- 城市规划
- 文章编号：1009-6000(2004)01-0037-05
- 中图分类号：TU984.11 文献标识码：A
- 作者简介：刘望保，华东师范大学城市与区域发展所2001级研究生；
郑伯红，中南大学铁道学院分院建筑与规划学院副教授。
- 国外城市规划的经验及对我国大城市规划的借鉴意义
- Urban Plan Experiences abroad and the Reference Signification to the Planning of Large Cities in China
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- 刘望保; 郑伯红
- LIU Wang-bao; ZHENG Bo-hong
- 摘要：
在参考纽约、伦敦、悉尼、新加坡和东京五大城市的长期规划或概念性规划的基础上，着重介绍其中对适应人口的变化和经济迅速发展等方面所采取的措施，并阐述了这些城市规划经验对我国各大城市规划的借鉴意义。 - 关键词：
国外城市规划；经验；借鉴意义； - Abstract: Based on information of the long-term planning of five leading cities (New York, London, Sydney, Singapore and Tokyo)in the world, this paper summarizes several experiences in face of the change of population structure and new economy in the future. In the end, this paper explores the reference signification to the large cities\' plan in China.
- Key words: urban plan abroad; experience; reference signification
- 国外一些著名的大城市包括纽约、伦敦、东京、新加坡、悉尼等都在制定城市发展战略规划，本文将就这些城市在规划过程中对如何适应人口的变化、加速经济增长、促进环境保护等所采取的措施加以介绍并做出归纳总结，其规划过程和处理问题的方法与经验有很多是值得我国大城市学习的。
1 五大城市现状
伦敦现有人口740多万人，预计2016年达到810万人，国际移民不仅使伦敦人口增长速度加快，而且也使人口的年龄结构、种族结构、家庭结构等变化非常大；纽约的人口在2000年3月大约是800万人，比1990年最近一次人口普查增长了9.4%。纽约的人种结构差异和种族差异比整个美国的平均水平还大些，如人种结构混血人占27%、黑种人占25%，非混血的白种人仅占35%，这个指标低于整个美国平均水平（69%），虽然亚洲人和其他非混血人现在所占的比例小，但因为移民原因而增长很快；东京的人口预计在2010年（大约1226万人）和2015年（大约1220万人）达到顶峰之后会逐步下降，预计在2010年以后家庭数因为家庭变小而将会持平；到2015年65岁或以上的老年人口将陡增到283万人，这个数目将是1995年的2倍，达到总人口的1/4；新加坡自从独立以来人口增加了一半，2000年人口总数达到400万人，非正式定居的居民人数增长最快，从1990年的31.1万人增长到2000年的75.4万人；悉尼的人口总数预计在2011年至2016年某个时间会增长到450万人，比1998年增长12.5%，同时平均每户也从1971年的3.1人降至1996年的2.7人，另外城市的中心城区的衰退仍然是悉尼的一个主要问题，中心城区人口减少，而郊区人口占总人口的比例在增长，在1996年占到45%。
伦敦经济增长较快，该城市的产业结构以金融贸易、旅游等第三产业为主，商业和金融服务部门和其他一些高科技支撑的产业创造的就业占到全市1/3，并且生产出40％的财富，这种高速增长趋势既使得伦敦中心区的办公楼闲置率几乎减半，同样也因为房租价格的上升导致商业成本的上升；零售业是伦敦的第二大部门，在80年代和90年代，地区商业中心、超市和零售仓库的发展是大量依靠城市的大规模交通发展起来的，导致了城市污染达到不可接受的地步，而且一些伦敦普通市民被排除在这些部门所提供的就业机会和设施便利之外；旅游业也是伦敦经济的一个非常重要部门，英国最高级别的艺术品和文化产品的出口市场、许多商店和饭店都集中在此，伦敦有英国最集中的旅馆，但70%的旅馆床位都集中在伦敦的三个中心区，使中心区超负荷发展。
纽约继续发挥国家和地区的经济发动机作用，是美国联邦政府的重要支柱；虽然纽约经济增长后劲强，但还需要在提高劳动者的积极性，消除阻碍经济增长的居民住房、办公和交通容量有限性问题等方面做出努力。
悉尼是澳大利亚的全球性城市，是跨国公司亚太地区总部的首选之地；在1991年至1996年，这里创造的就业机会增长了7.6％，但是好的工作期望吸引了大量的劳动力在此聚集，如何在就业岗位总量和空间分布上满足日益增长的劳动力人群的需要给悉尼政府带来了更大的挑战。
新加坡是世界高附加值产业集中地和全球商贸中心，其中高附加值产业包括:电子、化学、制药、生物医药科学和工程，这些高附加值产业对新加坡的GDP增长贡献率很大；虽然新加坡规划没有提及就业岗位和住宅分布的不均衡性，但这显然也是新加坡规划需要考虑的地方。
东京因为信息产业和公司总部的聚集而显得比日本其他地区的经济发展条件更加有利，预计从现在到2015年经济增长速度每年可达2％；金融贸易现在是今后也会继续是东京的最大产业。信息产业和娱乐、餐饮和宾馆产业预计会得到更大的发展。
2 五大城市在城市发展规划上采取的战略措施
2.1 解决人口问题而采取的战略措施
2.1.1 加速中心区人口集聚
为了能够使城市容纳更多的人口，这些城市采取了许多措施，这些措施包括：强化聚集发展、更加充分利用城市的可利用空间（除绿化用地外），促使有限的城市中心区空间能够容纳更大比例的人口。轨道交通走廊或交通节点接近就业人口集中地区，这些地方是有很大的发展机遇的，这些城市都主张这些地区的开发密度应较高。伦敦政府指出财政和金融政策对于城市中心区的复兴非常必要，要求在国家层面上修订立法和财政框架使之更适应于城市中心区复兴的需要。纽约政府认为土地开发商的顾虑是没有拥有土地的支配权而担心资产转移，因此要考虑把开发权由政府初步转移到开发商手中以消除这种顾虑，这样能促进城市中心区的空置土地得到更为有效的开发。
2.1.2 为城市居民提供多样化的住房选择
随着城市不同类型人口的聚集和生活方式的变化，城市需要在各居住区提供更多形式的房子以供选择。新加坡在2001年概念性规划末，强调要提供低密度住宅区（5层或以下）、中密度住宅区（容积率在1.4~2.1之间）、高密度住宅区（容积率在2.1以上）的各种房子供住户选择。伦敦主张要为单身者和那些有特殊需要的人群提供更多的选择。悉尼鼓励地方审查委员会通过改变规划设计以确保为当地城市居民提供不同种类的房型，确保增加对有特殊需要人群的房子的供给种类和数量，要采用更好的城市设计方案以创造出更好的房型。
2.1.3 居住区建设需有便捷的交通条件
这五个城市都强调新建的房产要接近便捷的公共交通、接近工作地和服务供应点，这样就可以减少人们上下班、娱乐等活动对交通设施的压力。
2.1.4 建设普通居民能够承受的房子
满足市民住房需要不仅仅靠提供住房，还要确保普通人群能够买得起。纽约的房产规划对“普通居民经济能够承受”这个概念作了广泛讨论，最后主张这种房产不能仅仅被看作一个政府的福利政策，更要被看作是城市活力和竞争力的一个主要体现。在21世纪建普通居民能够买得起的房子，并不意味着是对19世纪那些出租公寓的再复制。因此这项规划要求有关部门采取积极的措施，通过消除额外开发费和开发标准这两项因素（这两项因素增加了房产开发商的开发成本），通过消除限制房产开发的过度开发规则和降低房产的检查标准，来促使这种类型的房产业得到迅速发展。伦敦规划草案也主张“要把价格能够承受的房产开发数量定一个标准”。
2.2 促进经济高速增长的措施
2.2.1 进一步增强CBD的实力
为了满足市场上对大范围、高容量、建筑中等大小和价位弹性较低的不同形式的办公空间的需要（主要集中于伦敦市中心和Docklands），伦敦规划指出要加强CBD范围内的办公建筑的建设，以保证提供稳定的房源。在悉尼的规划中，通过高质量的开发以保持悉尼现有的国际形象，更大程度地吸引国际商业和服务业及跨国公司总部的入驻。新加坡预计大部分的商业和服务部门为了得到更好的信息和产业支撑将会更加集中于城市的中心区域，为了支持中心区的这些经济行为的聚集，新加坡规划要求在城市中心区建设更加密集和综合的轨道交通网络。东京将会把中心区作为日本政治、经济和文化的动力，并且将会把东京滨水地区作为国际交流特别是和亚洲经济、文化和技术交流的基地。纽约认为CBD的健康发展是地区财富的基础，是经济发展的推动器，是吸引经济因素聚集的巨大磁场，除此之外它使城市更加人性化，因此通过加强交通网络的建设来增强CBD的实力是中心区运行的关键。
2.2.2 布局的合理性和交通的便捷性
随着交通节点附近的住宅密度日益增加，在交通节点的工作岗位也应该增加。新加坡概念性规划指出，为了优化那些重要的交通节点附近的土地使用结构，靠近轨道交通车站的建筑高度要增加，商业和其他产业聚集密度要提高，这样可以使更多的人享有步行去轨道交通车站的便利。另外通过增加新加坡现有三个中心（Tampines 、Woodlands 和Jurong East）的轨道交通条数和站点数量，增加交通站点附近的就业岗位，使三中心得到进一步的开发。东京在努力创造一个就业和居住平衡发展的中心区，通过城市中心区社区的再开发信息技术和教育设施的开发，促进就业和居住的平衡发展。纽约预计在城市中心CBD内和11个区中心可以增加100多万个新的工作岗位，主张在轨道交通周围建立紧凑的、由微型城镇组成的城镇群，在主要街道或微型城镇建立步行能够到达的居住区。
2.2.3 应对未来不确定性的措施
技术创新带来的新形势会怎样仍然是个未知数。伦敦将进一步估计未来新的工作和生活方式对交通的影响如，对办公的供给、商业中心分布及住房的形式、大小的需求标准。悉尼努力去了解小型或微型商业公司、以家庭为办公地点的公司对房产的需要，例如他们发现，小公司更倾向于去寻找窗户面街、设计更能体现自己专业特色、房屋面积较小的房产作为自己的办公地点。纽约意识到远程办公（在家通过使用与工作单位连接的计算机终端来工作）有利于减轻城市交通拥挤，因此建议推广这种工作方式。在新加坡的概念性规划中，除了前面提到要在中心区建立“新的商业区和预留区”之外，还通过围海造陆创造新土地，这将使新加坡的土地面积增长15％，通过创建土地储备银行来满足未来新形势发展对土地的需求。
2.2.4 支持旅游业的发展
旅游业是这些城市经济的一个主要的产业。东京要使自己成为21世纪的“有大量居民和参观者的全球性城市”。悉尼旅游业的定位是成为澳大利亚的国际化和旅游业的通道。虽然在这些城市的规划当中没有具体指出加速旅游业发展，但可想而知，这些城市将会有独立的旅游业战略规划。更重要的是，城市规划中的一些发展战略包括改善环境和交通系统、提供更多的文化和娱乐设施、保护遗产等政策将更加有利于发展这些城市的旅游业，特别是在伦敦的规划草案中（“努力加强伦敦的文化城市和世界性城市建设”部分）指出：在城市中心区、主要的交通节点，鼓励建设新的旅馆设施以支持商业和旅游业的发展，以实现城市可持续发展等目标。
2.3 促进环境可持续发展的措施
19世纪中期弗雷德里克提出建“中央公园”的预想。纽约是第一个在高速发展的大都市建设“绿色公园”的城市，其目的不仅是提供一个开放式空间，更重要的是通过提供开放式空间系统去保护和恢复自然生态系统。为了实现弗雷德里克的梦想，纽约政府认为需要三个方面的努力：a)创造一个关于环境保护的公共信息网站，提高市民对环境观念的认识；b)对区域生态系统的形式、功能最优和管理政策作长期研究；c)加强规划者、保护主义者、商业领导者和当地州及联邦官员之间的合作，通过示范工程和有目的的宣传建设绿色草地。
伦敦在处理环境问题上提出了四个方面的措施：a)阐述了全球性气侯变暖所带来的洪灾的危害性，并要求在新开发区建立适量的防洪设施；b)关于废物的减少、重新利用、恢复和处理问题，必须符合一定的标准，处理废物也必须遵循“临近性原则”，废弃物必须尽可能就近收集、重新利用和处理，这样也便于减少交通运输；c)减少自然资源的使用；d)号召人们创造一个更加洁净的环境。
悉尼的环境政策包括六个方面：a)必须通过优化城市布局来改善城市环境；b)州和当地政府部门也应该尽快建设好开放式空间并迅速使它们投入运营；c)稀有或不可再生资源应该受到保护，废物的产生量也应减少到最小；d)应当保持生物地多样性；e)使城市变得更为紧凑、减少对交通的依赖性、使工业产品更加清洁，通过这些措施，改善空气质量；f)地区的水质量和水环境应该得到改善。
新加坡绿色计划集中在开发公园的休闲娱乐价值上，目的是创造一个绿色空间网络，给人们一种城市即公园的感觉。具体的建议包括，开放中心部分地带用于对环境影响较小的休闲活动，如踏青、自行车比赛、在人工水库进行水上运动，保护乡村地域和为体育运动提供更多的设施。
东京旨在创造一个拥有深刻自然和文化底蕴的城市，“改善城市环境和保护居民的健康”和“降低环境的负担，创造一个可持续发展的社会”，例如在Tama的西部建立一个“森林丰富的空气清新地区”。
3 对我国大城市规划的借鉴作用
介绍国外大城市的规划经验是为了更好地为中国城市的规划建设提供参考，虽然国外大城市与我国北京、上海和广州等大城市发展背景、发展阶段和所处的国情不同，但国外这些城市的规划建设经验有很多值得我国大城市借鉴和仔细思考的。
3.1 城市规划框架应更具灵活性
首先香港、北京、上海和广州发展的目标是成为亚洲或区域性商业和金融中心，成为世界各国跨国公司区域总部的首选之地。而这些公司总部为了获得更好的信息、技术和产业支撑，进入大城市的区位选择无疑是CBD,因此要在CBD内为这些部门提供足够的稳定的高等级办公空间和其他相关产业、基础设施支撑。据调查，大型的国际性公司更需要集中于一层的办公空间而不需要多层的，因此有必要考虑在中心区开发建设面积大的办公建筑。其次，城市规划要考虑技术发展所带来的产业结构的升级和生产方式的变更，比如随着信息技术的快速发展，远程办公的工作方式必然会兴起，因此在城市规划建设中必须考虑到这种工作方式对交通、住房建设和办公空间的要求，尽量保证现在的规划建设在今后几十年里还能够正常运行。最后，土地储备银行的作用对城市中心区的发展不容忽视。城市的中心区发展要避免这样一个模式：等到中心区无法容纳功能的继续扩展，然后另辟一块地方建设新中心区，如此这样循环下去。这样会造成城市中心区地域上的分离和城市功能的分散化，导致城市功能的衰退。因此可以借鉴国外的规划经验，在城市中心区开辟预留地，首先将其生地开发成熟地，或建设成绿地或建设成公园，充分发挥其生态价值，以备今后功能的扩展。
3.2 对我国大城市住房建设的借鉴作用
首先，降低住房开发成本是我国各大城市住房建设必须要借鉴的。上海房地产成本构成中有很多不合理的地方，审批程序繁琐，而且每次审批都要收费，有些区县部门甚至巧立名目收费，这大大提高了住房建设成本。减少或撤销一些不必要的收费项目，对于降低房价和提高房产商的积极性是非常有利的。其次，大城市房价普遍偏高，如上海市中低价住宅越来越少，高价住宅越来越多。2001年上海预售商品住宅中每平方米3000元以下的仅占14.4%，3000~5000元的占52%，5000~7000元的占22%，7000元以上的占11.6%，在市中心住房价格则高达每平方米2万元多，这是普通市民所无法承受的。在深圳、北京和广州也存在同样的问题。因此怎样去增加低价位的商品房是我国大城市必须考虑的。再次，随着经济的发展和不同人群的聚集，人们的生活方式和家庭结构差异性增大，从而导致对住房结构和面积的要求更具多样性，因此在住房面积和结构设计方面要满足不同人群的多样性需要。最后在住房建设的交通便捷性方面也应该予以认真考虑，尽量在交通节点附近高密度开发房产，减少人们上班就业的距离。
3.3 充分重视轨道交通周围的开发利用价值
轨道交通以其快速、安全等优点将逐步发展成为大城市的主要公共交通方式。大城市轨道交通对城市发展的引导作用越来越大。各大城市有必要对高密度开发区域和城市未来发展趋势进行评估和预测，规划未来轨道交通的布局。轨道交通特别是轨道交通站点能促使周围产业群的集聚，其周围开发利用价值越来越大，要予以重视。借鉴纽约的规划经验，建设以轨道交通站点为圆心、人们可以承受的步行距离为半径的高密度开发的微型城镇。在轨道交通沿线建立紧凑的、由这些微型城镇组成的微型城镇群，减少城市发展对中心区和交通运输的压力。这个设想各大城市是可以考虑的。
3.4 重视城市环境保护
在土地利用规划中，处理环境问题的传统方式是估计一个开发项目给城市的环境带来多大的影响。环境保护政策在一定程度上缓和了开发建设对环境的负面影响，因此在城市土地利用规划特别是战略性规划整个过程都需要融入环境保护因素。要在废物处理、回收等方面采取有效的措施，特别是废物处理可借鉴国外的经验，遵循“临近性原则”，就近处理和回收生产、生活垃圾，减小对交通的压力和对环境的污染。保护自然生态系统尤为重要，因为那些珍稀物种和一些动物栖息地一旦遭到破坏就难以挽回。为了保护环境，学习这些城市的经验是有益的。
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