- 古城保护
- 文章编号：1009-6000(2004)09-0060-06
- 中图分类号：TU984.11 文献标识码：A
- 作者简介：谭颖，东南大学建筑系博士研究生。
- 古城保护实践的系统性思考
- The Systematic Reflections on the Conservation of Ancient Cities
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- 谭颖
- TAN Ying
- 摘要：
古城保护是城市规划建设的难题，从其历程到现实，需要加强系统性的研究与实践。人们习惯重视点到面的保护工程，但如何真正解决古城的功能问题，降低古城容量，挖掘古城内涵，弘扬古城特色尚缺乏系统思考。笔者试图通过对古城保护实践的系统性思考，以示增强城市规划设计、规划决策、规划实施的系统性研究，进一步发挥城市规划在古城保护领域的核心作用，使古城保护走上可持续之路。 - 关键词：
古城；保护；规划；实践；系统性； - Abstract: City is a complicated maga-system. Urban planning, as a coordinating tool for urban development and change, takes on demand of systematic character. The conservation of ancient cities is a big problem in urban planning and construction, the evolution and reality of which should be studied systematically. People are accustomed to focus on conservation from point to surface, but the question lies in how to solve the functional problem, how to lower the density, how to excavate the connotations and how to raise the historic characteristics of ancient city. Based on the systematic reflections of the practices of ancient city conservation and the systematic studies of urban planning and design, planning decision-making, and the operation of the planning, the author suggests that the core role of urban planning in the conservation of ancient cities be enhanced to make ancient cities sustainable.
- Key words: ancient city, conservation, planning, practice, systematic character
- 1 城市规划的系统性认知
1.1 系统科学的认知
系统科学是从系统的结构和功能（包括协调、控制、演化）角度研究客观世界的科学[1]。包括系统论、运筹学、控制论、自组织理论、复杂性研究等渐进式发展。系统思想，是关于事物整体性的观念、相互联系的观念、演化发展的观念。“我们将被迫在知识的一切领域中运用整体或者系统来处理复杂性问题，这是科学思维的一个根本改造。”[2]
1.2 城市是开放的特殊复杂巨系统
城市是开放的特殊复杂巨系统[3]，巨系统通常有宏观与微观的层次划分，系统在这两个层次上的行为特性有性质上的区别，这是不同于小系统和大系统的重要特点。“开放的”不仅意味着系统一般地与环境进行物质、能量、信息的交换，接受环境的输入和扰动，向环境提出输出，而且还具有主动适应和净化的含义。还意味着分析、设计或使用系统时，要重视系统行为对环境的影响，把系统运行与保护环境结合起来。还意味着不是既定的、不变的、完成了的，而是动态的和发展变化的，不断出现新现象、新问题。因此，要以“开放心态” [4] 对待城市系统。
1.3 城市规划设计的系统性
1.3.1 综合性
城镇是人为建构和自发建构相互作用的一种特殊产物，是“自构与被构的统一”。城市规划是城市系统他组织的重要环节和手段。从人居环境的角度，规划是人居环境支撑系统的有机组成部分[5]。城市及群体空间整体环境具有高度的综合性与复杂性。现代城市规划是综合性极强的科学。
1.3.2 层次性
规划对象的复杂性决定了规划设计的多层次，如区域规划、总体规划、控制性详规、修建性详规、城市设计等等，一直具体到建筑设计，构成城市他组织中规划设计的各个环节。
1.3.3 系统规划
从城市规划的历史看，18世纪下半叶起步的现代城市建设，出现综合规划论和形体规划论的争执。综合规划论注重宏观、政策和复合，形体规划论强调微观、形体、简单；前者的研究领域日益扩大，到二战以后，其重点从物质环境转向了公共政策和社会经济等根本性问题，过程和程序也趋向系统规划（Systematic Planning）。这一发展导致了现代城市规划学科的创立。现代城市规划倡导的是系统规划。
1.4 规划决策与实施的系统性
1.4.1 规划问题是运筹问题
城市规划作为对城市土地和空间资源配置为核心的科学，是人的活动的过程。运筹学研究人的活动，即人们基于一定物质条件的办事过程。“在人类的生存过程中，凡需要通过定性谋划和定量计算而制定出行动方案的问题，都是运筹问题。”
规划问题是运筹问题。从运筹学角度，必须用系统观点对所有的资源和活动做统筹安排，这种有限资源的最优分配就是规划问题。因而，规划的关键是以系统的观点实现最优分配。通过配置来对投向土地和空间的资本进行调控，使微观主体决策和行为符合城市及国家的长远目标和利益。
1.4.2 规划的决策
城市规划设计是一个决策过程，交流、争执、协商合作的渐进过程，是多元的、动态的、复合的决策体系。
“城市是由许多不同的群体来建设和维护的，家庭、工业企业、政府机关、开发商、投资者、管理和福利机构、市政公用公司等等。每一个群体都有自己的利益，所以决策的过程是间断和重复的，处于一种讨价还价的状态。”[7]正是这种多项利益的协调，带来了决策的难度，规划要面向社会发展，就要通过规划加强社会整合，更加大公众参与的力度，寻求科学的决策方法。
1.4.3 规划的实施
实施是规划付诸具体实效性的过程。是通过经济方式、法律方式和行政方式，促使城市建设的组织、管理、经营等方面建立与市场相匹配的“有形”作用机制。
实施是多种方式的结合，包括：
经济作用方式。市场经济体制下，经济作用方式是调节城市规划实施多方利益的重要手段。一般地，开发商以个体利益最大化为目的，而各级政府以保证最佳的社会利益为首要目标。通过经济调控手段，一方面控制建设活动的获利程度，尽可能避免建设活动造成对社会利益的损害；另一方面，利用市场经济的原则，将公共利益和个体利益联动，使其将部分个体收益返还给社会，形成所谓的“公共利益还原制度”。
法律作用方式。城市规划的实施，以多种不同形式不同层次的法律规定为保证，但就层次而言，城市设计等环节尚没有合适规划的立法形式加以引导，细化的城市规划缺乏规划实施的保障依据。调整完善规划法规体系是我国现行历史条件和体制下增强实效性的根基。
行政作用方式。一方面，行政作用方式较法律作用方式具有一定的灵活性。另一方面，在我国的历史条件和现行体制，尤其是在具体规划实施的个案方面，此作用方式有独到的优势。但由于存在人为因素，也出现了过度的“感情用事”、“自由裁量”而造成公众利益的损失。
三种手段中经济手段作为“调节杠杆”，法律手段作为解决普遍性设计的重要保障，行政手段作为补充和完善，是现阶段规划实施中缺一不可、互为补充的有效途径。
2 历史文化名城保护的系统特征
2.1 古城是城市体系的有机组成部分
历史城市是城市群体中特殊的一分子，城市形态是人类社会经济活动在空间上的投影，是城市社会、经济、文化的综合表征。无论是古城新区结构还是就地改造为“古城新貌”都离不开既有的形态，同时研究古城无法离开现有的自然、政治、经济、社会体系。古城保护既有保留、保存、改善，又有更新，繁复的对象和措施，本身构成了系统性的要求。
2.2 名城保护历程的启示
2.2.1 国外的名城保护
在经历了诸多教训和挫折之后，人们认识到了历史文化不可替代的价值和作用。以欧洲为例，对于文物建筑和历史纪念物的保护追溯到古罗马时代，到文艺复兴时期有了发展。18世纪中叶，英国的古罗马圆形剧场成为欧洲第一个被立法保护的建筑，标志着文物保护概念从典籍、艺术品、器物等扩展到建筑的范围。历史建筑的保护和修复工作于18世纪末开始受到重视，理论和原则的形成，是从19世纪中叶起，近100多年的发展和演化结果。
1933年《雅典宪章》对“有历史价值的建筑和地区”提出保护的意义和基本原则，简单而笼统。20世纪60年代，国际上兴起了将个体的文物建筑扩大到历史地段的新潮流（如日本1966年颁布的《古都保护法》），1964年，第二届历史古迹建筑师及技师国际会议上通过了《威尼斯宪章》，扩大了文物古迹的概念：“不仅包括单个建筑物，而且包括从中找到独特的文明，一种有意义的发展或一个历史事件见证的城市或乡村环境。”还指出古迹的保护“包含着对一定规模环境的保护”，强调保护全部的历史信息，保存各个时代的叠加物，修复时叠加的部分必须保持整体和谐一致，但必须和原来的部分有明显的区别。
1976年《内罗毕建议》拓展了“保护”（Safeguaring）的内涵，还明确指出在历史街区保护工作的立法及行政、技术、经济和社会各方面应采取的措施等等。
欧洲的城市整体保护的概念，从20世纪70年代起逐渐成熟，1976年欧洲决议案提出了“整体保护”（或译为“全面保护”）的概念。
1977年12月发表了《马丘比丘宪章》，提出“考虑再生和更新历史地区的过程中，应把优秀设计质量的当代建筑包括在内”，同时指出：“不仅要保存和维护好城市的历史遗址和古迹，而且还要继承一般的文化传统”，保护范围应进一步扩大。
1987年10月通过的《华盛顿宪章》，确定了历史地段以及更大范围的历史城镇、城区的保护意义与作用、保护原则与方法等。指出了历史地区保护的内容，提出要保持历史城市的地区活力，适应现代化生活之需求，解决保护与现代化生活方面等问题。“要求促进这一地区私人生活协调方法”，“新的功能和作用应该与历史地区的特征相适应。”文件再次提到保护与现代生活的矛盾，并标志着城市保护已与城市规划紧密结合。
历史文化名镇是历史文化遗产中重要的组成部分。1964年通过的《威尼斯宪章》，明确指出文物古迹“不仅包括单个建筑物，而且包括能够从中找出一种独特的文明、一种有意义的发展或一个历史事件见证的城市或乡村环境”。在20世纪70～80年代，联合国教科文组织及国际古迹遗址理事会先后通过了《关于保护历史小城镇的决议》、《关于历史地区的保护及其当代作用的建议》、《保护历史城镇与城区宪章》等一系列重要文献，对历史城镇、古村落的保护指出相关规定和措施。在国际上，所有文明古国都对历史的古镇和古村进行成片的保护，他们认为是一种民族的荣耀，民族文化的基因，只有严格保护，才能使自己的民族在世界上立于不败之地。
2.2.2 我国的名城（名镇）保护
（1）历史文化名城保护。
我国历史悠久，文物众多，历史性城镇遍及全国。建国初期，以梁思成先生为代表的建筑和城市规划学者对保护古都北京作了研究、规范和倡导，提出了发展新城以保护旧城、保留和利用北京城墙的两项主要建议。遗憾的是，“五四”以来形成的破旧立新的文化倾向和解放后对新建设的盲目热情，对保护起了消极作用，这使得包括北京在内的一批还很少受到工业化冲击的古城在建国后近20年内，遭到了较为严重的破坏。
20世纪70年代末80年代初，改革开放促进了中国和世界文化的沟通与交流，在重视历史环境保护的国际潮流影响下，保护历史古城的思想在我国领导和专家层面逐步形成。正在这一阶段，中国开始了大规模经济建设，许多文物古迹和历史街区被无知地破坏。在此情况下，一些专家向国家呼吁，提出了只保护单位文物古迹和古建筑是不够的，应该对重点历史文化古城进行整体保护。
1984年在《中华人民共和国文物保护法》中首次提出保存文物特别丰富、具有重大历史价值和革命意义的24个城市作为国家第一批历史文化名城，以加强管理和保护。
此后，各地先后组织编制保护规划。1986年5月在扬州召开的“中国历史文化名城经济社会发展研究会”提出了“五个结合”的建议，即名城布局结构与城市经济结构的结合，城市的多功能与建设重点的结合，名城保护与开发的结合，旧城区与新建区的结合和旅游业与其他各业的结合。
1986年12月国务院提出了历史文化名城“审定原则”，审定不仅要看城市的历史，还要看保存的文物古迹的完好价值等等。还规定了对有较高价值的历史地段可以公布为各级“历史文化保护区”。至1994年，名城总数达到99个。
1994年公布了《历史文化名城保护规划编制要求》，明确了名城保护规划应纳入总体规划。国家建设部和文物局联合成立了全国历史文化名城专家委员会，将专家咨询纳入了名城保护管理的政府工作范畴以提高名城保护的科学性。
1997年12月，平遥、丽江两座历史古城被联合国教科文组织世界遗产委员会列入“世界文化遗产清单”。1998年4月，“中国—欧洲历史城市市长国际会议”在苏州召开，通过了《历史城市的保护与发展国际合作的苏州宣言》，古城保护理论和实践体系日渐完善。
（2）历史文化保护区的保护。
在名城保护逐渐走上正轨的同时，20世纪80年代末，一些城市历史地段的保护与发展问题显得尤为突出。1991年中国城市规划学会历史文化名城规划学术委员会年会，以“历史地段保护与更新”为主题，进行了学术讨论和交流，提出了历史地段评定标准、保护原则等等。
1996年，历史街区保护（国际）研讨会在黄山召开。会上指出了保护历史街区是“保护历史文化遗产的重要一环”，并提出了要保护真实遗存、改善基础设施，注重提高生活质量的保护原则。1997年，建设部发文，转发了《黄山市屯溪老街区历史文化名城保护区保护管理暂行办法》，对街区保护管理规范化提供了参考。1997年，国家计委、财政部开始设立了国家历史文化名城专项保护基金，将在5年内连续对历史文化名城中的重要历史街区保护给予资金的援助，主要用于保护整治和改善基础设施、环境条件。
我国于1985年成为《保护世界文化与自然遗产公约》缔约国，并逐步建立了以文物保护单位、历史文化名城和历史文化保护区为主的遗产保护体系。
（3）历史文化名镇的保护。
随着近年来遗产保护工作的不断深入，在借鉴国际上有关遗产组织保护经验的基础上，1986年，国务院在公布第二批历史文化名城时，提出要对文物古迹比较集中的小镇、村落进行保护。之后，不少省份陆续开展了历史文化名镇（村）的命名工作。安徽省西递、宏村两个古村落经申报被列入世界文化遗产名录。周庄、同里、甪直已作为江南水乡开展申报前期准备工作。2002年新出台的《文物保护法》中明确指出历史文化村镇的概念，并以法律形式确认了名镇（名村）在我国遗产体系中的地位。2003年2月，建设部和国家文物局联合公布了第一批中国历史文化名镇（名村）。这是名镇（名村）新的里程碑。
2.2.3 历程的启示
国内外历史文化的保护，呈现由单体向群体到城市整体的保护，由物质实体到非物质的城市传统文化；从单一的现状保存走向法规的完善，从单一的专家行动走向公众的参与，从理论到实践，呈现系统性日益完善的特征。我国在1986年5月提出的“五个结合”的建议，是系统思维的具体体现。正是在这种系统性增强的进程中，名城保护行为得到大众的认同，名城保护行为得以实现。历史文化保护是一项系统工程。
2.3 系统性的或缺
2.3.1 法规体系的或缺
从我国的保护历程看出，法规体系尚不完备，尤其在地方性法规和规章层次上。
2.3.2 系统性实践典范的或缺
虽然在近20年来，如黄山屯溪老街、宏村、西递等保护取得了公众的认同，苏州等城市也开展了“点”、“线”、“面”的保护探索。作为城市的整体保护（风貌保护）实践仍在探索阶段，实施规划与决策中存在脱节。古城保护中时代性的系统实践的典型范例也较缺乏。
2.3.3 保护主体系统的或缺
在近年城市建设热潮一浪高过一浪的历程中，地方政府作为国家有关战略、计划、政策、法规的执行者，帮助实现国家对城市经济和社会的管理和控制，成了城市总建设师。政府大力发展城市公共事业和基础设施，大力更新旧城。计划经济向市场经济转化的过程中，作为经济组织者，大多从单纯的经济效益出发，追求高容积率、高密度、高利润，使古城保护由政策驱动型向效益驱动型转变；居民由于现实居住条件的反差，改造的愿望大于保护的要求，甚至厌恶在街区中担任“演员”的角色[7]。
2.3.4 名城名镇保护体系的或缺
我国名镇的系统保护起步较晚，因而将城镇、村作为体系的保护尚处于起步阶段。尤其在一些地域特征明显的地区，古城、古镇、古村落未形成体系，缺乏地区文化遗存的完整性。
2.3.5 技术体系的或缺
虽然保护实践不断开展，但保留和保存的标准、修旧如旧等保护技术规范缺乏，尤其是突破原有技术规范存在难度，同时缺乏新建建筑的特殊技术标准、空间秩序、肌理和空间尺度的技术体系。造成以盲目拆毁原有古建为代价，更新建设的破坏严重带来了古城肌理的腐蚀，一味的房地产开发带来的阶层的空间分化，使古城社会网络遭受破坏，做“外科手术”，而缺乏城市范围的空间结构的调整，空间特色缺乏。
3 历史文化名城保护实践的系统性思考
3.1 整体观的再认识
3.1.1 整体观
齐康先生在《城市建筑》一书中提出整体、层次、空间、超越、互动、整合[8]等深层次的逻辑思维。整体观即看待城市与建筑是进程的整体，需用历史演化眼光。是地区与城市、体系与城市、城市与分区等等的整体，即用相对系统的眼光；是相对层次的整体，除了本学科，还有涉及经济、地理、政治、文化等诸方面；是相对环境的整体，即不能就个体内而忽视个体外，就此个体论此个体，就建筑论建筑，就城市论城市，忽视所处的群及相关要素（环境）。应取的态度是一种系统的设计思维方式，即Holistic Design。规划设计的观念首先是系统的。对于城市，需要用整合的思想，综合考虑对局部各要素、特别是使物质要素及其环境达到尽善尽美的境界，不仅仅要改变设计的观念，更需要逐步地转变管理层、决策层的观念，使他们树立整体观念，确立其本身与大众、人与自然、人与环境、当代与未来有机的系统思维方式。这是更广范围的、多层面、讲时序的整体观。
3.1.2 历史文化观的再认识
历史文化名城、名镇“既是我国历史文化遗产中重要的组成部分，同时也是全人类宝贵的物质和精神财富。各级地方政府和市民群众都有责任义务将他们保护和继承好，并向全世界展示其优秀的历史风貌。”[9]在城镇快速发展的今天，新陈代谢加速，虽经过多年的历史文化名城（名镇）的保护实践，民众仍处在“十字路口”。回顾以往的实践，面对现实，一方面必须牢固树立历史文化观；另一方面在实践中，应构建历史文化名城（名镇）保护体系，增强系统性。
3.2 历史文化名城保护的系统性
《马丘比丘宪章》中明确“规划、建筑和设计在今天不应当把城市当作一系列的组成部分拼在一起来考虑，而必须努力创造一个综合的、多功能的环境”，吴良镛先生提出广义建筑学最后方法论归纳为“系统观”与“融贯的综合研究”（即探讨走向整体的途径）。[10]
3.2.1 从单一名城保护走向复合名城、镇、村的体系保护
从城镇形态的演化历程看，历史文化是形态演化的重要组成部分。地域性决定了地区自然状况的、文化的相似性，包括城市与城镇空间结构、构成要素、风貌特色、单体要素特色等等都有其相似性，但又衍生丰富多彩的各种类型。如苏州从河道到“水”骨架、水陆并行双棋盘发展成“水文化”，建筑“黑、白、灰”主色调，高低错落的空间格局、疏密有致的城市肌理、精致的建筑细部等等，共同构成了地区的历史文化特色。虽然城市从规模、组织结构、功能、空间结构等有别于一般镇，从整个地区越来越紧密的城镇网络结构中，城与镇从规模到功能会表现出更大的分化（等级明显，中心城市辐射加剧），然而从历史脉络与形态演化的总体过程来看，古城、古镇、古村落共同构成了地区的历史文化，作为地区历史文化内涵的表现形式，缺一不可。
每一个镇（村），都是现今城镇体系中一个层次的组成单体，其形态的完整性才有作为镇的群体的完整性。“古镇新区”的结构形态是小城镇群体形态的重要类型，无法割裂此形态来谈城镇群的形态，无法割裂古镇来谈小城镇的完整性。
市域范围内历史文化名城的保护，不仅包含中心城市、县（市）中的历史文化古城，更包括国家历史文化名镇，和其他省级历史文化名镇和古村落。
3.2.2 从重物质实体环境保护到注重非物质的文化内涵的保护
无论是单纯风貌展现还是过度的文化旅游功能的开发，都只是古城（古镇）形态展现与体验的一部分。作为城镇形态的有机核心的古城、古镇、古村落，只有保护该区域的生存力和活力，才能发挥“核”的作用，而此核的生存力和活力保存与发展，需要物质实体形态和非物质的文化内涵的复合要素的保存和发展，当代人的居住生活和其他时代生活方式是保存的重要组成部分，应予重视。
3.2.3 “自上而下”到“自下而上”与“自上而下”的结合
在建国后的计划经济时代，从城市到环境的形态演化中烙上了政府干预的痕迹，“文革”对形态的破坏反映自上而下的从文化到物质形态的冲击。改革开放后的古城保护大量的也是自上而下组织进行的。依靠政府“规划保护、组织保护、包揽保护”的观念。而在市场经济条件下，政府过多地包揽一切未免有些脱离实际。应该看到，居住在古城（古镇）和周边地域内人的主体地位。
我国规划的制定基本上仍是“自上而下”的过程，在这一过程中，公众被排除在外，最后的结果是人民来信不断，建设憾事不少，许多成为市民茶余饭后批评的话题。虽然，设计者不断意识到“城市规划设计不仅是一种环境设计，还是一个决策过程。”但大部分由于公众意识与素质仍不到位以及设计者“建筑决定论”思想的根深蒂固，缺乏接受公众参与的意识。因而，我们还必须走与其他学科合作的道路，并且要把建筑（改造）城市环境的权力，至少是部分权力交给公众。
综上可见，发挥当地人及有心于古城保护的人士的积极作用，包括认知、资金、技术等各方面十分必要，市场经济条件下，这种各方参与的构建机制发挥作用成为可能。政府作用与发自基层的力量的结合，是一种必然的选择。
3.2.4 技术层面的系统思考
古城、古镇（村）的形态保护共同构成系统，需要用系统工程学加以思考。在以往的技术层面，注重了从规划建筑的整体风貌的保护，通过保存城市格局,古建筑和文物维修、高度控制、色彩控制、体量控制、新建筑的风貌协调等等，实现了部分保护目标。然而，从城市总体形态角度对古城保护具体措施的思考是欠缺的，或者实践是有限的。站在系统的高度加以审视，存在统筹并举的欠缺。
以苏州为例，“一体两翼”的格局，使两翼紧邻古城蔓延发展，其间并没有留出缓冲与过渡地带作为保护隔离和交通转换，造成古城交通、容量的多种压力，最终是功能、结构上的根本矛盾仍未解决。只有在优化系统中解决功能性、结构性问题，才能使古城得到真正意义的整体保护。
（1）定位的系统性：跳出古城看古城。在工业用地空间结构调整完成以后，将部分教育、医疗等服务功能外移，既利于古城人流的减缓，又利于新区功能的完善，是功能性调整的关键。除此之外，构建快速干道体系、实施利于古城的交通管理政策与严格的交通管理，是系统工程中关键的工程要素。
（2）规划与设计的系统性。
整体思维虽一直为城市规划的思想方法，但是早期人们将整体思维用于探求城市平面构图的和谐统一，如今人们将整体思维更多的限定在对经济问题的考虑。全面意义上的整体观应该是寻求社会、经济、生态、文化与空间的整合。正如吴良镛先生所倡导的“生态观、经济观、科技观、社会观、文化观”[11]五项原则。“整体规划在功能上意味着把技术、经济、生态、社会、空间环境等有效地结合起来，在地域上的综合意味着把国家规划、区域规划和地方规划结合起来。”[12]
方法论的层面，应充分发挥规划的龙头作用，统筹各相关专业的深化设计，实施规划全过程的修正与完善，努力把握各层次设计的整体效果,注重整合。即在规划中注重城市功能、空间、社会的横向与纵向的整合。整合中，重点把握区域规划、城市规划、城市设计、建筑设计、景观设计等的层次性、整体性，加强各阶段规划设计的连续性、协调性、系统性，优化城市的整体秩序，创造城市整体意象。保护规划是古城保护的重要环节，重点应加强其上下左右层次的衔接与落实。
（3）决策与实施的系统性。
要坚持专家、领导、公众相结合的综合决策体系，尤其重视总规划师等专家的全过程决策参与、公众的全过程参与。因此，应该有组织体系的全局性思考，专门机构的法定性与权威性是体系构建的关键，相关部门的横向结构与专业的纵向网络编织紧密而又有弹性，每一个环节，都发挥其主动性，增强协调性，共同求得目标的完成。
实施过程的制度化。以规划统揽工程全过程，规划中必须考虑工程的先后次序及其阶段性的效果，应综合考虑工程本身的直接成本、社会秩序影响所造成的成本、所涉社会层面的承受能力等等，来确定实施的步骤、政策与组织形式。避免重复建设、过度的建设性破坏。
需寻求一种组织机构既能统一和均衡经济、法律、行政三种维度，又能包含参与性意见的行政组织，应该通过集中式、分散式、临时性机构互补的组织体系，确保三种维度的实现。其中，专家组的设置结构与赋予的权力是关键。
3.2.4法规体系的完备与法治
无论是城、镇、村保护体系的建构、技术层面的体系化、主体系统性的把握、技术水平的提高，还是决策、实施体系的完善，都依赖于古城保护法规体系的完备和法治环境的优化。
4 结语
城市是开放的复杂巨系统，古城保护是城市系统建设的有机组成部分，一方面构成了城市形态的子系统，同时又有其自身系统性的特征。把握系统性，以系统的思维，付诸系统的工程实践，形成系统的社会合力，是古城保护与发展的必然选择。增强系统性也成为古城保护理论与实践的价值取向，成为实现古城保护的超越的必由之路。
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