- 南京沿江开发与城市建设
- 文章编号：1009-6000(2003)06-0048-05
- 中图分类号：U491.17 文献标识码：B
- 作者简介：杨涛，南京市交通规划研究所所长。
- 沿江开发，交通先行——兼论长三角交通体系一体化战略
- Development Along the Changjiang River, Transportation First along with the Integrated Transportation Strategy in Yangtze River Delta
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- 杨涛
- YANG Tao
- 摘要：
目前，区域合作已成为时代的潮流，国内的珠江三角洲以香港、广州、深圳为主体，正逐步朝着经济一体化方向发展，而长江三角洲作为我国改革开放的前沿，努力形成该地区综合优势，增强国际竞争力已迫在眉睫。在这种大背景下，江苏省委、省政府提出了“沿江开发”的宏伟战略。作为一名城市与区域交通规划工作者，我认为，“长三角一体化”也好，“沿江开发”也好，首当其冲的任务乃是尽快搭建区域共生共荣的基础设施平台——沿江和长三角地区一体化的快速交通体系。 - 关键词：
； - 1 沿江开发、长三角联动呼唤一体化快速交通体系
我国已加入世界贸易组织，这标志着对外开放进入新的阶段，我们正在更大范围、更深程度上参与经济全球化竞争。目前，区域合作已成为时代的潮流，国内的珠江三角洲以香港、广州、深圳为主体，正逐步朝着经济一体化方向发展，而长江三角洲作为我国改革开放的前沿，努力形成该地区综合优势，增强国际竞争力已迫在眉睫。早在1957年，戈特曼就预言长江三角洲将形成世界级的大都市带。经过几十年的发展，如今的长江三角洲，平均每30公里就有一座城市，大中小城市连成梯度发展的大都市绵延区，正在崛起成为世界第六大城市群。
在这种大的发展背景下，江苏省委、省政府高瞻远瞩，及时提出了“沿江开发”的宏伟战略。作为一名城市与区域交通规划工作者，我认为，“长三角一体化”也好，“沿江开发”也好，首当其冲的任务乃是尽快搭建区域共生共荣的基础设施平台——沿江和长三角地区一体化的快速交通体系。
依托这个一体化的快速交通体系，像珠链一样串起上海、南京、杭州三大都市圈以及沿线苏锡常等经济较发达地区，形成以三个大城市为中心的500公里内“半日到达圈”。除了以铁路为主的城际快速轨道交通，沪宁杭地区在高速公路、河海港水运、航空等方面的“联网”优势亦十分明显，共同为构筑长江三角洲现化交通网络奠定基础。
依托这个一体化的快速交通体系，可促进沿江和长三角地区人力资源的有序流动和集聚，带动区域内人才配置的整合与优化。随着城际交通的进一步发展，将来工作在上海，生活在苏州甚至南京、杭州等其他城市的人会愈来愈多，就像日本的“新干线”，运送着在东京、名古屋、大阪等城市间每天往返的上班族。
依托这个一体化的快速交通体系，可实现长江三角洲商贸、信息、资金以及人力资源的融合与对接。沪宁杭地区市场发育水平较高，是国内资金、技术、管理、人才等生产要素集聚的区域。快速畅达的交通，对于加快区域内多层次、多中心的商品市场、资本市场以及劳动力和技术市场的发展大有裨益，可充分利用交通网发展新型业态的营销方式，促进有形市场和无形市场的形成，大力发展物流产业。尤其是区域内资本的自由流动，成为推进经济一体化的“加速器”。上海正在加快建成全国乃至远东地区的金融中心，其辐射带动作用有利于构筑本区域一体化金融网，以打破条块分割的资金分配体制，建立沪宁杭地区的货币和资本市场，实现资金在产业内和地区间的有效配置。
快捷畅达的交通网络，在促进沪宁杭都市圈区域经济一体化发展的同时，也为更大范围、更广地域的城市发展带来契机。以上海、南京、杭州等城市为节点，向北、向南辐射，其影响力可及江苏、浙江甚至邻近的安徽等省的大部分地区。这样，以上海为“龙头”的长江三角洲必将成为巨龙腾飞于世界[1][2]。
2 沿江及长三角地区交通现状与问题
近年来，长三角地区相继建成了沪宁、沪杭、沪甬、沪嘉以及苏嘉杭等高速公路。沪宁铁路也经历了几次提速,并且在2002年上半年，列车密度间隔缩小到20分钟左右,正在向公交化“城际列车”努力。这些对改善本地区城镇间的交通联系，促进本地区城市间经济、产业的合作和信息、人才、资源的流动发挥了积极作用[3]。尽管如此，按照国际上大都市连绵区综合交通体系的完备性、充分性和协调性来衡量，本地区既有的和规划的交通网络还远远不能适应和满足构建高度一体化的大都市连绵区的需要。
首先，本地区快速交通体系完备性不够。沿江地区是我国、也是世界城镇、人口、产业最为密集的地区之一，如果要实现一体化共同发展，必须具备客运专用的快速城际轨道交通联系，以满足城际间密集、频繁的人员流动的需要。目前，沪宁城市带中只有客货混行的京沪铁路，而且已经处于严重的高负荷运行状态。尽管这一区段客运列车发车密度已缩小到20分钟左右,从而冠之于所谓“城际列车”的称号，但是，如果对照一下日本、欧洲和北美高度发达的都市连绵区真正意义上的城际列车，两者相去甚远。国外的城际列车通常都是供客运专用的，而沪宁“城际列车”是在高负荷客货混行的铁路上运行的；国外的城际列车在上下班高峰期发车密度可以达到2分钟一列，完全实现了“城市公交化”，而沪宁“城际列车”只是在既有国铁运行图上加密了班次，所谓20分钟一趟列车，也只是把所有经过该区间的旅客列车都计算在内才达到的发车密度；国外的城际列车可以与高密度的城市轨道交通实现无缝衔接甚至相互进入，完全是一体化的，而沪宁“城际列车”远远做不到。
其次，本地区快速交通体系的充分性远远不够。第一，沿江城市群之间的铁路数量和密度与国际上大都市绵延区相比，差距巨大。无论是日本的东京都市圈、京阪神都市圈，还是欧洲的大巴黎圈、大伦敦圈，打开地图一看，这些都市连绵区的铁路网都十分密集。而沪宁大城市间目前仅有一条京沪铁路联系。在如此密集的城市集聚区域，如果没有高水准的轨道交通支持，仅靠公路运输是无法满足未来城市间一体化联动发展的需要。第二，沿江城市带中，快速的公路联系通道也不能满足沿江一体化联动发展的需要。目前江南、江北都只有一条高速公路，而且都只有4车道。沪宁高速公路交通量增长远远超出预期速度，已经提前15年达到了饱和状态；宁通高速公路局部路段也已趋饱和。台北至高雄的高速公路10车道还不能满足交通需求，正在计划修建第二条高速公路。沪宁间的城镇、人口、产业远比台北至高雄间密集得多，小汽车进入家庭还刚刚起步，因此，既有的（包括已建和拟建的）沿江高等级公路显然远远不能满足未来发展的需要。
再次，沿江交通基础设施的规划建设经营缺乏协调。第一，受行政体制制约，沿江地区公、铁、水、空不同方式交通设施缺乏综合规划，条条自成体系，各自为政，由此，使不同方式交通设施既不能优势互补、有序竞争、合理利用，又不能有机衔接、共生共荣、综合利用。第二，受行政区分割制约，交通网络的规划布局缺乏统筹协调。如上所述，沿江及长三角地区城镇密集度是世界少有的。因此，本区域交通网络必须是、而且实际运行中也应该是一体化的。然而十分遗憾的是，我们的规划和决策却远远没有做到一体化。比较典型的例子是苏锡常地区，三个城市已经几乎连为一体，又处在沪宁交通走廊中间地带，而且受长江和太湖挤压，交通通道资源极其有限。在这种情况下，三市的高速公路网规划建设却未能通盘考虑，各自建设自己的高速环路，横向、纵向公路不能互相衔接。这样，不但不能充分发挥交通设施的效率和效益，更为可怕的是浪费了本已十分有限紧张的通道资源，真可谓后患无穷！另外，沿江地区的港口和岸线规划建设同样也存在重复建设的问题，拟议中的苏锡常地区机场选址也在相互竞争、久拖不决，最终有可能还是各干各的。第三，条块之间缺乏沟通和协调。我国的区域交通设施管理实行的是条块结合、以条为主的模式。而且，长期在计划经济体制下，政企不分、政事不分，形成严重的部门利益倾向。由此导致在重大交通基础设施建设和运营管理中，重部门利益、轻全局利益，重眼前利益、轻长远利益，思想僵化、观念陈旧、办事拖拉推诿等不良倾向。如为了节省工程投资，将高速公路直接穿越规划的城市发展区，造成规划区土地布局被打乱、地价严重贬值；将高速铁路及车站布置在城市非规划建设区，既影响城市整体布局，又违背以人为本原则；火车站前广场不允许城市公交进入，长途公交与城市公交不能共站运营，一个火车站建设5年不能竣工等等。
3 沿江及长三角地区交通发展规划、建设建议
3.1 高起点编制沿江和长三角地区综合运输网络规划
综上所述，沿江和长三角地区正在积极应对经济全球化的挑战，抓住难得的历史机遇，迎接世界制造业中心的转移，全面推进工业化、城市化和现代化的建设。在此情况下，规划建设一体化的快速交通网络迫在眉睫；区域交通基础设施建设面临着巨大的压力和繁重的任务；同时，在建设过程中，已经暴露出许多亟待解决的问题。为此，首要的任务是尽快组织编制沿江和长三角地区综合运输网络规划。
上世纪90年代初，国家计委综合运输研究所完成了世界银行项目《长江三角洲综合运输规划研究》。随后，在澳大利亚政府支持下，王德荣、姚祖康、陈云龙等教授负责，编制完成了《长江三角洲地区综合运输规划》。这两个项目在当时的背景下是相当超前的工作，为后来国家和地方政府进行长三角地区的铁路、公路和水运等交通基础设施规划建设提供了较好的参考依据。但是，现在看来已不再适应形势发展的需要，必须站在更高的起点上重新审视和规划。我认为，新的沿江和长三角地区综合运输规划必须注意以下四点要求：
（1）要注意到本地区以上海为龙头的大都市圈的崛起将在世界经济中扮演十分重要的角色，因此，要以世界的眼光，高起点、高标准规划一体化的综合运输体系。特别要重视为满足共同参与全球竞争和合作需要的海港、空港以及陆路联络通道的规划布局。要以上海港为龙头为中心，江、浙、沪协作，整合沿海港口资源，形成以上海港为核心，南通、宁波为两翼的长三角海港群，并且在功能、腹地、规模、信息、利益等方面明确分工与协作关系。根据面向国际、国内航运中心的要求，编制长三角地区航空运输规划，合理分配航线、空港资源，合理进行国际、国内、客运、货运的功能分工，形成布局合理、分工协作、利益共享的航空网络。要配合海港、空港的整合和联动，规划建设相应的铁路、高速公路通道。
（2）要充分注意到本地区交通需求的增长空间十分巨大，重要交通设施的规划要留有充分余地。沿江和长三角的一体化仅仅在政府层面上进行了一些共同探讨，实质性的一体化还处在萌芽状态。与国际高度发达的都市连绵区比较，本地区各行政、经济体之间分隔大于融合、竞争大于协作，真正的一体化合作与交流很少。目前沿江和长三角之间的人员和货物的流动仍然以传统的交通流动增长为主，一旦这种传统的分隔和竞争被打破，必将爆发出巨大的客货运输需求。另一方面，本地区的机动化进程尽管已开始起步，但也还只处于起步阶段，未来的10~20年将会急剧增长。所以，既有和已经规划确定的公路、铁路网势必无法满足这两方面即将爆发的需求。因此，在新一轮沿江和长三角综合运输网络规划时，必须对交通需求预测给予高度重视，规划的主要交通通道和设施要留有充分的弹性和余地。宁愿适当超前，而不能保守和短视。事实已经多次证明，我们所做的交通需求预测总是跟不上发展的需要，而由于预测的保守和短视所造成建设的被动和浪费是十分惊人的。
（3）要注意到沿江、长三角地区城镇经济和人口的高度集聚、土地资源十分宝贵、运输通道十分紧张，必须优先考虑高效、集约的运输方式和运输通道、设施的集约利用。所谓高效、集约的运输方式，主要是指铁路运输。尽管从全世界发展态势看，近一个世纪来铁路运输在逐步下降，但是，我们不能以此否定或忽视铁路运输的重要作用。尤其是在长三角这样的高密度地区，无论对客运还是货运，由于铁路具有大运量、高速度、低能耗、少占地等众多优势，因此，我们必须将铁路运输作为重点在规划中给予强化和落实。对比国际高密度都市连绵区的交通网络构成，长三角的铁路设施是最薄弱的环节，差距十分巨大。要充分认识到，本地区未来一体化发展，仅仅依靠公路运输是远远不能满足高密度、大流量的客货运输需要的。在新的规划中，要将铁路作为优先发展的方向，提高到战略高度予以重视；除了充分利用既有的国铁资源外，要大幅度提高本地区铁路网的密度和水平；要将铁路的客货运输逐步专用化，货运铁路要向集装箱化发展，客运铁路则要坚决打破传统国铁的老观念、老模式，向城市化、公交化、舒适化方向发展。所谓运输通道、设施的集约利用，是要在同一交通走廊上的铁路、公路等尽量靠近，形成同一个运输通道，减少对城镇的分隔和土地的占用；同一种方式的交通设施在一条线路上要有足够的容量，避免多占用宝贵的通道资源。考虑到近远期的需求不同，可以采取分期实施，近期方案要为远期扩建预留可能。
（4）长三角综合运输规划的要旨在于“综合”，就是要体现和实现不同地区交通网络设施布局的一体化；不同运输方式的一体化；不同经营主体服务和利益的一体化。因此，这个规划既不应该是几种运输方式专业规划的简单汇总，也不是几个行政单元交通网络规划的简单拼接，更不是一些经营主体发展规划的简单拼凑。必须超脱于各个利益主体各自的利益和管辖权限，打破条条与块块的束缚，站在长三角一体化发展的全局高度来进行谋划。
3.2 加快沿江和长三角城市间快速交通网络建设
去年，江苏省交通厅为了贯彻落实省委、省政府沿江开发战略，提出今后一段时期，我省交通应围绕紧密结合沿江产业布局和发展规划，加快推进沿江两岸在建高速公路和跨江桥梁的建设，加快构筑沿江交通新格局，尽快形成依托长江为主通道，沿江港口为枢纽，江南以沪宁和常州至太仓高速公路、江北以宁通启高速公路为主骨架，江阴、南京二桥、润扬、苏通、南京三桥五大桥梁为纽带，共同构成\"东西贯通、南北联动、水陆并举、通江达海\"的沿江地区骨架运输网络布局。在全面推进高速公路网络骨架建设的同时，加快中心城市绕越高速公路的建设，完善网络结点，提高高速公路网络总体效能，策应城市化发展战略，促进三大都市圈的构建和交通基础设施的共建共享。可以相信，通过“十五”、“十一五”的发展建设，江苏的现代化交通运输网络和体系将基本形成，并跃上新的台阶，将为江苏省以及长江三角洲乃至全国的经济建设、社会发展和对外开放提供强有力的支撑[4]。上述思路和目标无疑是正确的、必要的。
笔者认为，沿江交通设施建设首先要跳出江苏看江苏，从主动呼应上海、联动浙江，策应长三角一体化发展、共同面向国际竞争的大目标和大环境出发，抓住几个重点着力推进[5]：
3.2.1 尽快启动沪宁、沪杭城际高速铁路建设
这是推进长三角城市群一体化发展、缓解道路交通紧张拥挤的关键性先导工程。纵观世界成熟的大都市连绵区，都相继建成了高速铁路，并且一旦高速铁路建成，都大大加快大都市连绵区一体化的进程。高速铁路无论采用磁悬浮、还是采用轮轨，运行速度都可以达到300公里/小时以上，其运载能力要比传统铁路大得多。在这样的速度下，上海到南京直达只需1小时，而上海到杭州只需40分钟。如果采用高密度、小编组的城市公交化运营方式，整个沪宁杭城市群将完全打破时空界限，形成一个整体都市圈的感觉，对人们的时空观念将产生革命性的影响。因此，应当将城际高速铁路的建设列为推动沿江开发和长三角一体化联动发展的一号工程，争取尽快开工建设。
3.2.2 打通沿海大通道
江苏的沿江开发战略必须呼应上海开发浦东，共同构筑长三角一体化都市连绵区的战略为前提和依托，将上海作为江苏沿江开发的火车头、发动机。因此，打通苏中、苏北与上海的快速通道也是实施沿江开发战略中必须作为先导工程考虑的。当务之急是打通南通与上海的沿海铁路和高速公路通道。目前，苏通大桥已开工建设，拉开了苏沪跨江通道建设的一个序幕，但这个通道还不是最直接和最便捷的通道；应当以此为契机，加快沪（上海）—崇（明）—海（门）通道、沪（上海）—崇（明）—启（东）通道建设的步伐。
3.2.3 加快沿江高速公路建设
如前所述，沪宁高速公路交通量增长远远超出预期速度，已经提前15年达到了饱和状态。因此，省交通厅自2001年开始建设沿江高速公路，省政府已决定今年对沪宁高速公路按照8车道实施扩容改造。我个人认为，这两项工程十分必要，但是要吸取以往规划决策失误的教训。沿江高速公路东段穿越了太仓、常熟、张家港、江阴等沿江城镇，是合理的。而西段则从江阴向南，经过常州南绕城高速公路至溧水。这段线路走向已完全偏离了交通需求最大、交通拥堵、最迫切需要改善的沿江城镇和产业带，大大增加了南京、镇江至上海和苏锡常交通流的绕行距离。
3.2.4 加密沿江地区干线、支线公路网
除了加快沿江高速公路建设步伐外，面对沿江地区城市化的快速发展和机动车尤其是私家车的急速增长，沿江地区干线、支线公路网密度都还有待进一步加强。
3.3 加快交通行业体制改革步伐，实现规划决策民主化和科学化、交通体系一体化和高效化
3.3.1 推动交通运输行业管理一体化改革，统筹城乡交通规划、建设、管理
这无论对长三角还是对全国的交通行业都具有同样重要的意义和紧迫性。借鉴先进国家的经验，建议组建国家综合运输部，统一管理铁路、公路、民航、水运、管道以及城市交通的政策法规制定、交通网络和设施规划、交通建设发展计划、交通科技创新与研究、交通运输行业的统筹协调与管理等等。避免由于体制障碍引起的政出多门、规划冲突、决策短视、盲目投资、重复建设、恶性竞争等不良现象的发生。
3.3.2 建立沿江及长三角省、市政府间理性的协调决策机制
“长三角的15城市，分属3个省市，行政区划和经济区划彼此间的矛盾十分尖锐。在行政区划下，官员们辖内执政的功能和他们所执行的区域经济功能完全是割裂的。而这种各自为政，往往会造成区域内由于利益不同的重复投资，资本极大浪费，不但会影响经济等各方面的发展而且甚至可能引起恶性竞争”[6][7]。这种状况如不尽快改变，将使长三角的发展面临极大的挑战和威胁。值得欣慰的是，江浙沪三省市高层领导都已意识到这个问题，已经开始建立良好的沟通和协作机制，党委和政府高层领导间、政府部门间、学术界、企业界、新闻界等等都在进行广泛的交流和沟通。上海东方网、浙江在线、中国江苏三家政府网站联合创办了“点击长江三角洲”网站。我们期望在重大交通基础设施规划建设过程中，在中央政府的统一领导下，苏浙沪三省市和长三角15个城市能够携起手来，同心协力，共同打造长三角一体化、高效率、高水准的交通网络。
3.3.3 推动交通建设和经营的市场化改革
近年来，随着社会主义市场经济体制逐步建立和完善，交通行业体制改革也同样取得长足进步。尽管如此，用发展的眼光和国际的标准来衡量，交通行业的体制改革（无论是公路、铁路还是民航、水运）远远没有到位，交通设施建设的盲目性、行业利益倾向性、交通运营观念和机制的落后性等等仍然十分严重，由此造成国家资金的浪费、项目的滞后、服务的低效还相当普遍。自从1997年沪宁高速公路建成通车后，沪宁间出行时间，由原来6~7小时缩短到3小时，沿线城市间的出行时间更是缩短到1~2小时。如此大幅度的时间节省，对沪宁铁路造成了强大的冲击和压力，迫使铁路不断进行提速和加密发车频率。这充分表明，在市场机制的作用下，竞争对手必然自觉地面对竞争、提高质量、改善服务。因此，为了加快构筑长三角一体化的综合交通体系，必须加快交通建设和经营的市场化改革。
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