城市更新是城市发展到一定阶段后必然要面临的任务，它有两个目标，一是解决城市早期发展地区公共基础设施匮乏的难题，二是部分地区由于产业更替和业态变化要进行用地功能调整。此类城市一般历史较长，问题积压严重。深圳市作为中国发展最晚且最快的大城市，以上目标并不比其他城市急迫，但大量城中村的改造需要和城市发展空间受限，使其反而在城市更新的制度建设和实践操作上都走在全国前列。

深圳2003年就成立了福田区重建局来推动城中村改造，尝试引入市场力量参与，并有了渔农村和岗厦改造的成功案例。近年来更是将工作范畴扩展到城市更新上，2009年出台并实施《深圳市城市更新办法》，随后制定了一系列配套政策，今年2月颁布《深圳市城市更新办法实施细则》，本月出台《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（以下简称“暂行措施”），提高政策操作性。

深圳城市更新政策的最大特点是主体的多元化，市、区政府，土地使用权人或者其他符合规定的主体都可以参与城市更新，如改变功能或拆除重建的土地，其使用权人可自己组织实施，城中村改造可由村集体经济组织或其继受单位（村股份公司）来实施。当其他城市还普遍采用政府作为唯一主体进行旧城改造和土地储备之时，深圳的做法不仅与其一直以来注重市场经济环境建设的发展思路一脉相承，也与国际上城市更新的发展轨迹不谋而合。

二战后，西方国家的城市更新走过了三个阶段，第一阶段是以政府为主导、清理贫民窟解决住房问题为主，第二阶段发展为引入大企业进行综合性商业开发、发展经济为首要任务，第三阶段则演化到多方合作、治理城市综合问题并实现可持续的城市发展目标。比较来看，我国很多地方还大致处于第一、二阶段，深圳则横跨三个阶段，开始逐步建立多主体合作，从城市功能调整、基础设施完善和社区能力建设等多目标角度推动城市更新的新模式。

深圳的《暂行措施》中最引人关注的是集体土地参与城市更新的土地产权调整政策：处置土地的80%由继受单位进行城市更新，其余20%纳入政府土地储备。80%的比例中还要将不少于15%的土地无偿移交给政府，即更新项目的土地至少有32%的面积交给政府。

这种做法存在一定合理性。一是政府要在更新地块上建公共基础设施，用地需要由土地权利人分担，对应的是15%的比例；另外，政府还需要投入大量改造经费，由土地权利人提供部分土地给政府出让，其地价款用于城市更新，对应的是20%比例部分。

深圳的做法与台湾的市地重划类似。市地重划要求土地所有权人提供公共设施用地，并按建设费用多少和市场地价高低，计算出需要用于折抵费用的土地面积，由各家按比例划给政府来拍卖，款项用于重划中的各项费用，这部分土地叫做折费地。公共设施用地及折费地都登记为政府共有。

不论从逻辑上还是实践上，深圳的地权调整政策可以理解。但有瑕疵的是其硬性规定的比例以及20%的土地出让后的经费使用问题。各更新地块的实际情况不同，其基础设施建设内容以及费用也不尽相同，统一确定20%和15%的比例，虽然可以提高效率，但却显得工作不够细致。土地权利往往是一个人拥有的最主要财富，引入市场评估主体，一地一策，时间与成本会多一些，但容易得到认同，也体现了对权利人的尊重。更重要的是，20%比例的性质没有明确。如果是折费地性质，就需要进一步规定出让后地价款用于地块改造的政策安排，做到公开透明可监督。如果仅仅是无偿贡献给城市建设需要，也必须明确地价款纳入财政大盘子的做法。

深圳的城市更新模式会成为我国城市更新的一个新方向，核心问题就是土地产权的灵活处置方式。如果深圳能进一步夯实理论基础，细化操作程序，不仅有利于自身的实践顺利进行，也为其他城市未来的跟进奠定基础。