- 城市经营
- 文章编号：1009-6000(2003)-03-0043-04
- 中图分类号：F290 文献标识码：A
- 作者简介：刘文俭，男，青岛市委党校学报副主编，科研部副主任、副教授，主要从事城市经济、区域经济发展研究。邮编：266071
马永敬，男，青岛开发区计划局、统计局副局长，主要从事区域经济研究。
- 政府在城市经营中的职能定位与作用发挥
- The Government\'s Orientation of Function and Exertion of Operation in Urban Management
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- 刘文俭, 马永敬
- LIU Wen-jian, MA Yong-jing
- 摘要：
就城市政府这一城市经营的主体应发挥何种作用及怎样发挥作用等问题进行了初步探讨。提出了政府在城市经营中应导入的四个观念:主体观念、经营观念、系统观念、特色观念;明确了政府在城市经营中应发挥的五个方面的职能:营造环境、制定规划、组织实施、规范监督、打造品牌;指出了政府自身为适应城市经营应深化改革的方向:机构设置经济合理、行政环节快捷顺畅、产品服务优质高效、行政行为效益为本。以期能为政府理性化科学化地经营城市提供有价值的参考。 - 关键词：
政府；城市经营；职能； - Abstract: This paper gives us a preliminary study of the government\'s orientation of function and exertion of operation in urban management. The author believes that four ideas should be introduced into urban management and highlights five functions that government should exert in urban management. Finally, the author point out the reformatory direction of government for adapting forward urban management.
- Key words: government; urban management; function
- 近两年来，城市管理者和理论界人士对于城市经营问题探讨得很多，但大多是从具体操作层面来进行，也就是采取哪些方式来进行城市经营的问题，这些都对城市经营起到重要指导作用。但是由于城市政府是城市经营的领导者和组织者，其在城市经营中的职能如何定位、怎样发挥，事关城市经营能否科学有效地进行。本文试图就此进行初步探讨，以期能为各级城市政府开展经营城市活动提供有益的借鉴和参考作用。
1 城市政府在城市经营中的职能定位
城市政府是城市首脑，也是城市经营的主导者，担负着管理与建设城市、推进城市发展的行政职能。因此，只有合理界定和清晰城市政府在城市经营中的职能，才能积极高效地履行职责，有效地引导、规范、推动城市经营战略的实施。我们认为，城市政府在城市经营中的主要职能应当定位于以下几个方面:
1.1 营造环境
城市环境是城市经营的重要支撑，城市环境的综合素质决定着城市经营的深度、广度以及实效性。因此城市政府的首要任务是营造良好的发展环境，提高城市整体价值。这方面的工作主要有：一是要高水平地做好城市发展规划。包括城市建设规划、经济与社会发展规划、资源开发与利用规划、环境保护规划等，以使城市按照理性化、科学化的轨道可持续发展;二是要促进物质环境的优化。通过加强道路基础设施建设，完善城市功能，为城市经营战略的实施创建快捷顺畅的物质平台；通过加大美化、净化、绿化力度，改善城市生态环境，增强城市的吸引力和凝聚力;三是要改善人文环境，提高城市文化内涵。通过开展精神文明建设活动，提高市民思想道德和科学文化素质，提高市民文明程度，培育丰厚的人文资源，为城市发展提供不竭动力;四是要强化保障功能。政府要通过强化社会保障体系建设，采取有效的保障措施，缓冲城市经营过程中所带来的社会震荡，降低经营风险，以利于更多投资者参与到城市经营中来。
1.2 制定规划
城市经营作为城市发展的重要战略是一项庞大的系统工程，我们除了对其有一个一般的认识之外，还必须有一个科学合理的实施方案，才能做到有序化地实施。因此，要做好城市经营工作，制定规划是前提，政府部门要组织专门力量来做这项工作。具体来讲，城市经营的规划工作主要应包含这样几个方面：一是明确城市经营战略的阶段性目标。近期主要是筹集建设资金、整合城市资源、挖掘城市潜力、提高城市竞争力、促进城市发展；中期目标主要是优化城市环境、完善城市功能、提升城市形象、增强城市吸引力和辐射力;长期目标主要是加快文明城市建设，促进城市的现代化与国际化。二是明确城市经营的对象。也就是明确哪些“产品”可以作为城市经营的对象，城市经营的“产品”是广义的产品，即一切可以由城市政府管理部门直接或间接运用市场和政策手段进行整合，有利于城市建设与发展，有利于城市知名度、美誉度提高和形象提升，能够资产化、资本化的城市资源都是城市经营的产品。主要包括：城市名优产品、支柱产业、特色建筑、国有企业资产、城市土地和矿产资源、城市自然风光等实体产品以及地理位置，气候环境，会展节会，科教文化，精神文明，政策制度，经营理念，发展规划等城市无形产品。三是选择城市经营的方式。对不同类型的城市经营产品，要灵活运用各种经营方式，包括拍卖、有偿使用、参股、股权转让、租赁、抵押、授权经营等方式，以盘活城市存量资产，搞活城市增量资本。同时，要放眼国际国内资本市场，积极探索造壳融资、借壳融资、发行企业债券，BOT、TOT等现代融资方式进行城市建设。
1.3 组织实施
政府在城市经营中的最重要的职能就是领导、组织开展城市经营活动，运用各种政策措施引导、启动城市经营战略，着力吸引国内外投资者参与到城市建设与发展中来。一是运用财政资金积极引导投资者投入。通过贷款贴息、财政补贴、税费扶持、参股控股等多种手段，引导资金投向基础设施建设、国有企业改革、主导产业培育、公用事业发展以及各项城市活动的开展等等。二是通过利益让渡、政策优惠来鼓励投资者参与到城市经营中来。政府可以通过土地、矿产、设施等资产的低价甚至无偿限期提供，来鼓励投资者投资微利、回收期长的事业领域。也可以采取一段时期内政府收益让渡的方式，使投资者提高投资信心，从而增加投资力度。三是政府要提供载体、搭建平台，为投资者创造机会。如在城市发展过程中，有很多公益性事业和公众性活动，包括政府组织的大型商业、文化等活动可以采取允许冠名、广告发布等吸引社会力量参与，政府甚至可以提供优惠的条件，由企业来承办。总之，政府可以利用自身的领导地位，运用多种形式，来有效地组织开展各种城市经营活动。
1.4 规范监督
城市经营是一种市场化的运作方式，是城市政府将城市资源采取市场化配置方式，来实现城市功能提升和形象改善的一种途径，这就涉及到利益再分配问题，由此就会因趋利而产生不公平现象。如何创造公平、公开、公正的城市经营环境，就成为城市政府的一项重要职能。一是要进一步完善招投标制度。扩大招投标的范围，增强城市资源市场化配置的公开性和竞争性，杜绝暗箱操作，增加透明度，防止营私舞弊、不正当竞争给城市经营带来的负面效应。二是要加强法制化建设。城市政府要将城市经营工作尽快纳入法制化轨道，要制定有关的地方性行政法规，完善相关的制度体系，规范城市资源的经营行为，营造公平有序的法制环境，为每一位城市经营的参与者创造平等的机会和竞争条件，以此调动全社会参与城市经营的积极性。三是要加强监督和监管工作。城市监督管理是城市经营的重要举措和基础工作。一座城市只有在加快建设完善的基础上，通过有效的管理监督，才能进一步提升对城市价值快速增长的预期，增强投资主体对城市项目进行经营的信心，吸引更多的更优质的资本参与城市建设。要充分发挥执法部门的职能，确保经营城市工作富有成效地开展。
1.5 打造品牌
城市的品牌是一个城市物质文明和精神文明的综合体现，是这个城市特色和优势的集中反映。而品牌的成功塑造，对于提升城市的竞争力和吸引力有着重要的意义。因此政府在城市经营中的另一项重要工作，就是如何包装、宣传、推销，打造城市品牌，确立城市形象。打造城市品牌，首先要对城市进行功能定位和概念设计，导入城市CIS识别系统，对城市发展理念、行为准则、视觉识别等进行系统的规范，这既可以使人们对城市有一个清楚认识，又能提升城市的总体品位。
2 城市政府如何在城市经营中发挥作用
2.1 树立先进的经营理念
在开展城市经营的工作中，城市政府首先要解决观念意识上的问题，只有用先进理念作指导，才能正确理解、科学把握城市经营的丰富内涵，才能正确组织和实施城市经营战略。
2.1.1 主体观念
城市政府作为城市的管理者和发展的领导者，在城市经营中必然处于规划、领导、指挥、协调的主导地位。虽然从运作机制上来讲，城市经营强调运用市场经济手段，但是从城市经营的管理与组织角度看，政府的主导作用是毋庸置疑的。因此，城市政府要有主体意识，积极运用法律规范、经济手段和政策杠杆来高效有序地组织开展好城市经营工作。
2.1.2 经营观念
在市场经济条件下，政府的管理方式和行政方式必须要有根本性的转变，才能适应市场规律的要求。特别是在城市经营这一层面，政府应注意将成功企业的经营理念和管理模式，嫁接改造到行政管理中来。以此来降低行政成本，减少行政失误，提高行政工作的效率和效益，卓有成效地开展好城市经营工作。
2.1.3 系统观念
从城市经营的角度来看，城市的所有资源（有形资源和无形资源）都是经营的内容，物质文明建设和精神文明建设都是重要组成部分，城市政府、企事业单位、社会团体及全体市民都是参与者，所以这是一项庞大的系统工程。因此，城市政府在组织实施城市经营的过程中，一定要树立全局观念和系统观念，通盘考虑，综合规划，以确保城市经营战略的有效实施和系统效果。
2.1.4 特色观念
城市经营是市场经济条件下许多城市都在探索的一条城市发展的路子，在对城市经营的概念和内涵的把握上，基本上是一致的，但每个地区、每个城市的自然、社会和历史条件是不同的。因此，在实施经营城市战略中，要找准自身的特色优势，根据经济与社会发展的现状，选准突破点，采取适合本地区实际情况的方式来进行操作，切忌不顾本地实际情况，盲目照搬照抄。
2.2 建设经营型的政府
政府作为城市经营的主体，不仅要在观念上适应市场经济的要求，而且要在机构设置、行政职能发挥以及行政产品和服务的提供上，导入经营理念。不但要讲效率，而且要讲效益，从这个意义上讲，现代政府不但是管理型的而且应该是经营型的，只有把经营型政府的建设作为城市经营战略一项重要内容，才能实现政府行为与城市经营战略实施的协调一致性。经营型政府的建设应该包括以下几个方面的内容：
2.2.1 机构设置要经济合理
目前，我国正在进行行政体制改革，以适应市场经济的要求，从经营城市角度来看，同样也存在着要求行政体制改革的问题。政府职能部门设置是否科学合理，直接决定着经营城市的效果。首先，政府要有综合的部门来协调城市经营工作，防止政出多门，职能交叉、协调不力，力量无法集中等问题出现。其次，要实行政府职能合并，把相关相近的职能集中到一个部门来行使，这样既有利于集中调度，又因为行政部门的减少而减少行政开支，降低行政成本。再者，就是把政府的某些非行政职能市场化、社会化，把本该由市场调节的职能交还给市场，把应由中介机构来进行的工作交由中介机构去做，这样政府就因职能的专业化、专门化，而高效地发挥其职能。
2.2.2 行政环节要快捷顺畅
行政环节快捷顺畅，可以从两个方面来理解，一方面是政府决策的有效贯彻执行，确保决策的实效性;另一方面就是简化办事程序，如何快捷高效地提供服务的问题。这两个方面问题的解决，关键就是减少中间环节，简化行政审批。行政审批制度改革是行政体制改革的核心，只有减少了政府行政审批事项，才能实现政府机构的精简，才能实现政府职能的转变。从城市经营角度来讲，既然是经营，就要追求效率和效益，而体现政府效率效益的一个重要方面，就是手续的简化、办事的快捷、时间的缩短。由于公务人员服务水平的挖掘是有限的，因此最根本的还是简化审批环节，减少政府的制约性行为。
2.2.3 产品服务要优质高效
政府在市场经济条件下的主要职能包括两个方面，一是提供公共产品，二是提供公共服务。产品的质量优劣，服务的水平高低，抛开体制性因素不谈，主要是机关效能以及政府工作人员的职业素质和职业道德水平问题。强化机关效能建设主要措施有：一是提高机关工作人员的整体素质。市场经济条件下的城市政府，应当十分重视人力资源的科学开发与有效利用问题。政府部门要采取多种措施，吸引优秀人才进入政府，不断提高政府机关的人才管理水平。只有这样，才能使城市经营活动高水平地开展。二是建立健全规章制度。靠制度来激励约束行政行为，确保工作的良性开展，消除人为因素造成的不良影响，使行政工作走上规范化与制度化的轨道。
2.2.4 行政行为要效益为本
城市政府的决策，行政行为的做出，都涉及到效益问题，效益的好坏是政府政绩的最终体现，也是对一个城市的发展起根本性推动作用的因素。所以，城市政府要充分考虑行政的效益问题，不仅要考虑经济效益，还要考虑社会效益、环境效益；不仅要考虑近期效益，还要考虑长远效益。只有综合平衡后的净剩值最大，才是效益最大化。要确保行政行为的效益最佳，首先就要科学确定组织目标。不要盲目攀比，既要切合实际，又有一定的创造空间；既要有数字目标，又要有质量目标，切忌盲目追求数字而造成的低层次量的增长。同时采取措施要得力，不能照搬照抄，既要借鉴先进经验做法，又要结合本区实际情况进行，这样才能产生良好效果。
要做好上述工作，城市政府应在决策之前进行大量的比较研究，要引进外脑参与策划，调动全社会力量参与进行，才能确保决策的最优化和措施的实效性，才能在城市经营与社会发展中发挥重要作用。
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