市发展中的各项事务。规划部的重点工作有城市土地利用规划、城市发展形态研究、区划和规划许可等部门组成。在温哥华市规划局我们发现一个非常值得注意的方面：温哥华市规划局在工作分工中包含两部分工作，一部分是日常的开发管理工作，通常这一部分的工作人员由低级职员担任，另外一部分工作是城市发展研究部门，由高级职员担任，两者的比例接近1：1。由于将研究工作与日常管理工作结合起来，温哥华市规划局能够迅速地对城市的变化做出反应，并且结合日常收集到的资料对城市未来的发展加以研究，因而温哥华市的城市规划始终在不断地滚动进行，有效地起到了对城市开发与建设的指导作用，保证了城市资金的高效利用。
(2) 公众咨询。温哥华市政府鼓励城市居民参与到确定和解决城市重大发展问题的决策中，因此在整个的城市规划过程中，公众参与是全方位的。其过程，分为以下几个层面：1、在城市的层面上，在做出重大决策前，必须对全市的居民进行咨询，并详细记录他们的意见，这些意见对最终决策产生重要的影响；对于一般的政策和规划，城市政府组织普通市民和相关利益团体参与；区划法的任何变更，城市政府必须进行公众听证，与之有关的决策由市议会在公开会议中做出；当公众对政府的有关决策不满时，可以向申诉委员会提起申诉。2、在社区规划的层面上，由于社区规划一般用来处理对已建成环境的增长问题，因此需要组织相关公众进行讨论，重点解决相互分歧的社区利益的调解问题；3、对于大型项目的规划，尤其是涉及到创建全新的城市景观的大型城市设计项目，通常与有关的开发商进行深入细致的协商，在此期间还要不断的通过公众咨询进行双向检验。由此可以看出，温哥华市的城市管理是建立在公众监督和批评的基础之上的。为保证公众参与的有效性同时避免将整个过程变得复杂，在实际的操作过程中，温哥华市政府运用多种公众参与手段，引导公众参与，在保证公众的智慧和力量得到发挥的同时，也保证决策机制的稳步发展。在温哥华市的公众参与组织中，我们认为值得我们借鉴的除了其采用的机制之外，还有就是1、公众参与的组织通常是由一个专业团体承担的，他们从专业的角度引导公众参与的方向；2、公众参与只运用在涉及到城市社会、经济和环境的综合性规划中，而对于那些专门处理工程技术的专业问题通常不要求公众参与。
2 对青岛市城市规划管理工作的建议
城市是一个区域的经济、文化和政治中心，同时城市本身又是一个复杂的经济综合体，城市的发展离不开区域的支持和对市场及资源的占有。城市间的竞争首先是资源的的竞争，其中社会资源的竞争是其中最为核心的部分，通过对加拿大城市经营理念及其实践的研究，我们认为青岛市应当解决以下问题：
2.1 城市的规划管理需要有完善的法律体系作为支撑
从青岛市目前规划管理的法律体系来看，尚缺乏一个能够有效地指导城市开发与建设的地方性法规体系。虽然《城市规划法》是我们执法的主干法，但它毕竟是一部用于指导全国范围内城市建设的通用法律，对具体城市的具体情况缺乏有效的指导，单纯依靠《城市规划法》确定的内容，不利于青岛市的城市建设，尤其是当我们的目标锁定在建设区域性国际城市时，没有一个完善的地方性法规体系，很难实现我们的目标。在这样一个大前提下，我们应当解决以下问题：
(1) 将城市规划管理的主体、市民的监督和开发商统一在一个共同的法律框架体系内，使之形成合作关系，而不是相反。由于它们之间唯一的区别在于前两者的目标在于公共目标的实现，后者倾向于商业利益的获得，因此，需要在地方性法规体系内确定它们之间的平衡点。
(2) 随着城市规模的增长，城市政府需要承担更多的责任来管理和开发自己的城市，因而城市的开发管理必须从以政策为基础转移到以具有延续性的、准确无误的法律为基础的管理机制，以减少不顾公众利益的破坏性开发，促进市场开发向着建设可持续的、设计优秀的社区方向发展，创建属于我们的城市。
(3) 为创建一个富有竞争力的城市确定基准点。
2.2 加强城市发展的战略研究
城市发展一个重要的先决条件是对资源和市场的占有，由于市场与资源的稀缺性，结合城市自身区域发展条件的城市发展战略研究必不可少，这也是我们经营城市中首先需要解决的问题，其目标指向应当是利用城市现有的资源和市场状况，为城市争取到更多的有效资源并在城市中合理配置。与西方发达资本主义国家不同，我国是建立在公有制基础上的社会主义国家，城市政府能够做到在短时间内集中有限的资源解决城市发展中的重大问题。因此，加强城市发展的战略研究，有助于城市政府避免在重大决策中的失误，实现资源的高效配置与城市公共目标实现的投入与产出平衡。从西方发达国家的实践中看，城市发展战略通常是由总目标和分目标构成，总目标解决城市层面上的发展问题；分目标解决城市社区的发展问题。在目标的确定过程中，通常经过自上而下和自下而上的多次沟通。在这一层面上，需要解决的问题有：
(1) 合理配置城市已有的资源。城市在其形成和其发展过程中，消耗了大量的资源，同时也得到了巨大的回报。在当前资源紧缺的条件下，如何更有效的利用现有资源，实现不同城区的协作配合，对城市未来的发展具有重要的作用。
(2) 更加有效地运用城市发展资金。从投资角度来看，资金的运用存在一个时序的问题，政府对社会公共项目的建设本身也是一种投资，其结果通常会带来项目周边地区的快速发展和土地价值的升值，哪怕仅仅是一个意向，也会带来市场的炒作。在这样一个规律作用下，资金运作时序的颠倒，将意味着国有资产的流失。举例来说，在前一阶段的城市开发中，由于对城市结构突然扩张的准备不足，过早将土地出让给开发商，随着城市后期公共项目的配套建设，已出让的土地几经倒手，土地价格连续翻番，最终导致城市公共项目投资收益的流失，投资效率低下。
(3) 解决旧城区的改造问题。随着城市新增建设用地的减少，旧城改造将被提到议事日程。从温哥华市旧城改造的实践中看，承担旧城改造任务的通常是开发商或者是与企业运营相类似的准政府企业，其主要目的是完善旧城区的社会服务设施，改善旧城区的生活质量，增强旧城区的活力。在具体的运作上，通过成立一个准政府的企业沟通开发商与政府之间的关系，通过经济测算，引导开发商的投资方向，使开发商的开发行为真正成为在政府督导下的一种服务于社会的自觉行为，保证政府在少投入的前提下，实现社会公共目标。结合目前正在进行的工作，我们认为，当前首先应当解决的问题是通过对浮山湾地区、汇泉湾地区、海关后地区改造项目和中山路历史街区保护项目的启动，拉动青岛沿海一线的旧城改造，进而带动旧城区改造项目的全面启动。
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