- 城市经营
- 文章编号：1009-6000(2004)05-0066-03
- 中图分类号：F290 文献标识码：B
- 作者简介：许慧，工作单位为南京市交通建设投资控股集团公司投资发展部。
- 南京交通基础设施项目投融资创新模式
- The New Ways of Investment and Circulating Necessary Funds for Nanjing Communication Infrastructure Projects
- 浏览量：
- 许慧
- XU Hui
- 摘要：
结合南京交通基础设施特点和新生的交通集团所面临的困难，在分析基础设施投融资创新主要模式和具体项目运作方式的基础上，为南京交通集团投融资创新模式政体框架、集团层面的投融资职能及不同板块项目的投融资运作模式提出一些宏观上、原则性的建议，探索适合的投融资创新模式。
- 关键词：
交通；投融资；创新； - Abstract: This paper discusses the characteristics of Nanjing transport infrastructure and the difficulties that the newly established transport group confronts. On the basis of the analysis of the main creative modes of investment and financing, and the concrete operation modes of project, the paper sets forth some macro and micro suggestions for the new modes of investment and financing from three aspects: regime frame, function investment and financing at group level, and operation modes of invest and financing between different project.
- Key words: communication; investment and financing; innovation
- 1 交通基础设施投融资创新背景资料
1.1 交通基础设施建设
作为江苏省的省会和中国东部地区重要的交通枢纽，近年南京市交通基础设施建设日新月异，取得极为明显的成效，沪宁、宁马、宁高、南京长江第二大桥等交通设施项目已全面建成并投入运营。南京地铁、宁杭高速公路和南京长江三桥等交通设施也正在积极建设之中。
1.2 政府塔建新的筹资平台，推行筹资方式的创新
南京市政府专门成立了南京交通建设投资控股集团公司(以下简称交通集团)，作为其在交通基础设施领域的投融资平台，并进一步贯彻政府深化投融资体制改革的思路。
交通集团的发展目标旨在通过进一步深化南京交通基础设施投融资体制改革，满足城市发展以及其对城市新增投资的需要，提升城市交通整体功能;并且，充分整合与盘活南京交通资产存量，引进市场竞争机制，吸引社会多元化资金投入，提高投融资效率，实现国有资产保值增值。
1.3 政府赋予的责任及企业面临的问题
1.3.1 需投资大量无直接收益来源的交通项目
作为政府投资的国有交通投资公司，交通集团需投资大量公益性的无直接收益来源的交通基础设施项目，如区内公路、桥梁等，如何解决这些项目的投资来源、如何设计有效的收益回报机制来使项目投资得到补偿，将是交通集团面临的主要问题。
1.3.2 项目投资的适度参与和有效控制
交通集团需从其战略发展和财务平衡角度考虑对不同项目的参与深度，对于那些不需要国有资本实施控制的项目，在引进社会资本的同时，还将考虑如何对项目实施监管和有效控制。
1.3.3 项目投资的短期大量集中与资金回收的长期性的冲突
基础设施项目投资具有投资额大，回收期长的特性，交通集团要加快城市交通基础设施发展，需在近几年内投入大量的资金。由于项目投资的回收期很长，交通集团应考虑如何实现资金的近期与远期动态平衡与良性运转。
1.3.4 资金不断沉淀与持续资本运作之间的矛盾
一方面，交通集团在控股公司层面要进行大规模的资本运作与投资运营，但能调动的现金资源十分有限；另一方面集团控股的经营性基础设施项目在运营期产生的现金流量十分可观。如能更有效地实现整个控股公司内部各系统内的现金有序流转，将更有利于集团公司提高现金管理效率和持续资本运作。
1.3.5 不同项目的利益均衡与协调
不同交通资产的盈利特性不同，一般而言，高速公路较强，大桥居中，地铁较弱。各交通资产的服务对象及范围也不同，高速公路与大桥所面对的多是车辆，而地铁面对的是个人群体。各交通资产对沿边土地的增值效应也不同，地铁增值效应较为明显，而高速公路和大桥增值效应则偏弱。因此，在合理设计各交通资产运营及收费机制的同时，也应适当考虑各资产之间的利益均衡和资金支持。
1.3.6 常见融资方式的限制与投融资模式的创新
新生的集团公司成立不久，尚不具备发行企业债券及股票上市等融资方式的基本条件。但公司成立的背景及其基本功能决定了在近期必须筹集大量资金用于基础设施项目投资。为此，必须通过投融资模式的创新才有可能在较短的时间内广泛集聚社会资本参与。
2 基础设施投融资创新主要模式
2.1 不同类型基础设施领域的投融资模式
2.1.1 经营性基础设施的主要运作模式
对于经营性基础设施，多采取BOT的投融资模式。即由政府或其授权单位，通过公开竞争性招商（招标）选择最合适的投资者，并与其签定特许经营合同，由投资者负责项目的投资、设计、建设、运营和移交，并赋予项目公司专营收费权，以获取项目收益。
这种运作模式的特点如下：
（1）以建设-运营-移交为基本运作框架；
（2）项目经营性较强，技术成熟，具有良好的收益机制；
（3）项目投资组建项目公司后，通过银行项目贷款来满足投资资金需要；
（4）投资者对银行贷款在建设期内一般承担无限责任，在项目运营期内以投入资本为限承担有限责任；
（5）政府作为项目发起人，负责项目规划、选址及监管；投资者（项目公司）负责根据政府要求在指定期限内完成投资建设任务，并负责特许期限内项目的运营管理；
（6）投资人享有因投资及特许经营而获取的专营收费权。
2.1.2 非盈利性基础设施项目的主要运作模式
对于非盈利性基础设施，多采取PPP（Public Private Partnership）的投融资模式，即由政府或其授权单位投资，但通过公开竞争性招商（招标）选择最合适的运营者，并与其签定一定期限内的委托经营合同，由运营商负责项目的运营，以获取项目收益。
这种运作模式的特点如下：
（1）政府投资，社会运营；
（2）项目盈利性较弱，本身不具有良好的收益机制；
（3）项目运营公司可通过银行流动资金贷款来满足日常运营资金需要；
（4）运营商应将项目运营的有关收入交由项目投资者（政府）；
（5）政府作为投资者，根据运营合同向运营商支付一定的运营回报，以弥补其运营成本与支付合理的运营利润；
（6）政府很难直接通过项目微观经济效益收回投资，但可考虑通过其他机制从项目的社会效益中获得补偿；
（7）政府作为项目发起人，负责项目规划、选址及监管；运营商负责委托期限内项目的运营管理；
2.1.3准经营性基础设施项目的主要模式
对于某些政府或国有资本需要适当控制的准经营性基础设施，可采取PFI（Private Financia Initiate）的投融资模式，即先由政府或其授权单位通过公开竞争性招商（招标）选择最合适的投资者，由其负责项目的投融资与建设，项目建成后由政府租赁并运营，并在一定期限内，按投资资产折旧额与合理的回报向投资者支付资产租赁费或使用费。
这种运作模式的特点如下：
（1）社会投资，政府或国有资本运营；
（2）项目虽具有一定的盈利性，但出于战略或其他方面考虑，政府或国有资本并不愿放弃对项目运营的控制权；
（3）投资者组建项目公司并可通过银行项目贷款来满足投资资金需要；
（4）政府获取项目运营的收入；
（5）政府根据有关合同，向投资者支付一定的资产租赁费；
2.2 对具体项目的运作方式
2.2.1 新增项目投资运作
（1） BOT及BT方式。由集团公司代表政府向社会公开进行BOT或BT招商，引入社会资金组建项目公司负责项目的投资、建设与运营，并最终将项目移交给集团公司或政府。BT方式下，由财政在既定期限内每年按既定公式或金额向投资人支付项目回购补贴。
（2）信托融资。由集团公司作为项目发起人，建立项目风险保障以及其他信用增级机制，直接发行信托计划作为资本金投入，项目建成后再由集团公司购回项目所有权。
（3）作为战略合作方参与投资。以战略投资身份与其他专业投资运营商合资入股，投资项目。
（4）以自有资金直接控股投资。由集团公司以自有资本金、财政拨款、银行贷款或其他融资直接投资并运营项目。
2.2.2 存量资产盘活
（1）协议转让。由南京交投集团直接与相关投资者进行谈判，转让项目资产及其收费权。
（2）公开竞争性招商。以资产收购价格为主要标的，通过公开、公平、公正的招标程序，吸引多家投资者参与投资招标，并对其资产收购价格及有关项目运营管理服务方案等进行综合评审与比较，选择服务质量达标且收购价格最优的投资者进行谈判并最终完成资产转让交易。
（3）借壳或买壳上市。由南京交投集团通过买壳或借壳后的反向收购，将有关资产注入上市公司，达到资产上市并盘活之目的。
（4）以资产或收费权向银行抵押或质押融资。以评估后的项目资产或收费权向银行抵押或质押，获取银行中长期项目建设贷款。
（1）以资产或收费权为标的，进行诸如发行信托计划或多方委托贷款等创新融资。
（2）以存量资产作价入股，与社会资本组建新的合资公司。
2.2.3 融资方式创新
传统的融资渠道包括：自有资金、银行贷款、项目融资、发行企业债券、发行股票及财政拨款等。
除此之外，还可积极考虑其他新的融资渠道与方式：
（1）发行信托计划。包括股权信托计划、债权信托计划乃至受益权信托计划等；
（2）多方委托贷款。通过银行多方委托贷款，募集低成本的资金；
（3）夹层融资。是一种介于债权融资与股权融资之间的融资方式，目前在国际上非常流行。它可以通过设定高于债权收益、低于股权收益的优先回报以及期权，吸引有关财务投资人参与投资。
（6）私募产业投资基金。以交通基础设施为投资领域，以相关资产收益作抵押，向社会私募产业投资基金（目前根据国内法律只能为公司型，将来可考虑成立契约型基金）。
3 对南京交通集团投融资建议
3.1 投融资模式整体框架
交通集团作为南京市交通基础设施投资、融资、建设、运营、管理和资产经营、资本运作的重要平台与核心，下辖高速公路、桥梁、地铁、港口等多个资产板块，各板块形成子系统，并具有独立的投融资功能，系统之间由交通集团设定机制综合平衡。从公司长期持续经营的利润最大化目标与完成政府对交通基础设施的投融资要求，交通集团将根据公司的长期发展战略，制定整体的投融资框架，其中包括：
（1）通过控制高速公路、桥梁和地铁等不同资产板块，公司及其下属各板块都可作为独立的融资平台对外融资；
（2）交通集团层面负责协调各板块的资金平衡和重大项目运作，各板块分别负责各系统内的资金自我平衡实施和板块内的相关项目运作；
（3）在进行基础设施投资的同时，还可对相关土地进行规划控制，并以部分土地增值基金作为对基础设施投资的补偿；
（4）代表政府发起项目，并可根据情况决定自行投资或对外招商引入社会资本；
（5）负责整体考虑交通综合效益平衡机制的设计与构建，以实现各板块项目投资和运营的可持续性。
（6）设立项目风险补偿基金，平衡各投资项目的风险，提高投资者的积极性。
3.2 不同板块类别项目的投融资运作模式
3.2.1 高速公路板块
高速公路属经营性基础设施，可实行BOT式的投融资模式，根据项目规划分阶段进行社会招商，吸引社会资金参与项目投资，同时在高速公路网络初步形成的基础上，设计建立有关不同项目的利益平衡机制和统一收费清分中心，以提升高速公路板块整体服务效能。
3.2.2 轨道交通板块
轨道交通类项目投资规模巨大、技术难度高，投资回收周期很长，项目初期收费极为有限，仅能弥补运营成本。因此，我们建议采取PPP模式，由政府主导投资、社会资本适当参与，项目运营可通过公开招标市场化选择。由于集团公司已拥有了轨道交通沿线的具有巨大升值潜力的土地资源，因此，可以借鉴香港地铁的投资建设模式，利用土地资产的经营运作收益，作为轨道交通投资的收益来源。
3.2.3 桥隧类资产
桥隧类资产在盈利属性方面类似高速公路，但其服务区域位于城市市区，过高的收费将限制车流通行、影响城市经济的协调发展。因此，可建议采取变通的BOT模式，由社会投资者投资并运营，但其收费标准较低，收益不足部分由财政纳入预算予以补贴或由集团公司通过风险补偿基金予以平衡。
3.2.4 水路码头板块：
作为社会公益性基础设施的航道和码头，建设投资巨大、周期长、回收不充分，而且历来水运投资分配不合理。内河航道大多处于自然状态，技术等级低，通过能力小，航道条件限制了船舶大型化的发展需要；港口深水泊位少，公用码头超负荷运行。因此在增大投资力度、拓宽融资渠道的同时，改善交通投资内部结构也是关注的焦点，建议采用PPP模式，由政府主导投资，逐步改善水路码头的建设。
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