- 城市土地
- 文章编号：1009-6000(2004)01-0050-03
- 中图分类号：F301.3 文献标识码：A
- 作者简介：何雪林(1973-)，男，中国矿业大学环境与测绘学院土地资源管理系硕士研究生；
朱建华(1975-)，男，安徽省淮北市颖上县谢桥矿地测科助理工程师。
- 城市土地收益分配中的税费制度研究
- System of Tax and Fee in the Distribution of Urban Land\'s returns
- 浏览量：
- 何雪林; 朱建华
- HE Xue-lin; ZHU Jian-hua
- 摘要：
在市场经济条件下，城市土地作为城市建设发展的基本资源和城市社会经济的物质基础，正以一种资产的形式参与社会生产和再生产。建立完善的城市土地收益分配制度，对于优化配置城市土地、促进城市社会与经济协调发展、实现城市土地可持续利用有着重要现实意义。本文重点对我国现行城市土地收益分配中的税费制度进行了分析，并针对问题提出了改进的意见。 - 关键词：
城市土地；收益分配；税费制度； - Abstract: Under the condition of the socialist market economy, urban land as basic resource of urban development and matter base of urban economy, is participating in social production and reproduction in the form of assets. Setting up the perfect distribution system of urban land\'s returns has important realistic meaning for rational distribution of urban land, promoting the harmony development of urban society and economy and realizing sustainable utilization of urban land. In this paper, authors analyze the tax and fee system of the urban land\'s return distribution at present in our country, and give advice of improving against the main problem.
- Key words: urban land; return distribution; system of tax and fee
- 引言
土地作为一种不可替代的资源，可以说自第一次工业革命以来，一直被人类耗竭式地占有使用着，导致大量的土地资源被破坏，自然环境衰退，生态系统恶化。城市土地作为城市建设发展的基本资源，是城市社会经济的物质基础，在社会主义市场经济条件下，它已不单纯是一种资源，而是作为一种资产，正参与着社会生产和再生产。正确认识城市土地收益问题，建立完善的城市土地收益分配制度，对于优化配置城市土地，实现城市土地可持续利用有着重要意义。在城市土地收益分配体系中，体现所有权的土地出让金和租金应归国家所有这已无可非议，但同样属于城市土地收益分配体系的土地税费制度却仍处于探讨中。
1 现行城市土地税制存在的问题
研究城市土地税制从现行税制存在的问题入手，立足“服务于可持续利用目标，与国际惯例接轨，走轻赋税道路”三大原则。
土地税收不仅具有收益分配职能（调节土地级差收益、组织财政收入），更重要的是通过土地税的征管，有利于保护土地资源，提高土地利用率，鼓励土地合理流转。但是，现行税制却存在以下问题：
1.1 以税代租
如：因“调节土地级差收入”而设的“城镇土地使用税”，既然是调节级差收入，它就应是地租的范畴，而不该是地税收入。租税不分实际混淆了国家的政治权力（体现于税）和土地所有权（体现于租），模糊了国家土地收益的两种分配关系。建议：鉴于该税种以调节土地级差收入为目的，将其作为土地取得税（有人称为土地原价税），税基为取得土地的评估价格。
1.2 以费代税
费作为一个补偿性的概念，是经济生活中对他方提供劳动或服务的补偿，体现的是政府及有关部门与土地使用者间的等价交换关系。但如有关房地产法规规定的土地闲置费，它并非因提供相关服务而产生，无需给予补偿，应该是一种典型的惩罚性的行为税而不是费。像这种税费错位不但降低了税收的严肃性和规范性，更滋长了乱收费的不良之风。建议：为惩罚闲置土地这一不当行为，由土地闲置费改为征收土地闲置税，以闲置土地面积为税基，考虑闲置时间长短，课以重税。
1.3 税种设置有缺陷
在现行的税制中，税种设置呈现重复与缺位、交叉与重叠并存的状况，如：既有对内资企业和个人征收的房产税，又有对涉外企业和外籍个人征收的城市房地产税，征收对象均为房产，明显重复；另一方面，我国对持有财产（如房地产）者不征税，存在财产税的缺位；对出租房地产收入既征所得税又征房地产税，属税种交叉；契税和印花税均属就经济活动中订立凭证征收的税种，存在税种重叠。建议：因城市房地产税课征对象为房屋，应并入房产税而从土地税体系中删除；增设土地财产税，契税并入印花税或直接取消；为优化土地利用结构，鼓励土地正常流转，可适当下调印花税税率，财产税税率取高位。
1.4 课税标准与课税依据（税基）欠合理
如：耕地占用税税率过低，不利于发挥该税种对保护耕地的主导作用；土地流转环节的增值税税率过高，不利于土地资产的合理流转。建议：根据现实社会经济情况，应适时调整各项税率，特别建议对增值税的征收，由于土地增值是一个动态的收益部分，在土地取得环节，新出让或出租的土地因土地用途的改变而增值，此时应以两种用途的差价为税基征收增值税，以维护所有者权益；在土地保有环节，随着社会经济的发展，不同时段的地价也会有差别，此时应以某一时段（如5年或10年）前后地价的差额为税基征收增值税；在土地经营（包括转让、转租）阶段，土地转出价格与土地取得时价格肯定会有差异，即有增值收益，此时的增值税税率应视情况而定，对取得使用权后短期内（如5年以下）就转移使用权的情况，为防止土地投机，应课以高税；对经营了较长时间（如10或20年以上）再转移使用权的情况，可少征或免征增值税，以鼓励土地合理流转，优化资产配置。还有一点，在土地经营阶段，就经营收入和所得额缴纳的营业税和所得税税率应略降；对所得税来说，其实质是一种所得财产税，建议与企业所得税、涉外企业所得税、个人所得税合并，以减少税种，降低税务部门的工作难度。
1.5 税基过窄，税负结构不合理
如：城市土地税仅限于城镇和工矿区，漏征农村非农建设用地；一些税种只面向内资企业，而不向出让土地的涉外企业征收，这明显缺乏公平性。更为重要的是，土地流转环节负税过重，而土地保有环节负税又过轻，这样极易造成土地闲置浪费，利用效率低下；同时，因流转成本高，将阻碍土地市场发育，刺激隐形市场的兴盛，最终将不利于城市土地的可持续利用。建议：在把握“宽税基、少税种、低税率”的大原则下，拓宽税基，适当减少流转环节的税种，并下调税率，适当上调土地保有环节的税率。
土地税收作为国家的一个重要经济杠杆，其税种设置和税率确定是一个政策性很强的问题，我们只能提出这些原则性的建议。根据以上的分析和建议，可以构建一个土地税制的基本框架如图。
2 现行城市土地费制存在的问题
城市土地收益分配的另一种形式——地费，它在现行分配体系中存在诸如以费代租、以费代税、收费项目过多、政出多门等问题。土地费制存在的这些问题，究其原因主要有二：其一、没有充分认识费的内涵是体现对劳务或投资的补偿，致使许多收费项目缺乏理论依据；其二、政府各职能部门权利关系未理顺，致使土地收费的有序性和透明度很低。在土地有偿使用制度下，用地单位与政府在土地资产产权关系上主要是一种所有者与使用者的经济关系，使用者只要按时足额缴纳了地租和地税，除国家明文规定的规费和受益费外，就不应再支付其他费用。
规费，指国家机关对居民或法人提供某种特定服务或履行专政职能而收取的手续费和工本费，属一种国家预算收入。目前存在的规费很多，如工本费、登记费、估价费、公证费等均属于规费。
受益费，指土地使用者直接或间接享受各项公用设施所必须缴纳的费用。目前用地单位缴纳的城市建设配套费、环境保护附加费、教育基金附加费、国家能源交通重点建设基金等均属于受益费范畴。因此建议：以政策、法规明确规定的各项土地收费为依据，清理各种与土地有关的收费。
解决了城市土地收益分配中的税费问题，也就明确了各收益主体应取得的土地收益部分。城市政府以土地所有者代理人的身份获得了土地出让金、土地租金、土地收益金；以土地行政管理者身份获得了土地税、规费和受益费。土地使用者获得了经营土地产生的平均利润和对土地投资产生的超额利润（级差地租Ⅱ中的一部分），取得了投资折旧和利息。土地从业者获得了工资。
3 小结
城市土地收益分配制度是一个很值得深入探讨的现实问题，它不仅关系到城市土地利用的经济效益，更关系到城市土地利用的社会效益、环境效益以及城市未来的发展。在这里，我们仅就对收益分配和资源配置等起重要调节作用的税费制度进行了一定的探讨。总的来说，一种合理、有效的城市土地收益分配制度必须是有利于提高国土的整体运作效率，必须是在健康、有序的城市土地市场环境中，在政府的宏观调控下，在法制化、规范化的轨道上，实现着城市土地利用的经济效益、社会效益、环境效益的统一的一种分配制度。
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