2014-11-12

    作为政府与社会资本为提供公共产品合作关系的模式，PPP（Public-Private Partnership，政府与社会资本合作）被视为化解地方政府债风险、减轻财政压力的重要手段。
    日前，财政部通知下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，其中提到，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又能减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设。
    而PPP模式推广工作，目前正在迈向深入。21世纪经济报道记者获悉，财政部已对PPP示范项目进行了初步确定，按初步规划，年内将选取第一批示范项目。
    但PPP模式运行仍然面临不少挑战，融资便利性是PPP项目能否落地的重要一环。
    21世纪经济报道记者获悉，财政部在融资政策的支持上，初步设想是设立一只中央财政PPP融资支持基金。考虑将主要用于支持PPP项目融资的两个关键环节，一是在项目开发、准备阶段，提供备用的垫付费等资金支持；二是在项目融资的过程中，参与进去，起到对这个项目增信的作用，从而降低项目的融资成本。
    与此同时，财政部还在推进一系列促进PPP模式发展的制度体系和管理机构的建设。
    据接近财政部的权威人士介绍，财政部下一步推广PPP模式的核心工作，即抓紧推进“一项重点工作”—示范项目建设，研究解决“两个难点问题”—明确PPP支持政策和做好立法工作。
    首批示范项目初筛
    今年9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）（以下简称《76号文》），作为第一份PPP正式文件，明确指出，财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范。
    在推广PPP模式的下一阶段核心工作中，示范项目建设被列为重点工作之一。
    对于项目示范目的，据知情人士解释，财政部以往并没有太多完整参与项目全过程，但是PPP模式推广中，需要全程参与项目初期的设计、规划，以及后期的建设、运营、维护等，这是不小的挑战。通过示范项目，可以总结和积累一些初步的经验，完善相应的制度和政策。
    据21世纪经济报道记者获悉，近期财政部组织对全国多省份的数十个PPP示范项目进行了初筛并进行了初步确认。按照初步的工作安排，年内会对地方拟采用PPP模式的项目进行筛选，选取第一批示范项目，并争取在2015年上半年前完成初期论证、采购、合同起草等前期准备工作，确定项目合作伙伴。
    据21世纪经济报道记者了解，示范项目选取的初步标准是项目的价格调整机制灵活、市场化程度较高、投资规模较大、长期合同关系清楚、具有长期稳定需求，对应的项目范围包括市政供水、供暖、供气，医疗和养老服务设施，以及污水处理、保障房、轨道交通等。
    这一标准和范围也借鉴了国际PPP运作经验。实际上，从国外经验来看，适合运用PPP模式的项目特点包括有稳定现金流、行业变化速度较慢，涵括电信电力、交通基础设施、市政基础设施、社会公用事业等范围。
    据21世纪经济报道记者了解，财政部将研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目进行资本投入支持，并鼓励金融机构提供融资、保险等服务；各级地方财政部门则根据自身情况，给予前期费用补贴、资本补助等资金支持。
    是否要贴息政策？
    值得注意的是，PPP模式一般采用项目融资模式，还款来源是项目自身未来现金流及形成的资产，并根据未来现金流的风险、权益债务比率而改变，出资人包括社会资本、银行等。而传统的公司融资模式，则依赖项目的投资者或发起人的资信及资产。
    据知情人士介绍，PPP英文直译是公私合营，国内之所以取名为政府和社会资本合作，一方面是与十八届三中全会《决定》中“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资与运营”相贴切；另一方面，中国除了民营资本以外，国有资本也占有较大比重，特别是很多国有控股的市场化的上市公司。基于这两方面考虑，而用了“政府和社会资本合作”这个术语。“实际上，社会资本可能说成企业更准确些，而不是仅仅说成是钱。PPP模式更注重社会资本、私人资本和政府在项目中的全周期合作，这也是与BOT项目的重要区别。”
    此外，对于银行提供融资，据熟悉PPP模式的人士介绍，现有的以银行为主导的融资体系，看重担保和抵押，具体项目的现金流情况则相对不重视，一旦违约也是找融资项目的公司主体。PPP项目的融资则对传统金融体系的融资服务模式带来了新的挑战，需要银行提高资金精算的能力，并准确根据项目支撑的资金流和政府的一些支持安排等，来判断授信的风险点在哪里。
    那么，地方财政是否会给与银行贴息等政策支持？
    目前部分省份做的PPP模式试点，地方财政可以补贴息，各地对贴息暂时并没有一个具体的标准，看各地具体情况。
    中国农业银行战略规划部副总经理李运曾表示，在PPP项目建设与运营过程中，财政、金融机构一方面可以为PPP项目融资，金融机构还可以以“综合服务商”身份牵头PPP项目。在项目建设期间，政府可以作为投资主体，承担项目一定比例的资本支出；金融机构可以为项目提供融资与顾问服务。在项目运营期间，政府还可以付费用购买公共服务。此外，金融机构可以发挥“投行+商业银行”优势，主动搭建投资者、政府、开发运营商的SPV平台，以“综合服务商”身份牵头PPP项目。
    但据上述专家认为，在中央财政层面上，一般并不提倡给融资银行补贴，因为按照PPP模式，银行会不会给项目融资应该完全取决于项目公司所运营项目的现金流能不能覆盖等情况，也就是说项目方应该承担融资的责任。但是，实践中，融资便利化是PPP项目能否落地的关键，财政部在融资政策的支持上，初步设想是设立一只中央财政PPP融资支持基金。
    拟设PPP融资支持基金
    一位业内专家指出，“设立中央财政PPP融资支持基金，对列入示范范围的重点项目垫付前期开发费用，通过债权、担保、股权等形式，为难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持，在项目条件改善后择机推出，对市场不产生挤出效应。”
    具体而言，PPP项目在前期准备开发阶段，虽然合同上规定了多方一起设计、磋商方案等，但是如果项目最后做不成，前期准备阶段的费用由谁承担？
    据上述熟悉PPP运作模式的人士称，设立PPP支持基金，类似于项目开发基金，通过市场化的运作，来撮合政府和企业在前期的工作进展，垫付相关费用，成功了收取一定的利息，失败了则由三方分担。类似于一个风险分担机制，能提高政府、企业的积极性，有利于PPP项目前期准备工作，毕竟一般项目的前期准备工作时间比较长。
    同时，在项目公司具体融资时，需要考虑股本结构的设计以降低未来的运营负担。如果PPP支持基金进入，特别是通过股权的方式进入，能在一定程度上为项目增信，增强其他资本进入项目的信心，一定程度上也能降低融资成本。
    这位熟悉PPP运作模式的人士认为，设置PPP支持基金对监管部门也有好处，通过少量的股权或者担保，基金可以全过程参与项目，甚至解决、协调相关问题，并可以从中积累相关经验和完善相关制度。“现在，从中央到地方财政部门、企业，都非常关注PPP支持基金的情况。”
    那么，PPP支持基金可能采取怎样的形式呢？
    据21世纪经济报道记者获悉，按照初步的设想，PPP支持基金将设立成公司制PE基金，也就是由财政、金融机构等出资作为公司资本金，采用分期出资的形式。基金的运作、管理团队将均采用市场化运作模式。基金或者委托给专业的基金管理公司管理，除了新设、利用已有基金公司外，另外一种设想则是委托财政部下设的PPP中心来运营。不过，最终的形式仍有待监管部门的最终确定。
    据一位PE律师介绍，目前PE基金分为有限合伙型和公司型，但是，中央财政有债务风险隔离的要求，设立成有限合伙可能存在一定的管理体制不确定性。
    制度需要进一步完善
    中国农业银行战略规划部副总经理李运曾表示，国内PPP运作仍然面临一些挑战，一是国内相关法律法规制度不完善。PPP项目运作需要完善的法律法规对参与方进行有效约束，目前国内相关的法律法规仍不健全，相关经验有待积累。二是相关的风险分担机制还不成熟。由于项目经验不足，目前国内尚未形成发起人（建设方、运营方、融资方）、中介机构（规划设计、咨询）等风险共担机制。三是利益分配机制不健全。由于缺乏合理定价机制以及对企业的“约束性条款”，导致部分项目出现“暴利”或亏损。
    因此，制度完善在未来是一项重要工作。
    今年5月，财政部成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，财政部副部长王保安担任领导小组组长，金融司、经建司、条法司、预算司、国际司、中国清洁发展机制基金管理中心相关负责人为成员，办公室设在金融司，承担日常具体工作。
    据21世纪经济报道记者获悉，对于PPP管理机构设立思路，财政部或将下设立PPP中心，负责理论研究、业务咨询、技术支持、争议解决等。按照初步设想，或先由某中心加挂PPP中心的牌子，履行相关职能，适当时候再转为PPP中心。而地方政府也可以根据实际情况设立PPP管理机构。
    据上述知情人士介绍，从国外经验来看，PPP管理机构更多是专营的，实际上更多承担了提供技术性、专业性支持，因为PPP涉及不同的行业、不同的政府部门，以及会计、法律、税务等多方面的中介专业人才，需要一个专业的机构提供支撑。
    上述专家认为，PPP管理部门需要搭建一个信息平台，涵括专家库和项目库，所有PPP项目的信息，从最初的设计、酝酿，到运营、建设等，均在这一平台上发布，供相关企业主体查询相关信息，分享和交流经验。违约、谁不执行协议等都可以在这个平台上被看到，从而对政府、企业构成硬性市场约束。
    上述专家认为，推广PPP的整体思路要遵循“顶层设计和摸着石头过河相结合”的基本原则，在实践的基础上，为PPP运用构建完备的制度体系。目的是形成一套有效促进PPP规范发展的制度体系，培育一个高效、规范、透明的PPP市场。
    比如，在制度方面，据知情人士介绍，在制度规范取得进展并积累必要经验后，下一步，需要推动更高层面适时出台PPP工作指导意见。21世纪经济报道记者还获悉，未来相关部门需要及时发布PPP操作指南和标准化合同。其中，操作指南包括债务识别、准备、采购、执行、争议解决等几个环节，以及各个部门该干什么、承担什么责任等；标准化合同，则通过过去做的工程项目，把可能出现的纠纷和需要协商的事项，提前在标准化合同中做一个规定。

来源：21世纪经济报道