- 城市交通
- 文章编号：1009-6000(2004)07-0054-05
- 中图分类号：U412.1 文献标识码：A
- 作者简介：蔡军，大连理工大学建筑系讲师，同济大学建筑城规学院博士生。
- 我国公共交通优先发展政策再认识
- Rethinking the Policy of Giving Priority to Public Transport in China: The Planning Intervening of Resources Allocation for Transport Infrastructure
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- 蔡军
- CAI Jun
- 摘要：
公共交通发展具有脆弱性，自由竞争只能会使低效的私人交通占有更多的交通资源。这一结论完善了我国公共交通优先发展的理论基础。在重新认识我国公共交通优先发展政策的基础上提出了公共交通优先发展的若干建议。 - 关键词：
公共交通；脆弱性； - Abstract: Frangibility of public transport is found in this paper. Because of the frangibility, free competition of urban transport will result in such a condition that private traffic will occupy more and more transport resources. This will help to consummate the theory of development priority of public transport, help to recognize the policy of public transport development priority again more thoroughly. Some suggestions of how to give priority to public transport development are given also.
- Key words: public transport;frangibility
- 在单位时间内公共交通可以利用单位道路面积完成较大的客运周转量，其效率远远高于私人交通，这是世界各国强调优先发展公共交通的理论依据。然而某一事物的优先发展必须建立在两个基本原因上：首先，这一事物的发展必须有助于解决社会问题，有助于提高社会效率与生活质量；其次，这一事物具有脆弱性①，不能自发健康发展。高效性、脆弱性构成了公共交通优先发展的充分与必要条件。高效性广为人知，脆弱性却无人提及。希望借用这一简洁的词语，使人们从思想上进一步认识并重视公共交通的优先发展政策。
1 公共交通脆弱性的形成原因
公共交通②与私人交通③的运输特性存在很大差别。在运送方式方面，公共交通一般按固定路线、站点接送乘客，而私人交通具有“门到门”的特点；在经营方面，公共交通往往需要一个企业来经营；在成本构成方面，公共交通基本投资大，更强烈地依赖规模经济。公共交通有其脆弱性，其成因主要有四个方面：
1.1 交通拥挤的影响
公共交通在私密性、舒适度方面与私人交通的巨大差异是会随乘客拥挤程度的增加而迅速降低，这是促使人们使用私人交通工具的主要原因。这里着重讨论道路拥挤所引发的车速变化对公共交通发展的影响。
（1）车速下降。
公交乘客的出行成本包括时间成本（CT1）与运输成本（CY1）。出行时间构成包括：到站时间（t1）、运送时间（t2）、离站时间（t3）；私人交通的运输成本包括时间成本（CT2）与运输成本（CY2）。假设公共交通与私人交通的出行成本差值为C12，那么C12=（CT1+CY1）-（CT2 +CY2）。
街道外交通方式，如地铁、轻轨一般不存在其他车辆对它的干扰，所以这里只讨论街道内公共交通。在道路车速下降时，如果公交没有优先权，其车速会由于停靠次数较多而比私人机动车降低幅度更大，但为了便于比较，认为二者所受的影响相同。那么剩下的任务就是讨论车速对出行时间成本的影响。如果目前的车速使公交完成单位客运量的利润达到最大，此时发生交通拥挤，车速下降。假定道路平均车速下降为原来速度的1/N，N为大于1的常数。如果公共汽车不具有优先权，那么在道路上运行的公共汽车与私人小汽车的行驶速度都会减少到原来的1/N。运用公式T=2×l线/V营/W行(其中T为公共汽车发出间隔时间，L线为城市公交线路长度，V营为运营速度，W 行为运营车辆数)，结合公交运行的不同改善措施，计算结果见表1。可见车速下降使C12具有变大的趋势。
上述分析同样适用于摩托车。在与自行车的竞争中，公交也同样处于不利地位。我国城市一般采用机非分行的道路断面，且目前我国的自行车拥有率已基本达到饱和，自行车车速基本恒定。所以机动车车速下降导致公交的出行时间进一步大于自行车，人们更趋向于使用自行车。表2、表3则证明了这一点。
（2）车速提高。
如果一个城市加大交通设施投资，提高道路服务水平，由于公共汽（电）车本身设计车速低，停靠频繁，道路车速增加给公共汽（电）车带来的收益比小汽车和摩托车小得多。公共交通与小汽车的运输成本差别C12仍然趋于增加；公共交通车速的提高，使它与自行车的运输成本差别C12趋于减小，吸引力增加；对于地铁、轻轨等街道外公共交通，由于街道内车速提高使私人交通出行时间减少，会造成乘客向私人机动化交通转移。
1.2 城市布局变化带来的影响
不同交通方式的可达性特征会促使用地开发强度与之适应，用地布局呈现出与其运输特性相符的倾向。英国在20世纪60年代中期对城市布局进行了一系列探讨，詹米生(Jimson)和麦凯(Machay)认为“公共交通要求公共设施和交通集散点集中在市中心，以便交通线路能够最大限度地服务于众多的人口与社会活动，充分提高公共交通的利用率。但是，服务于小汽车的道路网要求公共设施和交通集散点分散分布，以便于以较低的成本获得最大的通达率”。可见公共交通与私人小汽车对用地布局的要求存在巨大的差异。英国的交通规划与城市规划专家在70年代对公共汽车与城市居住密度的研究得出了如下结论：对于同样人口规模的城市，提高人口密度会促进公共汽车出行比例增加。而轨道交通也会由于城市人口密度的下降带来乘客数量的减少，规模效益下降。
大容量快速公共交通系统更适于城市集中布局，私人小汽车更适于城市低密度发展；另外大容量快速公共交通往往还必须依靠其他交通方式与其换乘（尤其是普通公交）。所以小汽车发展对普通公交的不利影响也会转移到大容量快速公共交通上来。城市布局一旦形成，在很长时间内将难以改变，所以城市布局对城市交通方式选择的影响具有长期性。
1.3 交通成本构成的影响
对私人小汽车来讲，其成本④为购置交通工具与取得使用权所需的费用及日常保养、油料等费用，具有出资费用低（家庭可以实现）的特点；私人交通工具的购置费用、使用寿命、使用情况具有较高的可知性，购置行为本身就决定了它的经济性，因此其发展具有社会自发性。对于公共交通来讲，其成本为系统建设或购置费、日常运营费，完成一定客运周转量是实现经济运行的关键。大运量公共交通的基本费用在成本中所占的比例更大，实现赢利并回收成本的难度也更大、周期更长。这就决定了公共交通投资的高风险和非社会自发性。
1.4 经营体制的影响
人们在使用私人交通时会自发地按最佳经济原则运行，而公共交通则需要组建一个机构去运转，这是影响公共交通发展的重要因素。为了促进私人交通向公共交通转化，为了解决流动人口和无能力使用私人交通的人们（比如儿童、老人、残疾人）的出行问题，为了减少交通问题与环境影响，城市政府必须保证公共交通的正常运行，往往对公共交通企业采取财政补贴措施。如何补贴、补贴多少、如何评价企业效益与效率成为公交企业运行机制的难题。
综合上述分析，可以用图1表示公共交通在交通拥挤、城市布局、成本构成、运行机制四个方面存在的薄弱环节。这四个环节造成公共交通良性发展局面难以形成并难以维持(见图1）。
2 我国公共交通优先发展政策的制定原因与实施情况
大量的交通设施投入并不能解决公共交通的发展弱势，所以期望公共交通发挥大的作用就必须使其占有相应的交通资源。公共交通优先发展政策是“计划干预市场，调节市场失效”在交通领域的具体表现。
2.1 90年代前城市公共交通状况
我国80年代末期以前城市交通问题产生的根本原因是城市基础设施投资不足。1954～1965年全国城市道路长度和面积分别有较大的增加，而同期的汽车增长比较缓慢，因而城市交通比较畅通。之后的“非常岁月”城市道路建设缓慢，同期的城市机动车保有量却增长迅速。但由于城市青年奔赴乡村边疆插队落户，因而城市交通并未出现较大的供需矛盾。这一时期，公交投入不足和运力不足致使公交乘客拥挤加重，并出现自行车出行比例过大和承担过长距离出行的问题，严重影响了居民的工作与生活。因此，国务院在1989年制定的产业政策中，选择了与人民生活密切相关的供水、排水、公共交通作为优先发展行业。接着建设部制定了《城市公共交通当前产业政策实施办法》，用经济、法律、行政的手段在投资、金融、价格、税收等方面提出扶持公共交通的措施。
这一时期的公共交通优先发展政策是对计划经济下“重生产、轻生活”投资结构失误的补救，在于解决公共交通拥挤问题。主要措施是依靠政府增加公交企业的投入，辅助措施为公交经营体制改革。但在这一时期，我国的公交企业作为半福利性国营企业，投资主体为城市政府，票价收入不足以弥补运营成本，其生存依赖政府补贴所以企业缺乏提高效率的内在动力。
2.2 90年代以后城市公共交通发展状况
1995年11月8日～10日，建设部、财政部、中国人民银行、世界银行和亚洲开发银行在北京联合主办了“中国城市交通发展战略研讨会”。研讨会对中国城市交通运输发展的一系列战略问题达成了高度共识，并通过了由世界银行起草，五家单位共同主编的总体性文件——《北京宣言：中国城市交通发展战略》。宣言在4项原则与8项行动中对城市交通的目的、公共交通优先发展的措施与建议进行了阐述，标志着我国从理论方面对城市公共交通优先发展政策认识的全面加深。
90年代至今，由于经济增长和社会生活水平提高，我国的私人机动车拥有量迅速提高（见图2，图中把1985年以后的城市交通用地和私人机动车拥有量作为比较标准），但私人交通尚未对城市布局结构和交通结构发生重大影响。我国的城市土地制度改革为城市交通建设开辟了巨大的资金来源，交通需求与道路设施供给之间的缺口有所缓解。我国的企业制度不断完善，公交公司的经营体制也不断变化，不断有社会投资投入到公交领域。所以在机动化水平大幅度提高之前，我国公交发展出现了可喜的局面。比如杭州1997、2000年公交出行比例为8.7%、22.2%，南京1997年为8.2%，1999年为20.95%。但这些变化主要由交通设施投入、公交车辆增加与性能提高、企业机制改革、城市规模扩大所造成的平均出行距离增加引起的。而我国的公交优先只是刚刚起步，也只是上海、北京、昆明等少数城市的部分道路上开辟了少数几条公交专用道。
2.3 今后城市公共交通发展与政策取向
私人机动车增加速度与城市道路面积增加速度的巨大差异（见图2）将造成私人交通与公共交通的竞争加剧，今后如何保证公共交通的运送速度、运输质量成为公共交通发展的关键。公交优先和轨道交通发展将成为可选方案，但不少城市把发展轨道交通置于优先发展地面交通之上。这方面的争论难以避免，比如库里蒂巴公交体系对我国的公交发展就具有借鉴意义。在我国只有全面实施公交优先措施、合理引导城市布局，保证公共交通有利可图，才可能调动社会资金投入公共交通的发展并建立合理的企业机制，使地面公共交通快速、便捷。
3 我国公共交通优先发展的若干建议
3.1 加大公交优先政策的实施力度，改善公交运行外部环境
公交优先政策是针对街道内普通公交，即公共汽（电）车而言的，从广义上来讲还包括其他载客较多的大客车。制定这一政策的目的在于为公共汽车提供道路使用优先权，改变公共汽车与其他车辆同道行使的局面，从而保证城市公共交通在与私人小汽车的竞争中处于相对有利的地位，这对平抑未来城市交通私人小汽车过度膨胀有积极意义。
3.2 城市科学规划、合理布局，为公共交通的发展创造良好的外部环境
鉴于城市布局对城市交通方式的选择有重大影响，我们必须做好城市规划与城市交通发展的战略研究，妥善应对交通需求，利用公共交通引导城市布局。实践证明，组团式集中布局更有利于公共交通的发展。
3.3 引入竞争，完善公共交通企业经营机制
对于普通公交来讲，应当在实施公交优先的基础上，进一步打破市属公交企业的垄断地位，引进竞争机制，促使公交企业通过竞争获取政府补贴，形成自我发展的内在动力，实现在补贴或没有补贴基础上的赢利经营，并进一步吸引社会资金投入公共交通领域。
3.4 制定大运量公共交通发展战略和交通产业财政战略
大运量公共交通是解决特大城市交通问题的必要途径。首先要求城市政府及时制定大运量公共交通发展战略，在战略中应确定公共交通走廊，对大运量公共交通技术进行评估和优选，加强与其他交通方式的衔接。其次，大运量公共交通投资大、建设周期长、风险大的特点要求政府必须制定财政战略，建立符合实际的融资制度和经常性投资来源，提供政策与财政支持。比如：利用土地出让金、BOT、交通重点项目建设债券、交通建设附加费，利用银行贷款、改变车辆税费的征收与分配方式等。在交通产业方面，不但要紧盯着轿车产业，还应当对轨道交通车辆研制与技术开发给予必要与充分重视，这也是一个巨大的市场。
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