近年来，关于城市经营的思想十分活跃。城市经营、城市资产经营、城市资本运营、经营城市资源、经营城市以及“三分建设、七分管理、十分经营”的提法频频出现在刊物上，大连、深圳、长沙、厦门、青岛、杭州、广州、常州等城市都进行了这方面的探索，全国市长研究班、中国城市科学研究会、中国城市规划学会等还举办了研讨会。2001年11月山东省人民政府颁发了《关于搞好城市资产经营的意见》，济南市则提出，要以经营的眼光规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市，探索“以城建城、以城兴城”的新路子。

1 城市经营思想是改革开放和市场经济体制孕育的产物1.1 城市经营理念不是我国自古以来就有的思想　　

众所周知，城市是人类经济社会发展的产物，筑“城”以防卫，兴“市”利交流，城市的出现、演进和不断发展，无疑是与城市经济发展相适应的，从而使城市成为“经济、政治和人民的精神生活的中心，是前进的主要动力”（《列宁全集》第19卷第264页）。以马克思主义城市观来看，城市作为生产力的空间存在形式，总是与一定的生产资料所有制相联系而存在，生产资料所有制决定城市的社会性质。历史上最早的城市，当然是与奴隶主所有制相联系的，是奴隶主统治下的城市；封建社会的城市，则是封建王朝和地主贵族统治下的城市，体现封建所有制形态特征。中国经历了漫长的封建社会，两千多年来沿用了《周礼·考工记》关于“匠人营国，方九里，旁三门，国中九经九纬，经涂九轨，左祖右社，面朝后市”的形制，长安(今西安)、汴梁(今开封)、平城(今大同)和北京等都反映出这一贯的思想。但是，《周礼·考工记》中的“匠人营国”绝不是指经营而言的，“匠人营国”的“营”指营造、建设、构筑、修建等一类的意思，不可能是经营、运营、市场运作的涵义。所以说，关于我国城市经营的概念最早可追溯到周朝的《周礼·考工记》中“匠人营国”的说法是不妥的。我认为，城市经营不是我国自古以来就有的思想，从本质上来讲，封建社会的所有制不可能产生城市经营的理念。

1.2 20世纪中叶城市经营思想在国外浮现　　

马克思依据城市既是生产力的空间存在形式，又体现一定的生产资料所有制关系而提出“城市是再生产的客观条件”的论断。20世纪西方兴起城市经济学，运用经济学的理论来研究城市土地利用、交通运输、城市环境、住宅建设、公共财政等方面的问题，推动了城市经济社会的发展，这其中包含了利用市场经济手段进行城市经营的观念。从城市化发展比较早的英国来看，在新城基础设施建设中采取了两种模式，一是由国家开发建设；二是由公私合营进行开发建设。20世纪60-70年代又进行改革，一是整体出售国有企业的资产；二是如国有企业难以整体出售则将其能盈利的一部分资产卖掉；三是把国有企业资产有偿或无偿转让给本企业职工；四是政府通过签订特许权协议方式，把政府承担的城市基础设施项目的设计、施工、融资、经营和维修的责任交给某一公司或外国企业，在建成此项目后的协议期内，通过经营该项目，获得投资回报，协议期满后，该项目无偿转让给政府，即采用BOT方式进行建设；五是采用政府出资，由私人承包提供城市基础设施产品或进行服务；六是将私人经营原则和市场竞争精神引入国营部门。如此等等，为城市经营理念的形成和运作提供了经验。之后，法国、美国、日本、意大利等国家在城市基础设施投融资方面进行了许多有益的尝试，形成了一些不同的模式。1.3 城市经营思想是我国改革开放和市场经济条件下与时俱进的产物　　建国以后，我国实行的是社会主义计划经济体制。城市各项建设和发展，主要是靠国家投入，财政支出，行政事业管理，国家和地方财政有多少钱，在城市发展建设中办多少事，因此，城市基础设施建设和各行各业的发展建设，就要向国家计划立项和争取投资，然后按照计划部门审查批准的项目投资和城市规划进行建设，建设用地主要是依靠划拨取得，无偿使用。由于国家和地方财政资金有限，虽然年年有所增加，但增加的幅度也是十分有限的，于是，城市发展建设资金短缺成为制约城市加快发展的关键因素。后来认识到还是集中财力物力打歼灭战为佳，干一件事成一件事，又造成许多建设项目往往因为算不出账来被拖延或者是因为投资少而导致低档次，低水平建设。改革开放和市场经济体制的建立，为我国城市发展建设打开了开阔视野的大门，城市建设投资出现多元化的局面，土地的有偿有限期使用为政府增加了大量收入，开发区的设立和招商引资，吸引了大量的国内外资金，无疑加快了我国的城市发展建设步伐。我国“第十个五年计划纲要”指出，要“广辟投融资渠道，建立城镇建设投融资新体制，形成投资主体多元化格局”，并提出在政府引导下主要通过发挥市场机制作用进行城市建设，鼓励企业和城乡居民投资。党的十五大报告指出：“公有制实现形式可以而且应当多样化。一切反映社会化生产规模的经营方式和组织形式都可以大胆利用。”在这种情况下，我国不少城市借鉴国外城市经营的理念和经验，进行与时俱进的大胆思维，即运用市场经济的观点重新认识和审视城市建设，提出“就城市政府而论，现在已不是要不要经营城市，而是需要深入研究如何有效经营”的观点。

2 城市经营是我国城市建设方法的新模式

2.1 城市是一个十分重要的资产　　

资产是指能够给所有者或控制者带来权益的一切有形的和无形的、劳动的和非劳动的经济资源的总称。一般地讲有国有资产、集体资产和个人资产。过去，一讲资产，往往是指工业企业、房产地产、生产资料和财产、资金等，没有把城市也作为一个资产来对待，使政府的投入得不到应有的经济回报，市政公用建设事业得不到很好的滚动发展，政府往往要为筹集城市基础设施和各项建设资金犯愁，不惜动用行政手段来完成政府计划的城市建设目标和任务。其实，用市场经济的观点来看待城市，城市聚集了大量的有形物质和无形的价值，国营企业是国有资产，城市本身也应当视为是一个十分重要的国有资产。城市的有形资产包括城市土地、基础设施、公用设施、环境设施、旅游设施及其附属物等，无形资产包括开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权等相关权益。

2.2 政府可以通过经营城市来发展建设城市　

　就我国现阶段而言，由于政府缺乏雄厚的资金支持和经济实力，城市发展建设的资金成为制约城市建设和发展的最大瓶颈难题。如果我们把城市作为一个资产来看待，就可以通过经营城市，为城市发展建设广筹资金，突破瓶颈难题，从而加快城市发展建设的步伐和提高城市发展建设水平。政府可以通过城市资产经营的方式，将城市资产通过市场运作，对城市资产进行集聚、重组和运营，最大限度地发挥城市资源的潜力，实现城市资产的保值和增值，走出一条“以城建城、以城兴城”的城市建设市场化路子。以大连的实践经验来看，1992年全市可支配财力为21亿元，其中可用于生产建设的资金8000多万元，到1999年，大连可支配财力达到90亿元，可用于建设的资金能占到40%，从1993年至1999年，七年间多挣多花了约268亿元，新增的资金主要是靠经营城市得来的。可见，城市本身不仅值钱，还可以通过经营城市来挣钱。开展城市资产经营，有利于优化资源配置，充分发挥城市资产效益，为城市发展建设聚集资金，有利于完善城市功能，改善城市环境，提高城市综合竞争力。

2.3 城市经营具有促进我国城市建设投融资体制改革的现实意义　　

    多年来，我国城市发展建设的资金一直是采用计划投资、财政拨款和银行贷款的方式。建设资金的来源主要是依靠城市维护建设税、城市公用事业附加等税费收入，以及城建系统的预算外收入和有限的地方财政补贴。此外，城市政府又采用“人民城市人民建、人民城市人民管”的方式，以行政方式方法动员社会力量参加城市建设。尽管如此，由于城市发展建设投融资机制主要建立在单一的国家和地方财力投资的基础上，毕竟是有限的，不能适应新时期形势下城市发展建设的需要。许多城市都提出要“高起点规划、高水平设计、高质量建设”的愿望，而城市经营，就是要对城市传统的投融资、建设和管理体制进行市场化改革和运作，探索从单纯依靠政府投资，逐步发展到政府、银行、企业、社会等多方位、多渠道投资管理的新态势，创造多元化投融资的新局面。

3 深入研究城市经营理论

3.1 要全面理解城市经营的基本涵义

　　对于城市经营的概念，目前的初步认识主要是：按照市场经济的观点来重新认识城市建设和发展，将城市资产作为重要的国有资产来经营，用市场机制运作城市资本，区别对待城市基础设施的经营性部分和非经营性部分，把能够推向市场的经营性项目推向市场，走社会化服务，产业化发展，市场化运行，企业化经营的路子。通过对城市各项资源和资本的科学运营，最大限度地盘活存量、吸引增量，以实现城市资源效益和资本效益的最大化，使城市资源和资本能够得到有效的充分开发利用，进一步提高城市发展建设水平。我们应当把城市经营看作是在市场经济条件下城市发展建设方面的一种新思想、一种观念的转变，一种体制的创新和一项积极的经营管理活动。经营城市的管理者主体是城市政府，客体是城市资产。城市经营既有政府行为，也有市场行为，两者相互作用、相互影响、互为补充，构成多元化的城市建设和管理的新格局。城市经营是运用市场机制来调控城市发展要求与发展条件之间不平衡矛盾的有效途径。通过城市经营，不仅能够解决城市发展建设资金短缺、建设效率低下的问题，它还可以在对城市资产进行集聚、重组和运营，达到改善和发展城市基础设施、环境建设等的同时，提高城市自身的价值和竞争力，满足广大人民群众物质文明和精神文明的需要，有效保护城市自然和历史文化遗产，使城市发展建设纳入可持续发展的轨道。

3.2 重视城市经营理论和实践的研究

　　许多城市在具体实践的过程中已经取得了显著的成绩，但也出现了一些问题。有资料显示，就连城市经营比较成功的地方也出现违反城市规划的事情，有的城市过多地出让、转让国有土地使用权，致使大量城市用地闲置，而城市政府却失去了对这些土地的控制权；另外，由于城市经营中出现的急功近利倾向和经营开发单位的趋利性，往往破坏城市的历史文化和独特的自然景观，造成城市更新改造的速度加快了，而城市原有的风貌特色也消失殆尽。有的城市风景游览区和公园被经营开发单位偷梁换柱搞房地产经营，导致风景游览区和公园的公益性受到了很大的损害。以牺牲生态环境为代价，来搞一些眼前经济效益高的建设开发项目进行“城市经营”，必然造成当代人对后代人的生态环境的透支、掠夺和剥削，无疑将影响城市的可持续发展。这就要求城市政府一定要重视和加强城市经营理论和实践的深入研究，遇事要冷静对待，分析利弊，加强论证，把城市经营当作一门学问，而不要一哄而上，不问青红皂白地盲目进行，从而避免城市经营活动可能出现的负面效应。可以说，加强对城市经营的理论研究势在必行，只有理论上清楚了，才能科学地、合理地、有效地指导实践。

 4 要做好城市经营这篇大文章

4.1 城市经营是比较确切的提法

　　关于城市经营，目前报纸杂志和研讨资料上，有两种说法，即“城市经营”和“经营城市”，我认为，“城市经营”的提法是比较妥当的。有文章说，“城市经营”与“经营城市”在内涵上并无大的概念之分，从一定意义上来讲，“城市经营”侧重于表示一种概念，一种思想，而“经营城市”则侧重于表示一种行为，一种处理事务的方式。因此，当我们把城市的经营管理活动作为一种概念、理念和理论来表述时，还是用“城市经营”比较确切。另外，“经营城市”的说法，容易把整个城市当作一个经营单元和商品来对待，混淆城市基础设施中的经营性部分和非经营性部分，导致城市风景区和园林绿地、休闲场所改变公益性内容，导致历史文化遗产受到损害。再者，城市政府直接“经营城市”，也容易强调企业化倾向，导致城市政府的商业化行为，偏离“三个代表”的历史社会责任。而“城市经营”可理解为对城市中可经营性部分进行经营，既有政府行为，又有市场行为，城市政府在“城市经营”中容易占有主导和主动地位。这一说法，也容易使政府、学术理论界、社会所接受。政府，绝不是企业，也不是商家。

4.2 通过城市经营，城市政府应实现四个转变

　　城市经营，是对城市政府职能和城市发展建设运作方式的改革。为搞好城市经营，城市政府一定要解放思想、转变观念、创新思维、变革机制，在决策和实施城市经营的过程中实现“四个转变”。一是在观念上，要从传统的城市建设理念转变到城市经营理念上来，彻底改变过去重建设、轻经营，抱着城市资产这个“金饭碗”而去要饭吃的城市发展建设思路，把城市经营意识贯穿到城市规划、建设、管理的全过程之中。二是在职能上，要从以建设为主转变到建、经、管的结合上来，改变过去重建设、轻管理，不适应、不习惯市场化运作的局面。城市建设，既要讲投入，也要讲产出，城市建设同样出生产力，出经济效益和社会效益，实现城市建设、经营和依法管理相结合，城市建设才能发挥更大的作用。三是投融资体制上，要广开思路，利用城市经营手段，招商引资，把更多的国内外资金吸引到城市建设上来，实现城市发展建设投融资主体的多元化。四是在机制上，要从过去小打小闹的建设步伐转变到规模建设上来，充分利用城市资产经营手段，努力激活城市资产，实现城市资产的保值、增值，形成规模建设，使城市面貌能够有一个更大的变化。

4.3 搞好城市经营应抓好四个方面的运作

　　城市经营的具体做法很多，林林总总，散见于报刊杂志，主要有财政投入、政策性收费、政策性集资、银行贷款、土地批租和出让收入、盘活存量资产、城市建设项目经营特许权的经营、BOT融资方式、ABS融资方式、服务业价格、债券、彩券、利用外资和租赁融资、股票融资等。除了国家和地方财政投入用于城市重点建设工程和公益性建设项目外，应着重抓好四个方面的经营运作。一是要搞好城市土地资产的经营。城市土地是城市政府的财政储备，也是城市建设重要的资金来源，在严格按照城市规划进行建设的前提下，对城市土地资源进行适度开发，将有限土地进行置换、批租、使用权出让所取得的收益，集中用于土地开发复垦和城市基础设施建设，将对加快城市发展建设起到重要作用。大连、上海、深圳、青岛、广州等城市在这方面都有成功的经验。关键是城市政府一定要严格控制城市土地供应总量和开发总量，实行非饱和适度供应，运用市场机制控制地价和房价，只有政府高度垄断和控制土地市场，才能求得城市土地收益的最大化，同时有计划地搞好土地储备，防止储备不足和过量，从而充分发挥城市土地的经营效益。要大力推行城市国有土地使用权的公开招标，拍卖制度，增加城市政府的土地收益，防止土地资产的失控和流失。二是要大力推进城市基础设施的资产经营。按照“谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险”的原则，采用独资、合资、合作等多种形式，吸引国内外投资者参与城市基础设施建设经营，或采用BOT(建设-经营-转让)方式建设经营城市基础设施。要盘活城市现有基础设施存量资产，通过产权转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权转让等方式，吸纳社会资金，进行资产运营，也可以采用TOT(转让-经营-转让)方式，直接把存量资产转让给社会独立法人经营。通过城市基础设施资产经营，实现存量资产的保值、增值、变现。同时，要拓宽城市基础设施融资渠道，通过发行股票、债券、彩券等方式进行融资，花明天的钱，圆今天的梦。三是要积极培育市政公用事业经营市场。按照政企分开、管养分开的改革思路，放开市政公用事业经营市场，打破行业和地区垄断，在全面规划、统一管理、特许经营、有序放开的前提下，培育适度竞争的市政公用事业市场体系，走企业化、专业化经营的路子。引入竞争机制，变独家经营为多家经营，增强行业发展活力。按照现代企业制度要求进行改制，成为独立的法人实体，平等参与市场竞争。将市政、园林、环卫等养护作业推向市场，通过公开招标和企业承包的方法，承担养护作业任务。同时，要建立科学合理的市政公用事业价格机制，促进市政公用事业的健康发展。四是要在通过城市有形资产的变现和城市品牌的升值，多渠道多方式为城市建设筹集资金。如南京市公开拍卖公交线路经营特许权、青岛市公开竞卖出租车经营权，以及对立交桥、道路的冠名权，还有的城市进行广告权的招标拍卖等。城市自然景观特色和历史文化遗产，可以提升城市的知名度和城市文化品味，又具有重要的旅游经济价值，应妥加保护，保护也出效益。

5 搞好城市经营必须要注意的问题

5.1 必须坚持以城市规划为先导

　　城市经营是城市发展建设和管理的一种手段，不是目的。因此，当我们把城市土地、城市基础设施建设、市政公用设施、交通设施、园林、环卫、城市广告等推向市场时，一定要坚持以服从城市规划为前提，避免出现不合理的布局和盲目建设，避免城市政府管理和规划管理失控，不能强调城市经营而任意修改规划，更不能把城市经营摆到高于城市规划的位置之上。5.2 城市经营的重点应是可经营性项目　　讲城市经营，不是说所有的城市基础设施和建设项目都可以采用市场化经营。城市政府一定要建立城市经营的有效机制，按照经营性、准经营性、非经营性对城市资产进行分类，对可以经营的资产进行资产评估、产权界定和清产核资，准确测算出城市国有资产的份额和规模，以便根据类别的属性来确定项目投资主体、运作方式、资金渠道、权益归属等，区分出应由政府投资的项目或由社会投资的项目，由政府运作可经营性项目和准经营性项目，从而产生城市经营的收益效应。

5.3 城市经营不能一哄而上，盲目进行

　　要科学构建城市经营的体制框架，按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监管”的原则和现代企业制度的要求，建立城市资产管理机构、经营机构、企业三个层次的管理、运营和监督机制。

5.4 加强城市经营的法制建设

　　市场经济是法制经济。城市政府在实施城市经营的过程中，必须重视城市经营的法制建设，使城市经营活动有法可依、有章可循，科学规范城市经营行为，包括政府行为和市场行为，使城市经营沿着依法、科学、有序的轨道推进

5.5 城市经营的收益应取之于城，用之于城

　　城市经营的基点是把城市资产当作国有资产来对待，通过城市经营使其保值增值，增加政府的收益，起到“以城建城、以城兴城”的作用。如果把城市经营的收益用于其他方面，则失去了城市经营的初衷和意愿。城市经营必须按照取之于城，用之于城的原则，实行专款专用，主要用于城市发展建设。任何部门和单位不能通过任何手段挤占、挪用、克扣、侵吞城市经营的收益，以杜绝城市资产的流失和腐败行为的发生，确保城市经营活动的健康、有序发展。城市经营是城市政府的一项重要职责，城市政府一定要牢牢掌握住城市经营的收益，并掌握住用于城市发展建设的主动权，才能真正的发挥出“以城建城、以城兴城”的巨大作用。