“经营城市”是近代西方发达国家在城市现代化过程中逐步形成、并被越来越多的国家认同的城市经济学理论。“经营城市”，就是将城市作为一种资源综合体，运用市场经济手段，将可以用来经营的存量资产和生产要素推向市场，进行重新组合和优化配置，最大限度地发掘这些资源的经济和社会效益，并集中一部分收益，再投入到城市建设的新领域，从而实现城市资源的流动增值和城市建设的可持续发展。

1 不同城市经营模式比较1.1 强化规划，调整布局，提升土地使用效益

　　一些城市通过科学规划对城市进行合理布局，使资源型、污染型工业得到改造、分流、疏散，城市基础设施得到有序配套，优化城市的内涵质量，提升了城市空间的“含金量”。例如，大连市在过去的七、八年间，将市区内90多家污染严重和困难企业迁入郊区重建，实现再生，既救活了一些困难企业，又改善了市区的整体环境，使城市总体增值，给城市带来了丰厚的回报。据测算，经过几年来的调整，大连的土地价格，1999年比1994年增长了5倍，大连市建成新区160多平方公里所拥有实物资产，也由1992年的760亿元增长到1999年的2600多亿元。上海市最近推出一种新的环境管理模式——排污指标有偿转让，就是实行不同地段不同的控制标准和征收排污处理费用标准，促使企业采用先进的污染治理设施，减少了污染物排放量，不但保护了环境，而且能将多余的污染指标有偿转让，获得可观的经济效益。这实质上是把环境质量指标、排污标准与企业经济效益挂起勾来，运用经营手段来取代单纯的行政手段。

1.2 实行城市国有土地的资本运营，促进国有土地资本的保值增值

　　杭州市在实行经营城市战略时，在深化土地使用制度改革、加强城市国有土地资本运营方面做了积极的探索。从1997年下半年起，就开始建立并实行土地收购储备出让制度。出台了《杭州市土地储备实施办法》，规定了土地收购储备制度的具体政策和做法，组建了市土地储备中心，通过行使土地“统一收购权”和“统一批发权”，实行“政府主导型”的土地储备制度。自1999年4月以来，全市以土地公开招标拍卖的方式，收取土地出让金23.4亿元人民币，比原先拟按协议方式出让的金额高出8.4亿元人民币。特别是在2000年杭州西湖国际博览会上，累计成交额6.97亿元人民币，扣除土地开发补偿费，净收益为3.74亿元人民币，为城市建设聚集了一笔可观的财力。2001年11月，杭州市已被国土资源部确定为全国国有土地资本运营的试点城市之一。浙江宁波市、温州市、绍兴市、上虞市通过土地招标、拍卖净收益都分别占当年财政收入的30%左右。

1.3 充分利用外资，加强城市基础设施建设

　　上海在经营城市方面,采取7种形式引进外资用于城市基础设施建设：1、中外合资共同开发成片土地，包括“七通一平”等；2、利用外资建设并经营重大城市基础设施项目，以设施收费回收投资；3、中外合资建设城市基础设施项目；4、盘活资产存量，向外商转让已建成的基础设施专营权；5、外滩金融大楼向外商房产置换；6、利用土地级差，向外商出让(批租)土地，获得外资，改造旧城区；7、采取外资平价内销商品房政策，以“外商出钱，中方出地、限期建设、政府收购、保证收益”形式，扩大利用外资。

1.4 加快城建投融资体制创新，提高政府财政投资的导向力度和宏观效益

　　深圳市提出，经营城市是一种企业化行为，主体是政府，政府可组建享有独立法人地位的经济主体(如城建投资公司等)，但政府必须对其项目选择、资金使用情况和产品服务价格进行严格审查和有效监控，决策重大问题，及时召开“城市资产经营管委会”研究对策。深圳市在体制创新上，主要是改革投融资体制，在保持政府投资力度的同时，提高政府投资带动社会投资的比率，使有限的财政资金发挥更大的作用。成都市建立以“政府投入、市场补偿、社会投资”为原则，具有“自筹、自备、自还”能力的城建投融资体制，由单一的政府投入向地方政府投入、城市基础设施有偿使用(有偿服务)、公用事业合理计价、吸引社会资金和引进外资等多元投入转化。　　　　

1.5 充分调动民间投资的积极性，广辟城建资金来源

　　城市建设资金在计划经济体制下，由政府负担，不但来源有限，而且投资效果欠佳，这是多数城市面临的问题。一些城市按照“经营城市”的理念，采取以政府投资为导向，吸引更多的社会资金来投入城市建设的办法，实行“谁投资、谁所有、谁收益”。湖南益阳市从1996年开始，将市区内所有路灯、电杆上的广告实行拍卖收费，每年仅此一项收入就达1000多万元。长沙市1997年对累计亏损1亿多元的公交公司通过改变承包经营方式，建立现代企业制度，实行股份制经营，广泛筹集资金，当年五家巴士股份公司，不仅没有一家亏损，还新增车辆195台，盈利250万元。不久前，湖南郴州市采用市场经营手法，吸引社会投资，建成了迄今为止中南地区最大的广场“五岭广场”，这个广场总投资8000多万元，政府只给予政策，进行管理，没有投入一分钱。这个城市自1995年撤地建市以来，城区市政基础设施总投入7.9亿元，其中财政投入建设资金仅为1.36亿元，其余均通过经营城市的办法来解决。常州市从1997年开始，用市场手段运作“出租车经营权”这个属于政府特许的权利，由无偿的行政审批制度改为公开招标拍卖制，先后通过拍卖共筹集资金3000多万元；在外环道路建设中，对全路24座桥梁的冠名权进行拍卖，所得收入全部用于建设；对市区广告设置经营权进行有偿转让，收取空间使用费。该市公交二公司与“上海巴士”的合资经营将线路经营权作价及原有部分资产入股也取得较好成效。浙江省一些城市向民间资本开放旅游业市场，吸引富裕起来的农民、工商业经营者投资景区建设，两年来仅仙都等3个国家级重点风景名胜区吸纳的农村开发资本就超过一亿元。

2 南京城市经营的战略选择2.1 进一步提高城市规划水平

　　城市规划应服从和服务于城市发展(经济、社会、人文、环境等)定位、功能定位的要求。无论是总体规划，还是分区规划，甚至一条路、一幢建筑单体，不仅要充分体现前瞻性、科学性和开放性，还应体现时代特征和城市的个性。提高城市规划水平，不能就南京规划南京，而应跳出南京规划南京，立足长江下游区域规划南京，融入长江三角洲规划南京，放眼亚太地区未来规划南京，这就要求我们的城市规划必须高起点、大手笔。在具体操作层面，除了实施规划方案、规划设计等向国内外公开招标外，还应坚持规划的权威性、连续性。规划中一时难以确定的项目，宁缺勿滥，让出空间，留待后人开发、建设。

2.2 抓紧建立和完善土地收购储备制度

　　土地是城市政府手中最重要的资源，无论是进行公益性建设，还是经营性建设，都离不开土地资源的使用。建立土地收购储备制度能增强政府供应土地的调控力度。一方面，把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起来，统一归政府调配，堵住土地“多头”供应以及由此产生的腐败的源头；另一方面以储备中心为基地，通过政府土地管理部门一个“口子”向市场供地，强化政府在土地供应上的主导地位，明晰城市土地的产权关系，强化政府对土地一级市场的宏观管理，为全面实行城市国有土地资本运营奠定良好的基础。当前比较紧迫的是把规划中已经确定的重要道路、场馆、学校、市场设施等项目沿线或周围的土地、近郊土地，尽快由政府控制起来，实行有偿开发，把大型项目带动地价上升的效益收到政府手中。

2.3 加快城市基础设施投融资体制改革，扩大融资能力

　　要加大改革城市基础设施建设投融资体制力度，逐步放开城市基础设施建设领域，积极鼓励和引导民营企业参与城市基础设施建设。积极拓展吸引外资的方式，允许采取发行股票、项目融资、特许经营、特别是要采取BOT等多种融资方式。此外，还可争取国债、利用外国政府贷款、世界银行贷款、国内银行中长期贷款、国内外保险资金借款等，吸引外资建设城市基础设施。加快金融体制改革，可由政府设立的城市投资公司发行债券，发行中长期市政债券或公司券，积极吸引民间资本，投入城市基础设施建设，促进建设事业实现跨越式发展。

2.4 对已经建成的城市基础设施实行市场化运作，盘活资产

　　将城市基础设施管理权与经营权进行有效分离，投入市场化营运，把过去政府在公用设施方面累计投入的存量资产盘活，使其发挥更大的效益。主要的做法是将公用设施的有偿使用和转让所获取的收入，反哺到城市建设中去，解决公用设施建设资金不足的问题，实现城市建设投入产出的良性循环。城市环卫、公交、园林等公益性较强的行业必须深化改革，对出租车、液化气等竞争性行业，放开经营，鼓励公平竞争，形成投资多元化、运营市场化、服务社会化、发展产业化。推动城市公用设施的有偿使用，可采用建设——经营——转让、股份制、资产受益抵押等多种投资融资方式，引导中外企业、国内外人士建设城市公用设施。鼓励通过转让经营权，拍卖道路、广场、绿化、桥梁冠名权等形式广开资金渠道。

2.5 追求城市“品牌效应”

　　推广一个城市品牌实质上也是推销一座城市的精神。在一些国家和地区，不乏城市品牌的优秀案例。英国北爱尔兰在推广自己的城市品牌定位时就提出：“触摸精神，感受热忱”；香港城市品牌则体现在“文明进步、自由开发、安定平稳、追求卓越”。上海承办的APEC会议，十分注重打造“上海品牌”，扩大了国际影响。南京市应尽早重视城市品牌的建设，充分利用和挖掘现有资源，把独特的古都特色做足做优。“经营城市”不仅要注重经营有形资产，而且要注重经营无形资产。如某些大型文体活动、商业活动的冠名权，某些珍稀文物的借展权，某些风景区的拍摄权，某些名人故居、史料的临时使用权等。有些城市资产要提早在因特网上抢注域名，防止别人捷足先登。

2.6 经营城市要始终贯穿“以人为本”的原则

　　经营城市必须确立“以人为本”的思想，营造良好的人居环境、生态环境和投融资环境，提升城市形象与品位，增强城市综合竞争力，满足人民不断增加的物质、文化与生活的需求。要防止单纯追求赢利而对城市资源进行掠夺性开发，防止低级庸俗的商业炒作。