2014-03-26
编者按：3月16日，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》公布。这个规划可能是到目前为止全世界范围内由政府组织的最为详尽的一个，内容涉及城镇化的背景、指导思想和发展目标，既强调农业人口转移，同时还涉及城市可持续发展。规划内容的庞杂，既涉及近代城市化的内容———农业人口向城市迁徙，同时还有现代化内容———建立公共服务体系，甚至还有后现代议题———比如有关绿色城市的议题即是如此。故此，本系列聚焦新规划可能带来的影响，第一篇关注以公共服务均等化看待新型城镇化；接下来的几篇将焦点集中于新型城镇化规划对房地产业，尤其是住房信息联网、房产税等方面的解读。 或许正是包含的内容太多，反而让人无所适从：说了这么多内容，城镇化的核心在哪里？为此，我们有必要回到原点，什么是城镇化或者城市化？从形式上看，城镇化就是人口向城镇聚集、城镇规模扩大以及由此引起一系列经济社会变化的过程。同时，这也是一个人口集聚、财富集聚、技术集聚、服务集聚的过程。 在人口集聚的背后，实际上是人口的自由流动，劳动者用脚投票去寻找更适合生活和工作的地方。一个非常有趣的数字是，从1978年至2013年，中国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点。而在前三十年，也就是1949年到1979年，城镇化率只增加了7.3%——— 从10.6%变为17.9%。为什么差不多同样的时间，城镇化率会有如此大的差别？ 很重要的一个原因就是在前三十年是实行计划经济，而后三十年则是市场经济。在计划经济下，人口并不能自由流动。1958年，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，开始确立一套严格的户口管理制度。这套制度包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等七项人口登记制度，公民的“出入”在这一条例中被严格限制，比如，“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。 为什么要做这样的规定？时任公安部部长的罗瑞卿在《关于中华人民共和国户口登记条例草案的说明》中解释道：“因为近几年来，农村人口盲目流入城市的现象比较严重，而有些机关、企业单位，也没有认真执行紧缩城市人口的方针，甚至私自招工，随便写信向农村索要户口证明；有些单位对于从农村盲目流入城市没有户口的人员，不仅不积极协助政府动员还乡，反而利用机关、企业的某些便利，让其长期居住。这样就更加助长了这种混乱情形的严重性，给城市的各方面建设计划和正常的生活秩序带来了许多困难，使得有些城市的交通、住房、供应、就业、上学等等问题，都出现了一定的紧张局面。” 在绝大多数国家，农民进城务工被视为一种理性的经济决策，即用脚投票选择更适合生存的地区。但是，在计划经济时代，“无论工业生产和农业生产都必须按照国家统一的规划和计划进行。因此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”在这样的逻辑前提下，人口的自由流动被严格禁止。也正是如此，我们就可以理解为什么前三十年的城市化率并没有得到明显的改善。 不过在城市化率不断上升的同时，我们还看到一个非常不相吻合的数据，那就是农村人口大量减少，但是人均宅基地面积不减反增。申银万国证券在国土资源部土地利用变更数据基础上，测算2013年全国农村宅基地面积大约为973亿平方米，约为1.46亿亩。而根据国土资源部统计数据表明，1996年我国的宅基地面积总量为906.15万公顷，合1.36亿亩。为什么农村人口在大幅度减少的同时，而农村的宅基地面积却在增加，18年间增加了将近0.1亿亩。 很多人会将此归结于执法不严。《土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，且各省市都对其宅基地面积有着严格规定。但是在现实中，超标准占用宅基地现象十分突出，造成了宅基地对耕地资源的大量挤占。国土资源部曾调查过东部某省，该省农村居民点用地按人平均由1996年的122平方米增加到2004年的164平方米，增加34%。 同时，闲置宅基地现象大量存在，在农村不少地方，农户建房申请新的宅基地，新住宅建好并搬入居住后，原来的旧房不拆、旧宅基地不交。据中国科学院地理资源所调查测算，农村宅基地及住房闲置引发的“空心村”问题十分突出，村庄空心化程度由城市核心区向郊区呈梯度分布，距离城市核心区越远空心化程度越高，平原农业区的“空心村”类型最具代表性，传统农区1/4-1/3有村庄空心化问题。据该所测算，全国农村“空心村”综合整治，增加耕地的潜力达1.14亿亩。国土资源部的资料也显示，通过农村土地综合整治，可新增耕地10%-15%。 这些解释固然有道理，但是在我看来，之所以会出现这种现象，最为根本的原因在于目前的制度还没有做好包容农村劳动力的准备。一个简单的现象是目前我国城镇户籍人口远低于常住人口：据《国家新型城镇化规划》显示，目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右。而且在相当长一段时间内，最能够容纳劳动力的特大城市和大城市并没有放开户籍的可能，因为规划指出要实施差别化落户政策———“合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”。 当农民工无法在城市扎根，那么就不会处置在农村的住宅，再考虑到这几年来人口总量的增加，因此农村宅基地面积的增加也就不足为奇。如何改变这种“进厂不进城”的现象？在我看来最为重要的一点就是要给他们同等市民待遇———享受与城市居民同等的公共服务，这样他们就会没有后顾之忧，让农村的住宅复垦。 如果说前三十年城市化进展不大是因为计划经济束缚了人的自由流动，那么后三十年农村面积的增加则是因为公共服务的缺失从而导致耕地面积的减少。如何让新型城镇化真正“以人为本”，最为重要的可能是要实现公共服务均等化，只有让进城者没有后顾之忧，他们才能让土地自由流动，从而实现土地集约利用。 傅蔚冈(学者，上海金融与法律研究院执行院长) 来源：南方都市报