- 城市拆迁
- 文章编号：1009-6000(2004)03-0030-03
- 中图分类号：C931.2 文献标识码：A
- 作者简介：李广彬（1978－），男，广州中山大学行政管理研究中心政治与公共事务管理学院2001级硕士研究生；
- 城市拆迁中的政府职能定位
- Government Function Positioning in Urban Residence Dismantling and Resident Relocation
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- 李广彬 李婷
- LI Guang-bing LI Ting
- 摘要：
在城市扩张和旧城改造的过程中，城市拆迁是不可避免的。城市拆迁在加快城市建设速度、满足公众利益需要的同时，也面临着不容回避的矛盾冲突。制定相对公平合理的政策协调各方利益关系，妥善解决拆迁工作中的矛盾冲突，要求政府重新界定在城市房屋拆迁中的管理职能，加快政府职能从“划船”到“掌舵”的转变。 - 关键词：
城市拆迁；政府职能；定位； - Abstract: With the expanding of urban built-up area and the progress of urban redevelopment, residence dismantlement and residents relocation is unavoidable. It can speed the urban development and meet the public requisite. On the other hand, it also confronts contradictions and conflicts in the course we should not escape. To make relatively fair and rational policies to coordinate the different interest groups, and to settle the contradictions and conflicts makes it necessary for the government to reposition its role and management function in the process and to change from oating actor?to teering?
- Key words: residence dismantlement and resident relocation; government function; positioning
- 加快政府职能从“划船”到“掌舵”的转变，构建城市拆迁工作的制度化和法制化运行环境，实现政府职能方式从注重依靠行政手段管理向注重依靠经济法律手段管理的根本性转变，是促进城市拆迁工作实现持续健康发展的必然要求。
从狭义角度讲，政府职能是指国家行政机关在依法管理国家的政治、经济以及社会事务中所应履行的职责及应发挥的功能。政府职能是政府的神经系统，科学界定并履行政府职能，对于合理发挥政府管理的作用，有效开展各项管理活动有着十分重要的意义。
在传统计划经济体制下，政府职能最突出的弊端就是“职能错位”，政府管了许多“不该管”、“管不了”、“管不好”的事。这种无所不揽的全能主义政府模式，造成政府机构非理性的膨胀和政府职能的混淆不清，严重抑制了市场与社会的发展，使得政府行为的效率十分低下。随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立，转变政府职能的必要性、紧迫性和重要性日益被越来越多的人所认识。合理定位和重塑政府职能，构建“小政府——大社会”的政府运行模式，已被提到了政治体制改革的议事日程。
1 城市拆迁中政府职能定位不合理的表现
城市拆迁中政府职能的界定涉及到的关键问题是如何平衡公权力与私权力，如何协调各个利益主体之间关系。当前，在城市拆迁工作的某些方面存在着政府行为约束软化和政府干预过当，政府职能的“越位”、“错位”和“缺位”现象十分严重。
1.1 政府职能越位
政府部门未能实现与拆迁单位、拆迁评估机构的有效分离。政府部门直接或间接参与到拆迁的具体事务中去，过多地介入拆迁人与被拆迁人之间补偿问题的具体解决过程。滥用行政权力压缩拆迁成本，降低补偿标准，很大程度上损害了民众的利益；有些地方政府的领导不顾当地经济社会的客观发展需要和现实承受力，为谋取政绩，大造“形象工程”、“政绩工程”，造成了拆迁规划不合理，安置补偿不到位。
1.2 政府职能错位
一些地方政府没有把维护最广大人民群众的根本利益作为拆迁工作的出发点和归宿，为吸引城市投资，给予房产开发商诸多的特权和优惠，不尊重普通群众的财产权和基本利益。对群众反映的问题不够重视，处理不及时；有的地方政府和部门不能依法行政，在未经拆迁当事人申请、缺乏公开的听证程序下，滥用行政裁决和擅自实施强制拆迁。采用恐吓、停水、停电等手段强迫居民进行搬迁，使得行政权力的行使缺乏法律的有效约束，导致了群众的极大不满。
1.3 政府职能缺位
城市拆迁管理工作的规范性、透明度不够，拆迁规划没有充分听取被拆迁人的意见，在规划审批前没能以适当形式予以公示，群众的知情权未得到充分尊重；政府部门对拆迁安置资金的监管手段滞后，房地产评估公司可以随意克扣、削减拆迁补偿金额，使得拆迁补偿金额严重低于市场价格。拆迁安置资金是否足额到户和专款专用，也缺乏有效的监管机制；政府职能部门没有给私权一点博弈的空间，除了群众上访寻求权力维护的一个渠道外，尚未建立起多层面的被拆迁人维权机制，处于弱势的被拆迁人缺乏维护自身合法权益的有效途径。
近几年来，反映城市拆迁问题的信访、上访事件呈逐年递增的趋势，拆迁纠纷主要集中在拆迁补偿是否合理、拆迁方式是否合情上。城市拆迁工作中政府职能定位不合理，政府对城市拆迁工作的监管力度不够，是造成城市拆迁工作中诸多矛盾和问题存在的主要原因。科学界定政府在城市拆迁工作中监督、指导和协调的职能，能有效促进城市拆迁工作走上良性运行的轨道。
2 科学定位政府职能，合法、合理、高效地推进城市拆迁工作
城市的建设和发展离不开政府，拆迁问题的解决同样也离不开政府，关键问题是政府应该明确自己在拆迁过程中的角色，政府角色的定位将直接影响到政府作用的发挥。政府如果对自身的角色定位把握不准，其结果往往是政府施政行为的无效或低效[1]。随着政府管理环境的变化，政府职能也应相应的发生变化。在社会主义市场经济体制初步建立和市民社会初步发育的宏观背景下，政府只应直接管理与其职能范围相适应的市民社会之外的公共领域，对市民社会的领域只是行使有限的宏观协调管理权。公民社会内部则以市场契约关系来调节和管理，政府只需充当“仲裁人”即可。
西方发达国家建立现代市场机制、实现现代化，所走过的基本上是一条社会自治组织之路。只是当某些问题发展到影响国民经济全局、或是问题严重到仅靠市场和社会无法解决的地步，才由政府出面干预，但其调控的范围和强度是有限的，且主要通过法规和政策间接调控[2]。这为我们的政治体制改革提供了许多可供借鉴的经验。为有效推动城市拆迁工作的顺利进行，政府应在宏观层面加紧构建城市拆迁的制度化和法制化运行环境。一方面，坚持市场化、社会化的改革方向，促使企事业单位和社会中介组织参与到城市房屋拆迁管理工作中，改革政府大包大揽的模式，对那些通过市场可以调节、通过社会中介服务机构可以解决的事项，都应当从行政管理职能中剥离出来；另一方面，健全和完善相关的法律规范，增加拆迁工作中的法律含量，有效协调公权和私权之间的利益关系。运用法律手段维护被拆迁人的合法利益，规范房产开发商和动拆迁公司的行为，建立正常的动拆迁秩序。
城市拆迁是一项复杂的系统工程，当前政府在城市拆迁工作中的主要职能是监督、指导和协调，主要任务是采取一系列行之有效的措施协调政府与拆迁人、拆迁评估机构、拆迁执行单位、被拆迁人以及拆迁工作人员之间的关系。
2.1 政府与拆迁人
新拆迁管理办法将拆迁人定义为依法取得房屋拆迁许可证的建设单位，取消了个人作为拆迁人这一项。政府与拆迁人之间的关系主要涉及拆迁许可证的发放和拆迁安置资金的监管两方面内容。规范拆迁人的资质管理，其一要严格实行拆迁许可证制度，认真审核拆迁条件，依法查处未取得拆迁许可而擅自拆迁的违法违规行为。对未制定拆迁方案、手续不齐、拆迁补偿安置资金不落实的项目，一律不得发放拆迁许可证，谁发错了追究谁的责任[3]；其二是加强拆迁补偿安置资金的监管，监管范围包括房屋及其附属物补偿费用、临时安置补助费用、安置房屋建设所需费用等方面。对拆迁安置资金实施专项监控，确保补偿资金及时足额到位，保证专款专用，维护拆迁户的合法利益。
2.2 政府与拆迁评估机构
新拆迁管理办法规定，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。拆迁人与被拆迁人都有权委托具备房屋拆迁评估资格的房地产评估机构进行评估，在拆迁当事人选择评估机构时，政府不能设置任何障碍。由于各个评估机构在评估方法、估价师的经验判断及受社会客观因素影响等方面存在不同，这使得拆迁评估价格会存在一定的差异。为减少评估的差异范围，建议政府部门尽快发布相关的估价规范，规定评估参数的选取和方法的选择。同时要完善监督审核机制，详细界定评估机构估价的合理范围、承担责任的范围以及处罚的力度等，对评估上违规操作的个人和机构，取消其执业资格，情节严重到一定程度还要承担法律责任。
2.3 政府与拆迁执行单位
新拆迁管理办法规定拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁，但房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。为使拆迁工作在法律框架内规范有序进行，政府部门一方面要严格审核拆迁主体的合法性，具有相应建筑施工企业资质的单位方可从事房屋拆除业务，坚决制止不符合拆迁主体资格的单位实施拆迁；另一方面政府部门要坚持执法跟踪服务，监督拆迁建设过程，提高房屋拆迁施工单位的安全意识和拆迁施工行为的规范性。严禁隐瞒实际拆迁面积和拆迁范围，防止出现拆迁方为迫使被拆迁人早日拆迁而对被拆迁人断水、断电的事件。如有必要进行强制拆迁的，必须由政府向法院提出申请，对严重危害群众利益的粗暴拆迁案件，有关部门要严肃查处并追究相关人员的责任。
2.4 政府与被拆迁人
被拆迁人是拆迁过程中的弱势群体，政府部门要充分考虑被拆迁人的实际情况和困难，切实维护好被拆迁人的利益。变群众上访为干部主动下访，变被动应付为超前预防，把拆迁矛盾纠纷解决在萌芽状态之中。其次，实行公开、透明的拆迁办法和程序，使被拆迁人拥有对拆迁利益补偿和拆迁实施过程的知情权。为被拆迁人提供咨询服务，及时发现和纠正违法拆迁行为。最后，利用就业、就学和社会救助等多种手段解决拆迁群众的实际困难。加快经济适用住房和中低价位商品房的建设，满足不同层次被拆迁居民的住房需求。保证低收入、住房面积较小的双困家庭基本的居住生活，避免因拆迁造成新的住房困难。
2.5 政府与拆迁工作人员
在拆迁过程中，拆迁工作人员工作简单粗暴，甚至滥用强制手段的现象时有发生，这严重侵害了被拆迁人的合法权益。要做好房屋拆迁管理工作，就必须建立一支适应社会主义市场经济要求的高素质的房屋拆迁工作队伍。应进一步提高拆迁工作人员素质和执法水平，拆迁工作人员不仅要熟悉拆迁方面的专业知识和法律、法规，还应当掌握《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》以及民事方面的法律、法规。要建立拆迁管理人员定期法律培训、考核制度、拆迁人员持证上岗制度和行政执法责任追究制度，提高执法队伍和执法人员的素质，提高行政执法质量[4]。只有通过有关法律和业务知识的培训、考核，取得房屋拆迁管理部门颁发的房屋拆迁员证后，拆迁工作人员才可以从事房屋拆迁工作。
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