- 市政管理
- 文章编号：1009-6000(2003)06-0077-03
- 中图分类号：TU990.3 文献标识码：C
- 作者简介：赵晶夫，南京市规划局副局长。
- 南京市城市地下管线的规划管理
- The Planning Administration of Civil Underground Lines in Nanjing
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- 赵晶夫
- ZHAO Jing-fu
- 摘要：
对南京市城市地下管线规划管理工作进行了全面的总结，分析了城市当前地下管线规划管理存在的一些问题，并提出了今后城市地下管线规划管理的对策。 - 关键词：
地下管线；规划管理；对策； - Abstract: The author sums up comprehensively the planning administrative works of civil underground lines in Nanjing city, analyses the current situation on civil underground lines planning administration, and brings forward countermeasures on it.
- Key words: civil underground lines; planning administration; countermeasure
- 城市地下管线主要包括：给水、排水、煤气、电信、热力、有线电视等管线。它犹如人体的“神经”担负着传输信息、输送能量和排泄废物的工作，是城市的生命线，又是城市赖以生存和发展的物质基础。这些设施的先进与否、管理水平的高低会直接影响到城市功能的发挥和社会经济的发展。现在各级政府、社会各界对城市地下管线这项工作十分重视，并且在城市规划法第三十二条中明确规定，“在城市规划区内新建、扩建、和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其它工程设施……在取得建设工程规划许可证和其它有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。据此，南京市规划局统一规划好地下空间的开发利用，合理安排好各种专业管线布局成为城市规划部门一项非常重要的规划管理工作。
1 南京市城市地下管线规划管理工作取得的主要成绩和经验
1.1 明确职责、加强领导，有力地推动了城市地下管线规划管理工作
几年来，南京市规划局在市政府的领导下，行使城市地下管线综合规划管理的职能，在各管线单位的大力支持下，结合南京市的情况制定有关管线规划管理的规章制度，组织日常监督，积极协调、解决建设中各类管线之间的相互矛盾，在城市开发和建设过程中，经常召开管线综合协调会议，研究、解决管线建设的重大问题这已形成制度，有力地推动了城市地下管线的规划管理工作，从而形成了一个科学、合理、高效的管线规划管理机构。这个机构通过这几年狠抓城市地下管线规划管理工作，现在初步形成了城市地下管线规划管理工作的正常化、制度化、标准化、法制化，从而使南京市城市地下管线的规划管理走上了良性发展的道路，对南京市的城市建设、经济发展，人民群众的生活都做出了积极的贡献。
1.2 各级领导对城市地下管线的管理工作非常重视
我们在市委、市政府的正确领导下，紧密围绕城市建设和发展的目标任务，奋力开拓、顽强拼搏，在各级领导的关心和支持下，各管线单位克服了重重困难和矛盾，取得了城市地下管线建设的很大成绩，为此，城市地下管线管理工作呈现出“三个落实”的大好局面。
一是抓思想认识上的落实，强化“生命线”意识。各管线单位的领导把认识与观念转换为行动的力量，开始对本行业的管线专项规划进行调整以适应城市建设和发展的需要。
二是抓组织落实。城市地下管线建设和管理作为政府行为，各管线单位的领导都做了大量的工作，有专人负责管线规划和前期工作，有专人参加管线综合协调会议等。
三是抓工作落实。地下管线事关城市建设和人民群众生命财产的安全，各管线单位的领导都把管线的规划、建设和管理列入重要的议事日程，制定年度管线建设计划，使管线建设尽可能与城市建设相协调。
1.3 各管线单位之间的配合越来越好
回顾这几年城市管线的建设，我们深深感到，在城市地下管线规划管理工作中离不开各管线单位的大力支持，更离不开各管线单位之间的相互理解、相互支持、团结协作、密切配合，这是我们取得成功的重要保证。现在南京市的电信营造商多达7~8家，如何把电信管道建设进行综合起来，市规划局做了大量的协调工作，最后由市电信局统一扎口、统一设计、统一分配管孔、统一施工，较好地完成了这项非常复杂的通信建设工程。在城东干道建设中由于地下管位十分紧张，要求煤气管位移动，留出空间安排有线电视施工，煤气公司紧密配合，按照规划要求移动管位，使有线电视线路按时完成。在古平岗道路拓宽改造中，自来水公司按规划调整管位，使整个古平岗道路下的管线全部按规划一次到位。像这些管线单位之间紧密配合的例子还有很多，我们可以说，南京市管线单位理解规划、服从规划的观念已经形成，管线单位之间相互理解、相互支持、团结协作、密切配合的意识已经形成。
1.4 公安交警、市政管理部门大力支持、严格把关
城市地下管线的建设离不开公安交警、市政等管理部门的大力支持，这在过去几年的建设中已经被事实证明了的。我们深深感到公安交警、市政管理部门不仅为城市规划管理部门严格把关，而且还为城市规划管理部门出主意、想办法。如在长江路直径500毫米中压煤气管线建设中，规划部门不可能将全线分为若干段发放若干段的规划许可证，而是全线一个工程一个许可证，但是长江路的交通量之大，全线施工必将影响城市交通，公安交警部门建议将长江路分为几段，错开错时施工，把对交通的影响降低到最小程度，此建议既保证了城市交通，又按规划要求保证了煤气管线的工程建设。几年来市政管理部门也做了大量的工作，如在中山东路、汉中路道路改造中，市政管理部门对绿化带、门坡、公交站点等设施按规划要求严格把关，对挖掘道路、铺设管线的建设工程也要求建设单位出示规划许可证等等。有了公安交警、市政等管理部门的大力支持和严格把关，才使我市城市道路的管理、管线工程的建设有序进行。
1.5 “拉锁马路”的现象基本杜绝
由于狠抓城市地下管线的规划、建设和管理这项工作，这几年我市新建的城市道路基本上做到了道路建设与管线建设同步实施，避免了挖了埋、埋了挖被群众称之为“拉锁马路”的现象，这一改变不仅在省内乃至全国影响非常之大，前来我市参观、学习的外省、市兄弟单位的领导和专家都给予了很高的评价。
1.6 城市地下管线普查工作取得了显著成绩
对城市地下管线进行普查这是城市发展的迫切要求，搞清城市地下管线现状是各管线部门的主要目标，为此，南京市组织开展了新一轮的管线普查工作，各管线单位都纷纷把普查工作列入了年度工作计划，当成大事来抓，使整个普查工作充满了内在的动力和活力，有力地推动了城市地下管线管理工作的开展。
1.7 城市地下管线初步实现了微机管理
这几年，我市用微机管理城市地下管线的工作日新月异，不断向纵深发展。设计部门、规划部门、勘察测绘单位都相继引进和开发、建立了地形图和地下管线档案数据库的软件。规划部门建立了规划和地理信息系统，初步形成了城市地下管线动态管理，为城市规划、工程建设、生产调度、管线维护、安全运行等需求，及时、准确地查询有关数据和技术资料提供了方便条件，为加快建立城市地理信息系统和城市现代化管理奠定了基础。
上述城市地下管线管理工作所取得的主要成绩和经验，维护了城市地下管线这条“生命线”的正常运行，保证了城市建设和发展，提高了城市功能，推动了城市现代化的进程。
2 南京市城市地下管线规划管理工作存在的主要问题和教训
2.1 管线建设违章现象比较严重
在城市地下管线建设中违章现象比较严重，特别是在城乡结合部、小街巷、进户管，有深更半夜抢挖抢埋的，也有不办任何手续就擅自开挖建设的。因此，城市地下管线建设还没有完全严格遵从规划管理审批程序，有的擅自施工，有的竣工后，又不经验线，这样日积月累，新旧不明身份的管线越积越多，这给城市的综合管线建设和管理工作增加了难度。
2.2 缺乏地下管线规划设计意识，管线建设不规范
重主体、轻管线，常常是主体工程建设已基本竣工，才做管线规划设计，因各种管线的进户位置已确定，如变更损失很大，往往迫使管线规划不合理，管线布置间距不符合总图规范要求，即管线之间和管线与建筑物、构筑物、树木之间的排列顺序和水平间距不符合规范要求。
2.3 各管线单位的专项规划有待进一步加强
由于历史欠账太多，现在仍大量使用几十年前的管线，这些管线严重老化，锈蚀也十分严重，犹如一个年逾古稀的老人在道路上行走，你不碰他，他还可以正常行走，如一碰他或发生了什么情况影响了他，他就可能从此撞倒不起。要更新这些管线，就需要大量的资金。但是随着城市的建设和发展，这些日益严重老化的管线应逐步进行改造，这是摆在我们面前不容回避的重大问题，因此必须做好现有管线改造的专项规划。另外，做好新建管线的专项规划更为重要，前几年尽管克服了建设项目仓促上马的现象，但在建设过程中，调整项目，增加项目时有发生，显得我们规划储备、项目的科学论证等方面仍有些滞后。
2.4 地下管线图纸不清，与现状不符，严重影响城市建设与规划管理
城市地下管线图纸资料是管线规划、建设和管理的重要依据，然而目前城市地下管线图纸大都陈旧，纸质破损、老化，图上管线不完整，地物与现状不符等问题日益突出，对城市建设和规划管理的影响愈来愈大，测绘部门虽然做了大量的工作，但图纸更新速度慢，已严重影响城市的建设和管理。
2.5 管线归属不一，难以同时建设
由于条块分割，隶属不一，投资渠道不一，投资时间不一，使得城市地下管线建设与道路建设彼此相互脱节，各自为政，缺乏统筹规划、统筹建设。虽然过去政府下过文，规定新建道路五年内不得开挖，但实际上，不到五年就有单位申请开挖，这不仅在社会上造成不良的影响，而且带来巨大的浪费。
3 南京市城市地下管线规划管理工作的主要要求
3.1 城市各类管线应逐步转向地下
近年来，随着城市建设和经济的高速发展，人们对城市环境、生活质量的要求越来越高，特别是对城市空中蜘蛛网似的电讯线、电力线、有线电视线等线网强烈要求向地下转移。管线埋入地下，使城市空间开阔、明亮，这是创建卫生城市、文明城市的必要条件。为此管线全部转入地下已成为我市当前城市地下管线规划管理工作的基本要求。
3.2 加强领导，提高管理力度
城市地下管线规划管理实际上就是对城市地下空间的管理。为了加强统一规划、统一建设，必须要有一个科学、合理、高效的管理体系，这个管理体系每个城市只能有一个而不是多个。在市政府的领导下，由规划局牵头组成综合管理机构，这个机构除负责日常城市各类地下管线综合协调外，还应制定有关管理规章，组织日常监督，使之成为具有权威性的管理机构。
3.3 加强立法，依法管理
如何管好城市地下管线的规划、建设和维护，这是一个新课题，它是一项综合性强、专业性强、牵涉面广、带有一定政府行为的难度较大的工作，目前尚无法可依，无章可循。因此，为了使南京市地下管线的管理有法可依，我们已着手制定《南京市城市架空管线规划管理办法》和《南京市城市地下管线规划管理办法》，现正待市政府转发。有了法规规定就有了共同遵守的准则，就可以形成基本的管理框架，走上法制管理的轨道。
3.4 加强上报件管理，提高工作效率
这几年有的管线单位到规划局办理有关手续的经办人员是固定的，这不仅说明该单位领导重视，更重要的是给报批工作带来很大的方便，我们非常希望前来办事的人员是“老面孔”。“新面孔”常常需要我们从头开始解释，有的办事人员连基本程序、基本要求都不知道，更有甚者是施工队前来办理有关手续，图纸都看不懂，更谈不上解释、回答各类问题，影响了报批工作的效率。因此我们真诚地希望各管线单位要重视这个问题，上报件要规范，要齐备，这是提高工作效率的保证。
3.5 加强城市地下管线图纸的动态管理
城市地下管线现代化管理是一个动态的过程，随着城市的发展，旧的管线要更新，新的管线要敷设，地下管线档案始终处于变化的状态，因此，新建的管线要及时综合在管网总图和专业管网图上，使之成为城市规划的依据。鉴于城区内进行旧城改造，相当多的地方已面目全非，必须重新测绘，重新清查管线，建立地下综合管线数据库，对城市地下管线的现状做到心中有数，以适应城市建设的需要。
城市地下管线规划管理工作是一项非常迫切的任务，我们肩负着重要的历史使命，我们要认真总结过去的经验和教训，从近期和远期发展需要深入研究，为这项事业的发展打好基础，为这项事业的建设开创新的局面。我们的工作具有开创性的重大意义，具有重大经济、社会和环境效益，让我们共同努力为我市城市地下管线的规划管理事业的健康发展做出更大的贡献。
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