为应对全球金融危机，2008年11月国务院出台了旨在扩大内需的4万亿元投资措施，中央政府新增投资1000亿元一个月内全部落实。项目审批不再是计划经济体制下的“计划”审批，而是依据地方的经济社会发展规划和项目可行性研究的“规划”审批。扩大内需的十条措施中有五条与改善农村地区发展条件、改善农民生活环境有关，也就是说，这些投资中的一大部分将落户小城镇。在这种背景下，为了保证投资在小城镇最大限度地发挥作用，就需要制定合理的小城镇规划，就需要以科学发展观指导小城镇发展规划。

一、小城镇发展规划要树立可持续发展的理念

实践经验表明，制定小城镇经济社会发展规划的重要前提是树立可持续发展的理念，具体而言就是要注意以下两个方面的问题。

一方面，小城镇发展规划不仅要考虑本地户籍人口的生产生活需求，还要考虑外来流动人口的生产生活需求。据不完全统计，中国的流动人口多达1.5亿，这些流动人口中约有40%集中在小城镇。以2007年为例，广东东莞市的虎门镇户籍人口11万人，外来人口多达53万；上海市嘉定区的安亭镇总人口11.7万，其中外来人口6.1万。这些外来人口一部分是文化程度较低、收入也较低的农民，还有一部分是文化程度较高、收入也较高的企业管理人员或技术人员。这些外来流动人口不仅仅有就业需求，还有公共服务需求。因此，在小城镇规划中就需要考虑他们的需求偏好及可支付能力，要考虑流动人口的居住问题、流动人口子女的受教育问题。

另一方面，小城镇发展规划不仅要考虑现期人口的生产生活需求，更要注重小城镇未来人口的生产生活需求。1978年我国城镇化率仅为17.9%，2007年上升到44.9%，城镇人口已达5.94亿；小城镇（建制镇）的数量从1978年的2173个增加到19249个，小城镇人口的比重也从20%上升到45%。小城镇的人口集聚程度越来越高，人口密度越来越大，原有的城镇建设已经不能适应发展的需要。不仅城镇容纳的人口数量增加了，收入也发生了变化，因而人口的需求也发生了变化。据建设部预测，2015年我国城镇人口的数量将突破8亿，这就意味着我国小城镇的规模也将出现较大的变化。因此，只有充分考虑未来人口的需求，才能制定科学合理的小城镇规划。所谓“超前规划”并不是要修“大马路、大广场”，而是要充分考虑未来发展的需求进行规划，特别是要从未来人口的需求出发规划小城镇。

因此，小城镇规划既要保证近期发展不降低小城镇未来人口的生活水平，还要保证近期发展不破坏小城镇未来的自然环境、不阻碍小城镇的未来发展。特别要注意保证小城镇的产业发展不损害小城镇的土地可持续利用。只有这样，才能实现小城镇的可持续发展。

二、小城镇发展规划要遵循以人为本的原则

小城镇发展规划要注重居民的参与。规划城镇的目的不是为了“形态”的美观，而是为了改善居民的生活环境，提高人们的生活质量，因此，规划不仅需要专家，更重要的是多考虑居民的需求、让居民充分参与规划。上海在地价奇高的陆家嘴金融中心区的核心部位，规划并建造了10万平方米的开放式草坪，就是因为规划时考虑到生活在金融中心的人“需要呼吸、需要肺、需要绿色”。小城镇的发展也不仅仅为了让农民从平房搬到楼房，更重要的是为了提高小城镇居民的生活水平、生活质量。因此，在制定规划时就需要和本地居民共同讨论未来的就业、未来的社会保障。如天津市华明镇通过政府、专家与农民的多次反复交流，通过“宅基地换房”规划建设了一个新型小城镇，使农民不花一分钱就改善了居住环境，还通过新城镇建设新增就业岗位1.12万个，有效解决了青年失地农民的就业问题；北京的后沙峪镇在规划新农民住宅楼时，通过与农民讨论，就将补偿农民的住房从统一的一套大户型改为两套小户型，这样收入低的家庭就可以自己居住一套，出租另一套换取收益。有些地方在制定教育规划时，因为调查研究不足，没有认真倾听群众的意见，导致了部分学校校舍闲置浪费，部分学校校舍严重不足。总之，规划师要平等地与当地人交流，倾听当地居民的声音。通过为当地居民搭建自由发表意见的渠道与平台，让当地人真正参与规划，充分发挥当地人的知识和智慧。在“改变什么、保留什么”上与当地人达成一致，努力“将居民的不满情绪降到最低”。只有这样，才能动员社会各个方面的力量，共同建设小城镇。

小城镇发展规划要注重企业的参与。没有产业支撑的小城镇难以取得长远的发展，而产业发展的利益攸关方是企业，企业也最了解市场、了解产业的发展。因此，小城镇在制定发展规划时要倾听企业的意见，规划者可以通过走访企业、与企业座谈了解小城镇产业发展中存在的问题、挖掘潜在的产业、寻求改善投资环境的途径。山西省孝义市梧桐镇在讨论道路项目时，企业就在抱怨路况太差之余提出了企业联合出资修整道路的办法；在讨论工业污染问题时，就发现企业的废气再利用可以大大降低居民集中供热的费用。安徽省合肥市的三河镇在与企业讨论产业集聚问题时，就发现工业聚集区不仅能成为大企业的舞台，还能成为小企业创新的平台，还能诱发新型的旅游品加工产业。因此，只有通过广泛的企业参与，才能了解企业发展面临的问题和需求，才能为小城镇确定科学的产业发展方向，才能为小城镇发展规划出更有效的解决问题的途径，进而明确政府与市场的关系，回答“政府应该干什么”的问题。

小城镇发展规划要注重政府的参与。在现行的行政管理体制下，小城镇的领导是由上级任命的。但是，规划不应该成为领导长官意志的表现，既不能成为“墙上挂挂”的形式主义，也不能成为个人升迁的“政绩工程”。规划应该是集体智慧的结晶，也应该是政府多个部门、社会各方共同推动小城镇发展、建设小城镇的依据。因此，一方面要争取上级政府部门对规划的充分参与，这样既有助于规划者了解上级政府对小城镇的看法和意见，也便于加深上级对小城镇的了解，还易于争取上级的政策支持和项目支持。一些小城镇就是在规划沟通中，获得了省市财政担保的小城镇项目贷款信息，发现了集约节约利用土地的方式。另一方面，要争取小城镇政府各个部门的广泛参与。参与不是听汇报，而是共同讨论、沟通信息、综合意见。小城镇规划要听取书记镇长的意见，但更重要的是要在镇政府各个部门间达成共识，成为全镇的发展“蓝图”。否则，就有可能出现镇长一换，规划“搁置”的情况。另外，还要注重相邻区域政府部门的参与。任何城镇的发展都不是孤立的，都会或多或少地受到周边城镇发展的影响。只有掌握了周边城镇的经济社会发展现状、发展设想，才能尽量避免区域内城镇间的产业同构，甚至恶性竞争，从而形成区域发展的合力，促进区域共同繁荣。

总之，规划不应该仅仅成为规划师表现其规划技术的结果，而且应该是居民、企业、政府等利益攸关方利益博弈的结果。只有通过利益攸关方的充分参与，才能真正体现“以人为本”的发展思想，规划才能成为政府决策的科学依据。

三、小城镇发展规划要坚持改革创新的精神

规划在重视“物”的同时，也要重视制度的变革。作为政府管理的重要手段，规划是要具体研究公共资源的空间配置，要研究该建什么、该在哪里建。但是，是否能建起来还要看政府的资源分配体制，规划能否落实，还取决于政府管理体制。调研发现，实行了县级财政统管的地方，县域内乡镇学校的差异性才有所缩小；实行了市级财政统筹的地方，城乡居民社会养老的差异性才有所缩小；实行了省级财政统筹的地方，乡镇卫生条件的差异性才有所缩小。即使在上海市安亭镇这样经济发达的小城镇，也仅有一所学校的设施可以与上海市区内媲美。尽管安亭镇有数家世界500强企业，但在现行税收体制下，这些企业的税收与安亭镇政府公共财力并不直接相关。这充分说明，要建立城乡一体化的公共服务，必须有城乡一体化的管理体制。所以，小城镇发展规划不仅要从现有的公共资源为基础进行优化配置，更要不断进行体制和机制创新，不断增强小城镇的公共资源。

规划在注重“形态开发”的同时，也要注重“功能开发”。规划当然要求在“形态”上美观，但是规划更要考虑城镇不同区域的功能。小城镇和大城市一样，需要住宅、商业和工业，但是，因为其地域面积相对较小，规划时不能过分追求现代、气派；在进行功能分区的同时注意适当的“混合用地”，使居民既有就业机会又能方便生活。比如城镇广场的规划，不仅要考虑大型活动的需要，更要考虑居民交流的需要；城镇街道不仅要考虑汽车的通行需要，更要考虑居民步行、骑自行车的需要；住宅区规划不仅要考虑居民的购买能力，更要考虑与社区居民收入水平相匹配的教育、医疗、商业等配套公共服务。上海的安亭新镇从形态、布局、甚至能源利用上都模仿了德国魏玛，入住居民也多为上海市区高收入的未来人口。但是，安亭镇区却没有高档次的购物、娱乐场所，也没有高档次的饭店，导致“安亭人有钱，但安亭人却没处花钱”的现象。可见，小城镇虽然面积小，但聚集的人群千差万别，规划时一定要考虑不同人群的需要，才能使其功能开发切实可行。

规划在追求现代生活方式的同时，也要注重传统文化的保留。规划不仅要关注城镇的主干道宽敞、大商场繁华，更要关注社区公园的幽雅、社区空地的活跃、街巷零售角的热闹，让居民在公共空间中感受愉快与舒适、享受生活。安徽呈坎等古镇的水口不仅为村民提供了公共活动的空间，还通过集中的水面和穿流的小溪改善了社区的生活环境和生产条件；山西省碛口等古镇有不同样式、不同用途的窑洞，既记载了明清商业的繁荣，也展现了黄土高原传统建筑的技巧与美观。总之，只有将现代元素和传统文化元素相结合，才能将小城镇规划建设成整洁、有特色、有活力的城镇，吸引更多的人移居小城镇、留恋小城镇。

(作者单位：国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心)