- 城市经营
- 文章编号：1009-6000(2004)05-0063-03
- 中图分类号：F294 文献标识码：A
- 项目基金：[1] 青岛市建设委员会 . 改革与发展——2003城市建设与发展论坛[Z].2003-10-27.
[2] 刘文俭. 深化城市建设投融资体制改革的意义与对策[J]. 成都行政学院学报，2004，11（1）.
- 作者简介：刘文俭（1963-），男，中共青岛市委党校科研部副主任、管理学教授，主要研究领域：城市经济与区域经济。
- 城市建设投融资体制改革初探
- The Elementary Discuss about Urban Investing and Financing System Reforming
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- 刘文俭
- LIU Wen-Jian
- 摘要：
城市建设；城市发展；投融资体制
- 关键词：
城市建设；城市发展；投融资体制； - Abstract: The urban development starves for investment companies of urban development as financing carriers and flat roofs. We should change the ideas of investing and financing for urban constructing and choose proper patterns or types. This paper investigates the thinking and fabricating of investing and financing system reform for urban construction and development.
- Key words: urban construction; urban development; investing and financing system
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1 城市发展急需融资载体和平台
按照党的十六大和十六届三中全会精神的要求，政府如何逐渐以间接手段调控社会投资，同时积极探索各种新的投融资方式，突破资金“瓶颈”，提高投资效益，放大政府投资的效能，充分发挥国有经济的影响力和带动力，加快社会经济发展步伐，是当前城市基础设施投融资体制改革的主要目标和重要课题。近几年许多城市在建设与发展领域，不断借鉴和探索城市经营的思路与模式，取得了重大成就，有力地促进了各项事业的发展，极大地改善了城市环境，使城市功能不断完善。但是由于受思想观念的制约，不少城市建设的资金瓶颈和体制障碍还没有完全打破，严重制约着城市发展，为此充分认识实施投融资改革重要性和紧迫性，借鉴先进城市的成功经验，进一步深化城建投融资体制的改革，在城建领域建立和培植政府的投融资主体。
2 城市建设投融资需要转变观念
20世纪90年代后期，随着经营城市理念的提出和树立，我国一些先进城市从城市经营的现实需求出发，相继实施城建投融资体制改革，主要做法是：成立以城建投融资为主的城建投资公司，作为城市政府授权经营城市基础设施等资产的经营机构，成为城市吸引社会资金投入城市建设的平台和载体。例如上海、长沙、重庆、武汉等城市，均有成功的实践。经过多年的运作，这些城市的城建投融资途径、运作方式和调控手段等方面都发生了根本性变化，对城市建设与发展起到重要的推动作用。近几年建设与发展速度较快的区市，如城市经营取得显著效果的青岛开发区、城阳区等，也是在投融资体制上进行大胆尝试和改革并建立城市投资发展公司的结果。但从总体上讲，很多城市的市一级城建投融资体制与城市发展和加入WTO的客观要求不相适应。主要原因是思想观念转变不够，仍然认为城市基础设施、公共事业必须是国有国营，没能建立起适应市场经济发展要求的城市基础设施投融资体制，以广泛吸引社会资金、民间资本的进入。其实，城市公共事业并非都是亏损或不能盈利的行业，由于其具有广泛、稳定的消费群体，竞争又不充分，所以只要善于管理和经营就可以获得稳定的收益和利润。青岛公交改革的成功实践已经印证了这一点。因此，只要政府面向社会开放城市基础设施的建设、管理和经营权，善于对城市资源和资本进行运作，完全可以实现以少量资本带动大量社会资本投入城市基础建设，促进城市的快速发展和环境改善。
3 城市建设投融资改革的思路与构想
借鉴国内先进城市的经验，城市建设投融资改革的方向应当是逐步建立“政府引导、社会参与、市场运作”的投融资新模式、新格局。市场经济条件下，由于政府不能直接从事城市经营项目的直接运作，因此不少城市和县区从城市经营的现实需求出发，先后建立了城市发展投资公司，作为城市政府授权经营城市基础设施等资产的经营机构，成为城市吸引社会资源投入城市建设的平台和载体。如上海、重庆、武汉、呼和浩特、长沙等城市以及青岛的开发区、城阳区等，在这方面均有成功的实践。相反，没有设立投资发展公司，或者虽然设了，但其主要职能却限定在房地产等一般产业领域，政府没有赋予它们城市基础设施的经营权，不能行使城市基础设施建设的投融资功能，不具备“城市运营商”的地位和能力，这就限制了大项目建设和城市资源的开发与经营。因此，必须对城市建设与发展投融资体制进行改革。
3.1模式类型与选择
目前，国内城市的投融资载体有两种模式：一是在一个城市设立一家投资公司，全面负责城市基础设施的开发与经营，像武汉、呼和浩特等城市就是实行这种模式，由政府赋予其成片或区域性土地的初级开发职能。呼和浩特市人民政府还授权其城市发展投资经营公司为30km2新市区的建设业主，并成立了金桥新区建设管理委员会和投资经营公司，一套人马两块牌子。这样做的好处是可以对城市基础设施与资产进行系统运作、统一管理，发挥整体效应；不足之处是容易形成新的垄断。二是按行业设立几家投资公司，如上海还成立了水务公司、长沙成立了交通投资公司等。建议没有设立城市发展投资公司的城市，可以建委系统骨干公司为主组建城市发展投资公司，并赋予其基础设施投资经营权。适当时机在供水、供气等领域设立投融资公司，或者按照开发项目、区域成立投融资公司，以形成适度的竞争格局。
3.2 改革思路与构想
参照国内先进城市的经验与做法，我国城市基础设施投融资机制改革的思路，应首先将城市基础设施的建设项目按有无收益来确定其经营属性，并分为非经营性项目和可经营性项目，再根据项目的经营属性、类别及等级决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等。其中，非经营性项目的投资主体由政府承担，资金来源以政府财政拨款为主，所有权也归政府所有。但是在具体实施的过程中，要注意引入竞争机制，实行招投标制度，以利于提高项目的投资效益。对于经营性项目则面向社会，按市场经济的模式进行运作。在项目符合城市发展规划和产业导向政策的前提下，其投资主体可以是国有企业、民营企业或外资企业等。通过公开、公平、公正的招投标，使融资、建设、管理、及运营一体化地交于投资方自行决策，自担风险，其权益归投资方所有。这样就可以逐步建立起举债和还贷良性循环的城市基础设施投融资长效机制。这一改革思路的关键是科学地区分非经营性项目和经营性项目，按项目的经营属性分类操作。操作主体是由政府管理的、从事城市建设投融资业务的城市建设投资公司。实践中可以通过以下具体融资与运营方式得以实现：
（1）资产变现。主要是针对价值相对较小，产权关系清晰，服务网络性要求较低，便于社会化经营的城市基础设施资产。如固体废弃物收集处理设施、自来水生产设施、燃气生产设施、污水处理装置和公交客运场站等。其资产变现可以通过招投标方式，以现时的市场价格出售给社会经营者，以便回收国家资金，用于其他项目的建设。
（2）指定专营权。主要是针对一次性投资较大，服务网络性要求较高的新建项目资产，如高速公路、地铁隧道和高架大桥等。这类资产具有自然垄断经营的特点，政府可通过城建投资公司面向社会的有限招标，选定一家企业给予专营权，或者由政府直接将专营权授予给城建投资公司进行经营。在一定的时限内（如果需要的话，可长达20～30年）按照双方就服务的质量和价格达成一致，由企业向社会提供公共服务。同时，企业承担基础设施投资，政府承诺企业的投资回报。
（3）权益转让。主要是针对资产不宜分割，服务系统性很强，对城市居民生活密切相关的公用事业类项目资产，如上下水管网、燃气管道、电力输配线路等。这类项目政府首先必须保证足够的财政投入予以建成，然后可试点将项目资产的权益分割为一定标准的金融单位，采取国有股转让、法人股转让、收益权抵押等多种方式，将其中部分资产向社会投资者进行权益转让。
（4）合同承包。主要是针对设施项目由政府投资完成，所有权属于政府，但该项目资产的管理和经营以合同的方式交由社会经营者负责，政府负责监督。如道路绿地养护、区域道路清扫、河道涵洞维修等。具体是由政府授权的投融资公司代表政府和社会承包经营者签订承包合同，在承包期限内，政府按项目实际需要支付一定的养护管理费用，并进行监察督促，社会经营者按合同规定的要求进行运营管理
（5）土地经营开发。目前的土地收购储备制度仍存在明显缺陷：一是土地处于储备状态时没有体现和利用其价值；二是土地收购、储备与土地的初级开发不能很好地配套，影响土地增值，增加了政府的负担。解决这些问题需要实行土地经营全过程的市场化运作，即选择政府性的投资公司储备土地并按照政府的规划、计划进行初级开发，这样既能充分开掘处于储备状态的土地价值，又能发挥城建投资公司基础设施投资功能，顺利实施成片土地或区域性基础设施配套，并从土地交易收益中收回配套资金，实现土地升值。由于政府性城建投资公司或地产经营公司与政府有着紧密联系，同时又拥有较强的融资能力，不但能够保证政策的落实到位，同时也有效解决需要与可能之间的矛盾，简化资金运作程序，从整体上提高土地经营效益。
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