1 城市经营：从资金导向到功能导向

　　狭义的、也是传统意义上的城市经营思想着重于城市资源的市场利用，从而形成城市建设资金的投入产出循环，因此，城市经营本质上是服务于城市建设资金筹集这个目的的。这种资金导向的理解不仅对城市经营理论的传播产生了误导，更重要的是，它在对经营城市的实践指导中产生了一系列的不良后果。

　　首先，由于仅仅注重城市建设资金的筹集，在城市资源的开发利用和经营上，往往导致追求短期资金收入而对城市资源进行过度开发、不合理开发和破坏性开发，造成对城市资源的破坏和浪费，以及功能退化。

　　其次，一些具有短期市场价值的城市资源在发挥城市功能时，往往不表现为直接的或短期的资金效益。注重城市资源开发的短期经济效益，必然追求其眼前的经济利益，而忽视对城市资源发挥城市功能的战略性经营，从而直接影响城市功能的发挥和优化。

　　第三，对于那些在市场条件下，或者在近期条件下难以产出直接的经济效益的城市资源，在城市建设与发展中，没有得到应有的重视，而忽视了其对城市发展的功能价值。

　　从根本上说，资金导向的经营城市方式没有处理好城市短期建设扩容与长期规划发展的关系。重视城市建设资金筹措的短期利益，而忽视了城市在土地、空间、文化等城市资源的长期可持续发展，忽视了服务于城市功能的城市环境对城市建设与发展的综合性要求，忽视了城市资源经营对于城市功能优化与提升的作用。资金导向的经营城市思路使城市规划、发展和管理以及经营本身面临着诸多的矛盾，并已构成了“当前经营城市的基本矛盾”。而在根本上，这些问题恰恰是资金导向的城市经营观在城市建设与发展的实践中运用的必然结果。　　因此，原有的资金导向的城市经营模式必须从根本上加以改善和提高。其目标就是功能导向的城市经营模式，或者说，基于功能观点的经营城市框架。具体而言，就是政府根据城市功能对城市环境的要求，运用市场经济手段，对构成城市空间、城市功能和城市审美载体的各种城市资源进行资本化的市场集聚、重组和营运，以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环和城市的可持续发展。这是我们对城市经营的理解，它体现了经营城市的功能导向。

　　从城市经营的过程来看，城市资源的资本化经营涵盖了城市资源从产生到转让以及增值的全过程。在城市化进程中，自然资源从单纯的自然形态到发挥城市功能、成为城市资源的过程，以及城市社会资源的建设、发展和形成过程，实际上就是城市的建设、发展和管理过程。也就是说，与传统的城市经营概念不同，功能导向的城市经营更具有极宽的覆盖面，它贯穿于城市的建设、发展和管理的全过程。　　从城市经营的目的来看，从根本上说，城市经营是为发挥城市功能服务的，更进一步讲，是为提升城市价值和城市竞争力服务的。从逻辑上分析，城市价值和城市竞争力直接决定于城市功能，一定的城市功能要求有相应的城市环境，包括硬件环境和软件环境，而这些城市环境是由经营城市来创造的。因此，经营城市就是要经营城市环境，经营城市功能。这就是我们所说的功能导向的城市经营，它与传统意义上的经营城市概念有着本质的区别。

　　按照我们的理解，城市功能在根本上体现为城市对要素的集聚和扩散作用，体现为城市对生产、生活的综合服务能力。城市功能直接决定了城市生产和生活的质量和成本，从而直接决定了城市的综合竞争力。因此，城市之间的竞争与其说是综合竞争力的竞争，还不如说是一定的城市功能的竞争。从某种程度上说，强大的城市综合服务功能，良好的城市软硬件环境，本身就构成了城市最重要的财富和资源，正是从这个意义上说，经营城市就是经营城市功能，经营城市环境，经营城市必须从资金导向转向功能导向。

　　从经营城市的经营主体和经营过程来看，经营城市主要是城市政府对城市资源的市场化运作。因此，城市经营实际上天然具有市场行为和政府行为的两面性。而基于功能导向的城市经营模式，特别需要强调政府在经营城市中的重要作用，这是以功能导向经营城市对政府和市场的基本要求。着眼于功能导向的城市经营必须走市场行为和政府行为有机结合的道路，这要求对政府职能进行合理的界定。同时，要积极推进政府控制或引导下的城市经营制度创新和技术创新。另外，还要大力推进新的市场环境和制度、技术创新环境下，相应的政府职能的积极创新。

　　就经营城市的实际工作来说，对于功能导向的城市经营，首先必须明确城市的功能定位。然后，考察满足这些城市功能所需要的条件，这就是经营城市所要达到的目标。在我们看来，这些条件也就是与城市功能相对应的城市环境。它们包括城市空间、城市功能的基础设施环境、城市功能的文化制度环境，以及城市的知名度和美誉度。

2 城市空间：以经营理念规划城市

　　政府是通过规划的轨道来推进城市经营的，城市规划是政府经营城市的依据和纲领。同时，在城市资源的资本资产运作中，政府对城市发展的规划权，还决定了上述各种城市资源未来的使用、运作和发展形态。这样，城市规划本身构成了城市经营的战略性资源，它成为城市资源的资本资产运作的基础平台。所有这些，决定了城市规划在城市经营中具有极其重要的地位。经营城市的首要内容是规划好城市，合理界定城市的空间、功能和审美形态，使城市地理意义上的空间和功能意义上的空间和谐统一。

　　首先，必须确立“功能规划”的意识。长期以来，城市规划总是以工程技术、建筑艺术为出发点，注重的“技术规划”、注重地理意义上技术形态的审美，而忽视了规划的功能性。城市空间的规划将直接影响到城市形态和城市功能的形成与发挥。一个以城市功能为导向的科学的规划不仅可以创造和派生出新的城市资源，其本身也是城市重要的资源和财富。因此，必须注重规划的经济性、文化性、人本性，等等。

　　国内一些著名的风景旅游城市拥有得天独厚的自然风景资源，并已成为城市文明的重要组成部分。在这些资源的经营中，在规划和建设上，要由技术性转向功能性和人本性，让它们为生活在其中的人、为城市功能的形成与发挥服务。例如，巴西利亚市，整个城市规划就如一只展翅的大鹏，这在规划的蓝图上非常漂亮，但这在人的尺度上却是观察不到、体会不到的。在城市规划建设时，人们却往往会在技术上不由自主地追求这种东西。

　　其次，必须架构适应城市功能的城市空间。合理、有序的城市空间是城市发展的载体。对于一个城市来说，要实现期望的城市功能和城市地位，就必须选择一个最适合形成和发挥既定城市功能的空间形态。包括合理的、具有可持续发展性质的城市空间结构，以及基于这种空间结构的城市功能结构分布。　　第三，在土地资源的经营上，必须处理好经济性和功能性的关系。在城市土地资源的经营中，一方面，政府要把优化土地资源配置摆在城市规划的突出位置上；另一方面，政府应加快确立土地市场化经营机制，垄断土地一级市场，运用级差地租原理，通过控制土地投放总量、加强城市中心土地开发、在新开发地区先期投入基础设施而变“生地”为“熟地”等途径，促进城市土地增值。但同时，城市土地资源的经营必须同时把满足既定的城市功能放在首位。

　　对于特定城市土地，一般具有直接的、明确的经济性。然而，满足既定城市功能的土地利用往往并不体现为直接的价值流，这与土地资源经营的效益最大化产生了较大的矛盾。例如，在杭州，为了保持西湖景观的协调，西湖周围不允许兴建高层写字楼。显然，要维护特定土地的城市功能，就必须以功能导向经营土地资源，牺牲一些土地经营的直接资金收入。

　　而对于城市整体土地经营与城市功能的关系来说，矛盾往往表现的不那么明显。但土地资源的市场化经营不仅给政府带来较高的土地批租收益，同时也提高了土地要素的价格。而城市竞争力和城市功能却很大程度上取决于城市要素成本和交易成本的高低。事实上，我国部分城市房地产价格畸高已经开始影响城市的经济发展和功能提升。因此，必须处理好城市土地资源经营收入与城市土地要素价格之间的关系。也就是说，必须处理好土地资源经营的经济性和功能性的关系。

3 城市基础设施：以经营手段建设城市

　　城市基础设施是城市功能的硬环境。城市功能的形成和发挥，必须以良好的配套基础设施建设为先导。在城市加速发展、城市之间的竞争日益激烈的条件下，大规模的城市建设所面临的最大问题是建设资金的短缺。以经营手段建设城市就是要在满足城市功能的前提下，对那些可以商业化的城市资源进行资本资产运作，并形成城市建设资金投入与产出的良性循环机制。主要包括存量城市资源的市场化运作和增量城市建设资金的筹集。

　　20世纪70年代以来，发达国家和地区提出了较多的关于基础设施商业化经营的理论和方法，并在实践中有了比较成熟的发展，并积累了丰富的经验。根据这些经验，结合我国的实际情况，我国城市经营基础设施商业化经营的主要途径包括：出让专营权、股权转让、托管经营、授权经营、包装上市和企业分立等。其核心思想是城市资源——不仅是有形资源，如我们前面所述，还包括一些可以交易的权益等无形资源——的资本化运作，由政府进行城市资源资产的资本运营。可以进行资本经营的城市资源有：有形资源，如供水、电力、煤气、道路、环卫、公交等；无形资源，如特定经营项目的许可营运权、收益权、城市设施冠名权、广告权等等。　　例如，上海从1993年起，已有南浦大桥、杨浦大桥、打浦路隧道、延安东路高架道路、沪嘉高速公路、徐浦大桥、沪宁高速上海段，以及延安东路隧道等一批重大基础设施项目采用特许权经营方式。所谓特许权经营，是指政府为项目的建设或经营提供特许，由市场企业作为经营项目的投资者进行项目融资、风险承担和开发建设，并经营项目以获取商业利润；最后，在规定的经营期限结束时，根据特许权转让协议决定是否将该项目转让给政府机构。

　　对于增量建设资金的筹集，主要是要着眼于“开源节流”。就是一方面要注重在现代资本市场上的融资创新；同时，在建设资金的使用过程中，还要注意进行企业化的项目管理，以保持资金运用的财务效率。

　　融资创新包括城建投资体制的创新和融资技术的创新。前者要求建立多元化的城市建设投资主体，广泛利用各种民间资本、社会资本、国外资本，采用独资、合资、股份等形式，参与城市建设。后者则是要不断开发新的城市建设资金融资工具和融资方式，主要包括：债券融资、股权融资、可转换债券融资、资产证券化融资、投资基金融资、BOT融资、TOT融资、ABS融资和国际联合融资等。

4 城市文化制度:以经营方式管理城市

　　现代制度经济学认为，制度对于社会经济发展具有决定性的作用。城市文化和城市制度作为一个城市文明的上层建筑，是城市功能的软环境，也是城市发展的灵魂。因此，以经营方式管理城市的核心是适应城市功能的文化和制度建设。事实上，对于城市资源资本的市场化经营，理论研究和实践经验都表明，其关键和核心的问题是，能够促进有效竞争制度的建立。不仅如此，功能导向的城市经营还要立足于建立兼顾效率与公平的管理制度，以及有利于推动创业与创新的社会文化。　　从国外的经验来看，英国政府从1984年开始，以电信产业为开端，相继对煤气、自来水、铁路运输等主要基础设施产业进行了重大的政府管制体制改革。虽然各基础设施产业的技术经济特点不同，但政府管制体制改革的中心内容就是重新调整政府与企业之间的关系，建立有效竞争的市场格局。把原来由政府直接干预企业经济活动的政企关系，调整为政府调控市场、市场引导企业的间接调控关系。

　　对于我国城市政府而言，首先，要建立、经营和推创兼顾效率与公平的城市管理制度。这包括三个方面：　　第一，政府必须建立和完善有效的市场竞争制度。政府要从城市资源的市场经营性领域退出，积极建设各项市场制度，维护市场的有效性。

　　第二，各市场主体由于各种原因，参与市场竞争的机会和初始条件并不相同，因此，政府还必须维护市场竞争的公平性。例如，对于包括高新技术产业在内的城市新兴产业，由于规模、技术以及既有制度等多方面的制约，往往存在一个投入成长期，对这些新兴产业的市场竞争显然是不利的，因此，政府就必须制定相应的制度在一定限度内通过市场手段，甚至必要的行政手段引导、保护这类产业和企业的成长和发展。

　　从国际国内经验来看，创业、尤其是高新技术产业的孵化和发展，需要较低的城市要素成本。硅谷是典型的例子。硅谷的崛起很大程度上取决于硅谷低廉的交易成本和要素成本。一旦硅谷的规模效应开始推动要素成本的急剧上升，便出现了目前的技术外迁、企业外迁和资本外迁的趋势。同样，对于我国的城市来说，经营城市必须致力于提高城市的功能。这就要求政府制定相应的制度，合理控制土地、住房等生产生活要素的价格，为创业和创新提供制度保障。

　　第三，还需要根据新的形势和城市发展的要求不断推进服务城市功能的制度创新。当前最重要的是要积极推进土地制度、产业政策制度、户籍制度以及行政区划和区域管制制度等方面的改革与创新。

　　从我国城市化的实践来看，普遍面临着城市建设和发展中土地需求和土地供给的矛盾，土地问题的妥善处理直接关系到城市发展的速度、效益和质量。因此，土地制度的调整和创新应成为城市建设、发展和经营的战略内容。土地制度创新包括土地产权制度创新、土地利用和管理制度创新和土地经营和交易制度创新等。

　　其次，要建设、经营和弘扬鼓励创新与创业的社会文化。在城市的文化经营中，必须注意区分功能意义上的文化和产业意义上的文化。在过去的城市经营理论和实践中，多把注意力放在挖掘城市文化的产业效益上，这固然给城市带来了文化开发的资金投入与产出，但一方面，这种开发往往对国内一些城市的历史文化资源形成了或多或少的破坏，更重要的是，忽视了文化作为城市发展的精神所具有的功能价值。

　　例如，对于历史文化名城杭州，历史给杭州留下的文化遗产的确非常丰厚，然而，也是历史，尤其是几百年的偏安历史在杭州社会文化形态上留下的痕迹，使杭州今天的社会文化呈现出与“温州精神”截然不同的面貌。与温台地区相比，杭州呈现的更多是偏安文化的遗风，杭州的城市“蔓延着安逸、享乐、守旧、怀古的气氛”。这与人们印象中，浙江人卧薪尝胆、纵横四海的形象显得格格不入。这对杭州的发展产生了不可忽视的消极影响，事实上，杭州在浙江省乃至长江三角洲的地位受到了严峻的挑战。

　　因此，在经营城市文化上，必须立足长远，以服务于城市功能为目的，通过政府强有力的引导和宣传，推举和塑造鼓励艰苦奋斗、心怀天下的城市精神，建设和弘扬鼓励创新、鼓励创业的城市文化。

5 城市知名度和美誉度：以经营谋略推销城市

　　应该说，城市个性、知名度和美誉度是城市特定资源发挥城市功能的产物，其本身也是城市的重要资源。因此，城市品牌、城市个性完全是经营城市的内容和结果。注意力经济是新经济时代的全新概念和必然产物。经营城市，也需要像企业包装、宣传和营销商品那样，对城市包装、宣传和推销，以确立城市形象，打造城市品牌，提高城市的知名度和美誉度。

　　推销一个城市首先必须完善和明确这个城市的城市功能定位。其次，在城市功能的平台上，积极进行城市CI形象设计。然后，通过各种途径包装城市、宣传城市、推介城市。 和前面所说的城市其它资源一样，过去我国一些城市对旅游资源更多的是注重其景观价值和经济价值，而忽视了这个资源巨大的功能效益。因此，对于政府的旅游资源经营，和文化、教育、空间一样，必须区分产业意义上的旅游和功能意义上的旅游，必须从景观意义和经济意义上的旅游经营转向功能意义上的旅游经营。

　　功能意义上的旅游经营就是要充分发挥城市旅游资源的综合服务功能，使国内一些城市较好的旅游资源为提升城市竞争力服务，为城市的经济和产业发展服务，为城市功能的调整与提升服务。例如，会展经济和商务旅游已成为现代旅游业中附加值最高、关联度最强、社会影响最大的城市功能产业。在我们看来，国内的一些著名的风景旅游城市在这方面应该是可以大有作为的。

　　具有比较意义的是苏州和杭州。“上有天堂，下有苏杭”。其实，苏州的旅游资源并没有杭州那样得天独厚。然而，我们看到的是，无论苏州的旅游业本身，还是苏州的国际知名度，都大有超越杭州之势。事实上，在旅游业接待国际游客人数，苏州已经超过了杭州。2001年9月，全球为之瞩目的APEC财长会议和第四届世界技术交易和展示会都在苏州召开。 苏州很好地利用了其与上海的特殊地缘关系，在会展产业上主动接受辐射，并寻求与上海错位发展、主动服务，形成了自己的特色。现在，苏州雄心勃勃地提出，“要把会展经济做大做强，成为像维也纳一样国际知名的会展中心城市。”当然，杭州也意识到了发挥西湖功能性作用的重要性，2000年，“西湖博览会”已经开始了这方面的尝试。