- 南京沿江开发与城市建设
- 文章编号：1009-6000(2003)06-0053-05
- 中图分类号：TU984.111 文献标识码：B
- 作者简介：张正康（1957-），男，教授级高级建筑师，国家一级注册建筑师，国家注册规划师，南京市规划设计研究院院长。
- 挑战大于机遇 出奇才能制胜——对南京沿江开发的思考
- Challenge is Bigger Than Opportunity, Extraordinary Methods Can Make: Reflections on the Development along the Yangtze River in Nanjing
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- 张正康
- ZHANG Zheng-kang
- 摘要：
面对沿江开发战略，南京如何把握机遇，加快发展，本文从南京城市建设的角度出发，提出了应对沿江开发的具体策略。 - 关键词：
沿江开发；城市建设；应对策略； - Abstract: From the aspect of the development of Nanjing municipal construction, the paper gives some strategies for development along the Yangtze River.
- Key words: develop along the Yangtze River; municipal construction strategy
- 江苏省为实现两任总书记的嘱托，争取早日实现“两个率先”，提出并开始实施沿江开发战略，力争三年打基础，八年见成效。到2010年，实现经济总量迅速扩大，产业结构明显优化，空间布局更趋合理的发展目标。通过广泛吸纳外商资本和国内各类资本，构筑生产要素集聚的载体和平台，形成沿江基础产业带、沿江城镇密集带、集约型开发区、可持续发展示范区、发达基础设施网和现代物流网的“两带、两区、两网”开发格局。
1 对沿江开发的认识
江苏沿江开发战略，顺应了当代世界经济全球化、生产跨国化、贸易一体化的潮流，把握住了新一轮国际制造业转移的脉搏，突显了江苏沿江的资源优势，使江苏经济更加紧密地融入长三角经济区，为长三角区域经济的协调发展，增强长三角辐射力做出了积极的努力。
南京是长三角的副中心城市之一，也是江苏省内最大的城市，面对沿江开发战略，如何把握机遇，加快城市发展，确保南京长江流域四大中心城市和长三角副中心地位，是南京在沿江开发战略中必须回答的问题。市委市政府提出了切合南京实际的战略目标，即：三年打基础，五年见成效，七年大发展，实现产业层次高、研发能力强、滨江风貌美、南北格局优的历史性跨越。为此，要以争当特色区域为目标，要以产业化、城市化、功能化为重点，把扩大开放作为重中之重。
南京的沿江开发是以国际性眼光和现代经济开发理念制定的全市沿江开发总规划为引导，强调沿江开发是全城开发，沿江与腹地在开发中相互带动、相互促进、共同发展，为此要增辟过江通道，完善基础设施，加大产业集聚，有序引导江南相关产业梯度转移。与此同时，还要处理好开发利用和可持续发展的关系，加快实施“绿色沿江”计划。
市委市政府制定的这个战略目标，明确提出把江北发展作为沿江开发的重点，这无疑是继河西新区、仙林大学城之后，又掀起了一个南京城市建设的新高潮。
加快江北发展是南京实施沿江开发的正确选择。虽然南京早已提出“一城三区”的概念，并实施了“一疏散，三集中”的战略，但江北的发展始终不尽如人意。在全省沿江开发战略的实施中，江北如何发展关系到南京在未来长江三角洲的地位，从这个角度来讲，笔者认为沿江开发对南京来说挑战大于机遇，只有在发展方向和发展策略上出奇才能制胜。
2 南京城市建设面临的挑战
2.1 挑战一：“江南情结”的桎梏
南京人的江南情结非常浓。虽然在南京还没有听到像当年上海人大胆喊出的“宁要浦西一张床，不要浦东一套房”的极端口号，但心里对江南的眷恋在方方面面都不经意地显露出来。江南的住房条件再差，环境再乱，房价再高也不愿去江北。各种大型公共设施都集中在江南选址建设，江南的城市道路拓宽一条又一条。河西开发在某种意义上讲仍然是“江南情结”的集中表现。
南京人的江南情结有着深刻的历史原因。从公元前473年越王勾践在现今中华门外长干里筑越城算起，南京已有2400多年的建城史，其后绵延不绝。公元前333年，楚威王在今清凉山建金陵邑。公元212年，东吴大帝孙权在金陵邑故址筑石头城。五代十国杨吴时建造了周长二十公里的金陵城。明代依山隔水（长江）筑就了全国大一统的首都，号称世界第一城的京都南京城。可以看出，自有文字记载以来，南京一直沿秦淮河繁衍发展，直到1858年第二次鸦片战争签订《天津条约》，下关被辟为通商口岸，南京始现沿江之象。
新中国成立后，随着国家经济建设的大发展，南京沿江两岸开始了大规模的建设，就江北而言，由于国家级的大型骨干企业的布点，极大的带动了江北的发展。南京长江大桥和二桥的建成，更是造就了“一桥飞架南北，天堑变通途”的壮丽景象。到目前为止，沿江两岸已形成了较大规模的化工、建材、钢铁和高新技术经济开发区为标志的沿江束状产业带。然而，尽管如此，在南京人心目中，江北还是郊外，还是农村。
更值得一提的是，在江北区划调整之后，大规模的建设已经开始，但已扎根江北的东南大学和南京大学却不惜再次花重金，相继打算搬回江南。从某种意义上讲，南京跨江发展的努力被迎头泼一桶冷水，这是一件非常值得我们深入思考的一个问题。
2.2 挑战二：南京在长三角的边缘化趋势更加明显
随着长江上一系列过江通道的建设，南京这个曾经扼华东地区唯一过江通道的交通枢纽的相对重要性下降，而上海经芜湖至合肥的华东第二铁路通道、上海经启东连接国家沿海铁路的跨海铁路的建设，将进一步改变上海与苏北地区及安徽中部和南部地区的时空关系。区域性交通基础设施建设除了优化了区域综合运输网络结构外，更重要的是将对区域经济与区域空间结构带来极大影响，随着杭州湾大通道建设及沪——崇——苏过江通道建设，长三角的空间格局正从“翼型之字状”转变为“反K形网络状”，这将使南京的区位边缘化趋势日趋明显。
江苏省内沿江地区包括南京等8市及所辖县（市、区），其中常州、苏州、无锡、泰州、扬州五个城市是离江而建，南通、镇江2个城市是滨江而建，唯有南京是跨江而建的城市，目前有着明显的优势。但是应当看到，上述城市为寻求更大发展空间，有不少已在努力向沿江发展。
随着长江三角洲经济的快速发展，城市化的不断加速，会有若干个大型或特大型城市出现，南京的中心城市地位受到威胁。有专家预测，随着“三大工程”（上海国际航运中心洋山深水港、沪——崇——苏过江通道、杭州湾跨海大桥）的建设，长三角一个中心两个副中心的格局将有可能变成一个中心四个副中心，宁波、南通在区域内的地位有可能跃居南京、杭州之上。
2.3 挑战三：区域低层次同质化竞争日益加剧
产业低层次同构一直是长三角的“致命之扼”。在省内，相距不远的15个城市，有16个开发区在长江两岸顺序排开，有11个城市选择汽车配套产业，8个城市选择石化业，12个城市选择通信产业。在省外，与江苏的沿江开发战略相对应，作为长三角龙头的上海更是推出了“173”计划，即拿出邻近江浙的青浦、嘉定、松江三区173平方公里的土地，采用比江浙两地更为优越的条件，建立一个主要以制造业、三地战略（商务成本盆地、政府服务高地、外商投资福地）为目标的招商引资带。而浙江省早已实施的环杭州湾产业带战略正开展得如火如荼。
2.4 挑战四：长江天堑的阻隔
虽然南京江面上已飞架了一桥和二桥，三桥的建设已正式开工，四桥和高速铁路大桥的勘探也已开始，但南京江南江北的城市跨江交通问题还远不能满足经济发展的需要。如何快速系统解决城市过江问题始终是加快江北发展的主要矛盾之一。
3 应对挑战的策略
3.1 策略一：下大力气提高整个社会对江北投资的信心
有专家认为，现代经济的本质是信心经济，消费信心、投资信心、政治信心和可持续发展信心会对当前乃至未来经济发展产生不可忽视的影响。由于我国特殊的发展背景，政治信心是各种信心中最重要的一个方面，政治信心可以转化为一种提升信心经济的社会力量，它是构建社会信心理想状态的社会基石。随着社会进展的加快，人们对政治的衡量标准和对政府的信赖程度的要求越来越高。
南京市历届市委市政府都非常重视江北的发展。早在1995年经国务院批准的《南京城市总体规划（1990-2010）》中就明确提出了以江为轴，跨江发展的思路。在2001年的南京总体规划调整中，这一思想再次得到明确。为适应江北区划调整的需要，2002年市规划局组织了新加坡规划专家和上海市规划院、江苏省规划院、南京市规划院编制了江北两区的总体规划。但在整个城市建设的实际发展过程中，江南、江北有明显的不协调。据统计，到2000年，主城城市建设用地已达167.8平方公里，人口也到258万人，而江北同期只有城市建设用地62.48平方公里，城镇人口只有51.9万人。
为了使南京不再失去沿江开发的历史机遇，确保江北发展适应经济发展的需要，政府应当采取更加切实有效的措施，快速提升各界对江北投资的信心。最有效的方法是把市级行政中心搬到江北去。
城市的行政中心具有重要的经济和社会心理指向作用，可以增强投资者的信心，带动公共基础设施的形成，这种做法在国际、国内已有许多成功的范例。如巴西的首都巴西利亚、哈萨克斯坦的首都搬迁。在国内的实践看，青岛、深圳、中山、厦门等城市均利用行政中心的迁移获取了城市建设的巨大成功。
3.2 策略二：在长三角大都市圈的大背景下，调整南京，尤其是江北的定位
长三角大都市圈已在加速形成，位于长三角的各城市都在重新审视自己的定位。南京城市和都市区的功能定位也应在长三角区域经济一体化大环境下和沿江开发大战略下重新审视。这是关系到是否能形成“特色区域”的关键问题。
上世纪以来，长三角的交通框架发生了巨大变化，沪杭、沪宁高速公路、江阴大桥、南京二桥相继建成投入使用，苏嘉、沪湖、宁杭、沿江高速公路及润扬大桥、苏通大桥、南京三桥、杭州湾大桥、新长铁路已在加速建设中，规划中的京沪高速铁路和连接东西部的沪汉蓉铁路大动脉即将开始建设，沪宁、沪杭、宁杭三条高速公路的建成合拢指日可待，这些建设必将使长三角的集聚辐射功能成倍增强。虽然南京的传统枢纽作用的削弱是相对于华东地区其他城市而言，主要指南北交通上优势的弱化，但南京集结了沪汉蓉大通道、宁西铁路等多条全国性东西向大动脉，南京在东西方向的区域交通节点地位在不断加强。长三角城市群作为一个整体，其辐射范围东向海外，西向我国中西部，南京恰好处在我国东西部交汇处，必将承担起长三角向中西部辐射的重任。
如果我们从南京不仅仅是江苏的南京，而是全国的南京这样的视角来看待南京，南京作为长三角的中心城市之一，其职能应当是：长三角向中西部辐射的基地和桥头堡。南京城市发展和建设如果能把握这样的定位，就能成为长三角与中西部之间的资金流、技术流、信息流、商品流、人才流的‘五流’交汇地。只有这样，南京才能真正实现可持续发展的目标。
依据上述定位，笔者认为江北除了应当成为重要的工业基地外，还应当主要发展成为国内最大的物流基地之一和重要的商务中心之一。只要我们科学规划精心组织实施，江北的资源优势足以支撑起这样的角色。
3.3 策略三：冲破解决过江交通的思维定势，大力发展水上公交线路
城市公共交通是否完善和发达已成为衡量国际大都市的重要标志之一。几十年来，很多城市在解决交通问题时，始终把怎样提高汽车的行驶速度作为城市交通需要解决的关键问题。南京也不例外，为了解决交通问题，不惜破坏南京城市街道空间的历史文脉，砍树拓路，使南京古城特色丧失许多。
2001年南京总体规划调整时，将过江通道调整为11条之多，其中，主要还是以建桥为主（见表）。
笔者认为，南京应当重视水上交通线路的开发与建设。
国际、国内很多跨水城市大都保留着水上公交线路，在欧美一些经济发达国家，特别是北欧和北美水网密集地区，水上公交仍是城市交通不可缺少的组成部分；国内的香港、重庆、武汉、上海等沿海、沿江大城市，水上公交依然在扮演重要角色。以上海市为例，上海市近几年已建成跨越浦江的大桥三座、江底隧道两条，开通穿越浦江地铁线一条，就是在这么高密度过江通道情况下，上海的水上公交仍是方便市民往来的重要工具，担负着50%的乘客过江任务。
南京段的长江江面很宽，具备通航要求，强化水上公共交通是较为经济的过江方式，也是长期缓解过江通勤难题的有效途径。只要在管理上大胆创新，如向民间开放水上线路经营权，实行水陆联运、改进服务质量等，必将在很大程度上缓解过江交通的压力。
3.4 策略四：统筹利用地下空间，提高资源利用率
地下空间是城市的重要空间资源。地下空间的开发利用已成为当今世界性发展趋势，并成为衡量城市现代化的重要标志。由于认识和经济等方面的原因，我国的城市地下空间的开发利用没有受到应有的重视。长期以来，人们在城市规划和建设中习惯的做法是在地面上摊“大饼”。
国际上许多先进国家和地区，都非常重视地下空间资源的开发和利用。据报道，日本已将100米深度以下地下空间开发进行规划，提出了以生态型山水城市和节能型城市为目标的发展构想。我国的香港由于土地资源有限，也对地下空间的开发和利用一直非常重视。
一般而言，地下工程均带有不可逆性。这使地下空间成为城市最后的也是最宝贵的空间资源。任何草率都会造成不可挽回的后果，也可能为此付出巨大的代价。因此，尽快组织编制地下空间开发利用规划是当前江北发展的当务之急之一。通过制定规划，对今后城市地下空间的利用进行有效地控制和引导，对宝贵的地下空间资源进行合理分配，对地下空间的各种功能进行统一安排，使各种组成部分形成有机联系。
3.5 策略五：高度重视、科学规划城市防灾工作
近年来，全球的气候变化无常，由此引发了许多自然灾害。人类自身不尊重自然规律的不良行为，也为灾害的发生埋下了许多隐患。今年以来，我国境内频频发生灾害，如全国性的非典，淮河的洪水，南京的暴雨，云南的地震，四川的特大泥石流。这不能不使我们在城市规划和建设中认真思考和对待。
南京存在不少潜在的灾害隐患，因此，在江北大发展的规划中，应当同时编制城市防灾规划，减少灾害带来的损失。
3.6 策略六：精心培育特色建筑，认真做好建筑节能工作
建筑是凝固的音乐，建筑是石头的历史，今天我们保护的历史人文景观大多数都和建筑有联系。
一个城市拥有特色建筑就拥有了经济发展动力。在国外，一座特色建筑带动一座城市复兴的例子已有不少。美国的摩天大楼、法国的卢浮宫、巴黎圣母院、德方斯新城、伦敦的断桥、悉尼歌剧院、毕尔巴鄂古根海姆博物馆等等都为所在的城市甚至国家带来繁荣。南京的明孝陵被列入世界文化遗产使南京的人们欢欣鼓舞。因为大家都看到它会为我们带来商机。
上海近几年在培育特色建筑方面为我们做出了榜样，东方明珠电视塔、上海博物馆、上海歌剧院等一大批新时代的人文景观使上海增添了不少吸引力。上海科技馆作为APC的会场令世界对上海刮目相看。南京在精品建筑的培育方面需要作出更多的努力。
能源短缺是制约制造业发展的潜在因素。没有能源保障的城市是没有吸引力的城市。今夏以来，包括南京在内的南方大部分城市遇到了少见的高温酷暑，电力紧张问题突显出来。以上海为例，一天的缺电额达45万千瓦。无奈之下各地政府不得不采取各种限电措施，以保群众生活正常进行。遗憾的是，一个城市因拉闸限电给投资者心理上造成的阴影很难在短期内消除。这无疑对城市的竞争力产生负面影响。
城市能耗中建筑能耗占整个能耗的比重很大。未来几年中随着小康社会的实现，人们生活水平的提高，能源的消耗会越来越大。以上海为例，全市空调用电负荷已经高达600万千瓦，占到全市最高用电负荷的一半。在南京，目前每百户市民的空调的拥有量已达108台，空调全开用电负荷80万千瓦，在总负荷中约占1/4。然而，南京和许多城市一样，由于方方面面的原因，建筑物隔热保温性能比较低，这在千家万户大量使用空调的情况下会造成能源的极大浪费。如果不尽快采取极其有效的措施，将会严重影响沿江开发目标的实现。
我国早已开始了建筑节能的工作，北方不少城市取得了较好的效果。南京应该强制性实施有关建筑节能的规范和规定，将建筑能耗降低到最低水平。
3.7 策略七：采用SOD+TOD开发模式，强化江北发展的区位优势
服务先导和交通先导的开发模式在许多国家、许多城市都获得了成功。有采用其中一种模式的，也有两者结合采用的。
韩国的汉城长期是在汉江的北部发展，而汉江南部发展缓慢。上世纪末以来，借主办奥运会的机会，他们将主场馆设施布置在汉江南侧地区，由此带动了这一地区的快速发展。在我国广州的城市空间向东发展过程中，综合运用七运会场馆和广州东站的建设，快速带动了天河地区的发展。
江北的发展应当综合采用服务和交通先导的开发模式。江北长期得不到较快发展，主要还是因为各项服务设施配套差，档次低。只要把握住机遇，提高服务和交通设施建设水平，必将促进江北的发展。
笔者认为，在高速铁路、沪汉蓉铁路的建设中应优先考虑在江北建设大型枢纽站，与水运、公路一道形成江北发展的优势动力，带动江北的快速发展，确保物流中心的建设与运转。
3.8 策略八：强化制度创新工作
我们处在一个社会转型期，旧的约束不断地影响着新的发展。
城市规划和建设领域长期面临着一个尴尬的局面，一方面社会经济的发展需要我们面向市场，放开手脚加快步伐；另一方面，这个领域所执行的绝大部分现行法规、规范及规定都是计划经济时期的产物。
各行政区域范围内资源的占有量和质量差异很大，与此相矛盾，各行政区的行政长官面对的发展压力和考核标准却差异不大，面对相同的经济发展要求，怎么能让人既考虑眼前又照顾长远？
现行的城市规划方法在确定城市功能和用地布局时与行政区划的不同程度地结合，使“理想”的规划与实际的发展需要矛盾很大。
在南京，以区为单位建设经济适用房的做法，埋下了不少影响城市发展的种子。我们一方面努力实现江北与江南的共同发展；一方面不交过路费就不能过大桥的现象仍然理所应当的存在。
时代的发展呼唤我们要大刀阔斧地进行制度创新，打破僵化的思想，丢掉小农经济的意识，冲出行政区划和行业部门界线的束缚，大家共同携起手来，扬长避短，优势互补，才能达到共同发展的目的。
上海开发浦东的一些创新做法，值得我们学习。
3.9 策略九：高度重视建设管理人才的发掘和使用
经济全球化的竞争，实际是政府的竞争，而政府的竞争，说到底是人才的竞争。
一个城市如果是一座大舞台，城市政府的工作人员就是这个舞台的搭建者和管理者。为了能让社会各界踊跃登台表演，没有一流的舞台服务是不可能的。改革开放使我国的国门大开，国内外各种各样的投资者在全球范围寻找适合自己发展的空间，为适应这种需要，各地的政府都无不在城市建设和开发的软环境上下功夫。
建设行政管理的特殊性，需要既懂专业知识又有服务意识的复合型人才。只有提高建设管理人才的综合素质才能确保政府的服务质量。目前南京官员辞职下海的现象应当引起政府高层领导的重视。虽说这一现象强有力的挑战了“官本位”的传统思想，但如果造成优秀人才的流失，必将影响政府的工作质量。政府在选人方面已有了许多有益的尝试。但政府在留人方面还没有太多的积极动向。为了使社会的各类精英愿意为政府工作，服务社会，应当在工资待遇方面有大胆突破。就南京而言，在长三角同质化竞争日趋激烈的大背景下，这一点显得尤其重要。只有抓住人才这个根本，打造政府服务高地，才是获取城市持续竞争力的源泉。
4 结语
省上一位领导同志在展望未来江苏全省的发展前景时，发出了未来江苏的经济看苏州，未来江苏的城市建设看南京的畅想。 这个畅想是对过去南京城市建设的肯定，也是对未来南京城市建设的热切希望。
让我们携起手来，敢想敢干，真抓实干，一个由江北现代化新城区和江南文化古城交相辉映的新南京将会出现在祖国的大地上。
南京的明天一定会更好！
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