- 会议报道
- 文章编号：1009-6000(2002)-05-0031-04
- 中图分类号：X22 文献标识码：D
- 作者简介：陈琨，中国可持续发展研究会副秘书长。
- 大大改善城市贫民窟居民的生活——可持续发展世界首脑会议关于城市可持续发展的承诺
- Achieve Significant Improvement in the Lives of at Least 100 Million City Slum Dwellers:
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- 陈琨
- CHEN Kun
- 关键词：
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联合国可持续发展世界首脑大会于2002年8月26日至9月4日在南非的著名城市约翰内斯堡举行。来自世界192个国家的政府代表团，104位国家元首或政府首脑，国际组织以及非政府主要人群的代表2万余人出席了会议。这是一次关乎人类前途与地球未来的重要里程碑的会议，会议成果举世瞩目。4000多位媒体代表昼夜不停地向全世界报道大会的盛况。我国由朱镕基总理率政府代表团出席。建设部汪光涛部长也在会议期间访问了约堡。
经过各国与会代表的共同努力，首脑会议通过了《约翰内斯堡可持续发展承诺》和《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》两个重要的文件以及一系列关于可持续发展行动的《伙伴关系项目倡议》。会议文件表达了世界各国的首脑们坚定不移实施可持续发展的政治意愿，勾绘出了今后至2020年期间，人类拯救地球、保护环境、消除贫困、促进繁荣的行动的蓝图，是国际社会在可持续发展领域积极努力的最新结晶，
1 消除贫穷是可持续发展实施行动的首要任务
消除贫穷是本次首脑会议最关注的问题。在首脑会议开幕时，联合国安南秘书长以低沉的语调致词的第一句话就是希望大家注意穷人的呼唤：“离本次会议大厅不远处,在莱索托、马拉维、莫桑比克、斯威士兰、赞比亚和津巴布韦，有1300万人正面临饥荒的威胁。假如需要提醒我们没有为地球长远未来进行规划和保护可能发生的情况，那么，从这1300万生灵的呼救声中可以听到。”
回顾里约环境与发展大会结束10年来全球社会推进可持续发展实施21世纪议程的情况，非常遗憾地看到全球消除贫穷的进展结果非常不尽人意，全球贫穷问题的形势仍然十分严峻，全球化使贫富两极的差距在继续扩大。全世界仍然有12亿人生活在绝对贫困线以下；11 亿人得不到安全饮用水；24亿人没有适当的卫生设施。由于水受污染、卫生设施不足和卫生条件差等原因而造成的健康问题，导致每年数百万人死亡。世界上近30%的人口患一种或多种营养不良。在发展中国家，每年有1000万五岁和五岁以下儿童死亡，其中近50%与体重不足的营养不良有关。[1]
面对全球的贫穷状况，与会者一致认为：“今日世界面临的最严重全球性挑战是消除贫穷，这是可持续发展，尤其是发展中国家的可持续发展，必不可少的条件。”各国首脑们一致意见将“消除贫穷”列为《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》中的第一项任务。一致承诺“将共同努力实现在2015 年之前使贫穷人口减少一半的千年发展目标”作为本次会的一项重要的目标成果。同时一致认识到减轻贫穷要有赖于经济和社会发展、可持续的资源管理和环境保护。[2]
2 对城市可持续发展目标的承诺：大大改善城市贫民窟居民的生活
城市是人类文明的摇篮，文化及经济振兴的源泉，在城市的发展过程中，农村及外来人口大量地向城市转移，涌向城市，特大型城市的数量不断增加。在许多地方，许多情况下，尤其在发展中国家中，许多城市的发展已经超出了当地城市基础设施和环境资源的承受能力，城市贫困的问题日益突出。在非洲的许多国家，有40%以上城市居民的家庭生活处于绝对贫穷状态，在拉丁美洲的许多城市中，36%妇女户主家庭的生活贫穷。城市中贫困人群的集结地形成了俗称贫民窟的贫民区，并不断有新的贫民区在城市近郊出现。城市人口的平均年龄趋向老龄化，然而贫民区生活的居民却日趋年轻化。城市贫民窟的问题已经成为城市可持续发展中的一个突出的问题。
面对城市贫民窟的问题，近年来国际社会给予极大的关注。为减轻城市穷人的痛苦，应对城市发展的挑战，1999年12月，世界银行和联合国及其发展伙伴携手建立了摆脱城市贫困区危机的全球城市同盟，发起了雄心勃勃的“无贫民区城市”行动计划。计划的目标是到2020年，改进1亿城市贫民区居民的生活。
2000年，当全球进入新千年开始的历史时刻，联合国秘书长安南发表了《千年报告》。在千年报告中强烈支持无贫民区城市倡议，并呼吁联合国的所有的会员国支持和采取行动。2000年9月6日至8日，世界首脑聚集于联合国纽约总部召开千年会议，通过了《联合国千年宣言》，公布了新千年的发展目标，其中一项重要的目标是：根据“无贫民窟城市”倡议，到2020年底前至少使一亿贫民窟居民的生活得到重大改善[3]。
在本次可持续发展世界首脑会议的辩论中，各国政府代表团对于讨论的会议成果文件——《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》仁者见仁，智者见智，分歧很大，争论的十分激烈。但是对于解决城市的贫困问题很快达成共识。一致认为必须在《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》中再次重申联合国千年宣言中的城市发展的目标，再次承诺：“根据“无贫民窟城市”倡议的提议，在2020年年底前大大改善至少1亿贫民窟居民的生活。”这也是本次首脑会议关于城市可持续发展的惟一的明确目标和执行时间表限制的承诺，指明了在今后近20年世界各国城市建设规划者们实施可持续发展努力行动的方向。
3 实现贫民窟居民的生活大大改善需要关注的重点问题
在贫民窟居民生活的环境中，缺少安全生活和工作的基本保障，缺少基本的城市市政服务（清洁安全的用水、完善的排水管道和垃圾收集系统），缺少就近的学校、医疗诊所、社会文化设施及场所。贫民窟的恶劣环境不仅影响贫民窟的居民的生活，同时给整个城市的资源生态系统和环境带来巨大压力，影响到城市全体居民和全社会的福利。
各级政府以及各利益相关者应在多层次上积极采取行动，限制城市的无计划扩展。在城市土地利用、基础设施建设、市政公共系统服务网络等方面采取统筹决策的办法，为贫民窟生活的居民提供安全的、负担得起的、有效率的生活保障，减少污染，减少拥挤，降低对健康的有害影响。
3.1 改善贫民窟的住房，提供有保障的居住权
许多国家的代表号召要努力执行《人居议程》和《伊斯坦布尔宣言》，确保向城市穷人提供有保障的居住权。改善贫民窟居民的住房不仅是方便贫民窟的居民得到住房和基本社会服务，同时也是发展城市私人资本，增加社会就业、信贷和收入机会一个关键要素，也有利于在整个城市的其他的人类住区发展高效率、高功效的管理制度。会议赞扬了毛里求斯制定的人居计划。毛里求斯政府根据本国的情况，为经济处境不佳人口制定了国家住房方案，并专门成立了国家的住房开发公司，为贫穷住户提供建房地点和多种服务项目。同时实施了《住房开发证书计划》和《新的住区开发计划奖励办法》，鼓励私营部门在住房和住区开发方面发挥更积极主动的作用。
3.2 加强城市水管理、为城市贫民区提供安全用水和卫生条件的支持
联合国安南秘书长强调本次可持续发展世界首脑会议应该特别关注五个领域：水、能源、健康、农业以及生物多样性。英文简称为 WHEAB（Water, Energy, Health, Agriculture, Biodiversity）。认为解决好这五个问题对于消除贫穷会产生最广泛最全面影响，是行动的重要框架。水为这五个领域之首。
城市人口密集，增长迅速，水的供需矛盾十分突出。“20世纪90年代无法获得安全用水的城市居民增加了近6200万人”[4]。预计2025年，发展中国家将有约54%的人口生活在城市地区，为日益增加的城市与近郊区人口提供安全饮水是城市发展面临的巨大挑战。城市贫民窟普遍缺乏可靠安全的供应水网。尤其在供水紧张的城市，贫民窟的居民要得到安全饮水和保障基本卫生设施用水更是难上加难。联合国警告，目前全球有12亿人得不到安全饮用水，24亿人没有足够的卫生服务设施。全球每年有200万名儿童死于与水有关的疾病。在最贫穷的国家，五分之一不满5岁的儿童由于得不到充分的供水或感染上与水有关的疾病而死亡。水传播疾病的病患者占用了世界上半数的病床。过去10年中，由于缺乏充足的供水或卫生设施导致腹泻疾病而致死的儿童超过了第二次世界大战以来死于武装冲突的总人数。因此在下一个十年间向10亿人提供安全饮用水和卫生设施是当前人类面临的最严重的挑战之一。
同时威胁到安全饮用水供应的还有水污染的问题。贫民窟往往缺少可靠的排水系统，污水的处置不当将使原本就供应紧张的清洁用水更趋短缺。建立有效的污水排水系统以及废水处理设施也是保证安全用水而需要关注的问题。
3.3 提供城市卫生设施、保健服务，改善身体健康
疾病时常伴随贫穷而生，不良的生活环境是导致疾病的重要原因。由于贫穷、公共卫生基础设施的恶化使许多国家的健康问题日益严重。例如目前全世界每年有数亿人受疟疾感染、3亿人患病、100多万人死亡，其中主要是穷人。由于普遍贫穷，公共卫生设施恶化等原因，疟疾在许多国家日益严重。非洲国家由于疟疾传染病的流行，每年至少减缓1.3%经济增长。根据世界卫生组织估计，当今世界所有可预防的疾病中，25%为环境质量差所致。空气和饮用水的污染、噪音骚扰、供水不足、卫生差、不安全的废物处理以及化学沾染等都会引起或者加剧人类的健康问题。例如空气污染就是呼吸道疾病和其它疾病的主要肇因，尤其对于儿童（易患哮喘和严重的呼吸道感染）、妇女和老年人（易患慢性呼吸道疾病）。因传统燃料造成的室内空气污染而发病致死的死者中，80%是妇女和女童。
贫民窟住区的管理不善、住房稠密、居住拥挤等原因使疾病、传染病更加容易在贫民窟中传播，助长吸毒和暴力等其他不利于健康的因素的蔓延。贫民窟的恶劣环境加剧了对于人类健康的危害。城市地方政府必须充分认识到贫民窟的健康问题对于城市可持续发展的严重障碍，不断提高为贫民窟的居民提供最基本保健服务的能力。
3.4 加强固体废弃物管理，有效地利用资源
城市固体废弃物的迅速增加已经威胁到城市的正常生活。在许多的城市，尽管城市人口增长率不高，但是生成废物的数量却急速上升。在20世纪90年代中期，发达国家即是如此，挪威每年增加废弃物3%，美国每年增加4.5%。
贫民窟居住密集，周边环境恶劣。固体废弃物处置不当，尤其是一些有害有毒废弃物混杂在固体废弃物之中，对于贫民窟特别是依靠捡废弃物维持生活的穷人危害更加严重，特别是危害儿童的健康。据卫生组织报道，一些病媒传染的疾病，例如如登革热的传播，都与固体废弃物处理不当有关。一些城市由于废弃物管理不当而发生了流行病，致使许多人丧生并且造成大量的经济损失。
改善贫民窟居民的生活要加强城市固体废弃物的一体化管理，建立有效的城市废弃物管理系统，制定相关政策鼓励减少废弃物及废弃物回收利用和安全处理。注重防止和减少废弃物的产生，尽量从源头减少废弃物的数量；提倡使用无害环境的替代物品，尽量减少对环境的有害影响；提高固体废弃物资源利用的效率，通过处置设施，回收和再利用废弃物资源，包括能源；提供奖励的措施，鼓励小规模的废弃物回收利用。劳动密集型的城市废弃物回收潜力很大，科学安全的废弃物回收行动不仅有利于城市废弃物管理而且可以为穷人提供创造收入的机会。
3.5 提供可靠能源服务，改善贫民窟生活条件
可靠的能源供应是经济稳定和增长、就业和提高生活标准的关键。许多贫穷指标与现代能源服务的缺乏密切相关，包括教育水平低下、保健不足及妇女和儿童遭受的困苦。改善能源服务的生产、分配和使用方式对于消除贫困具有重要作用。
目前许多城市采取的是不可持续的能源供应和消费模式。世界有将近1/3的人口得不到电力服务，1/3的人口没有可靠的电力供应。依赖传统燃料做饭和取暖可能严重影响环境和人民的健康。同时，能源消费的数量差距悬殊，世界最富裕人群的人均能源使用量是最贫穷人群的25倍。全球电力不足的现象突出表现在农村地区，在许多城市的贫民窟也普遍得不到安全充足的电力供应，贫民窟的电力服务设备简陋或者老化，威胁贫民窟居民的生活。
使生活在贫民窟的居民获得负担得起的能源服务是改善贫民窟居民生活的关键，对于城市的能源部门是巨大的挑战。城市能源与服务部门要不断提高最终使用的能源效率；提高清洁先进的化石燃料技术，改善发电厂的效率；更广泛地使用较清洁能源，发展可再生能源；采用更加清洁、效率更高的能源运输； 改革现有能源提供系统和现有供应模式；使能源成为可持续发展的有效手段。联合国专家组估计“发展中国家在今后20年里必须将其国内生产总值大约2.0%至2.5%用于电力投资，才能实现经济繁荣。”
我国是发展中国家，在加速城市化的过程之中，消除贫困的任务依旧十分艰巨；目前我国的基尼系数已经靠近0.4警戒线，贫富之间差距的问题已经引起重视；许多城市的失业人数正在不断增加，城镇贫困人口激增已经成为中国贫困状况变化的新趋势，城市贫困的问题越来越突出。在我国的城市中，目前虽然还没有如同西方或其他国家所谓“城市贫民窟”的既定概念，但是在许多城市，实际上存在发展落后，环境和生存条件恶劣的住区；存在城市弱势群体居住较密集的区域“老棚户区”，城市贫困居民相对集中的“贫困社区”；近年来在一些城市的近郊还不断出现一些新的外来人口集中的临时性的居住区域，“地方城市村”等。在这些相对贫困人群的住区中具有“贫民窟”的一些共性的特征：居住条件差，环境恶劣，城市社会服务设施不到位，缺乏安全用水、可靠电力服务，卫生设施、健康保健，难以得到基础教育等基本的社会保障等。大大的改善生活在相对贫困住区居民的生活是中国城市可持续发展的重要任务。
\"人类进入21世纪，世界正发生复杂而深刻的变化。……追求安宁、美好生活，实现可持续发展，是世界各国人民的强烈愿望。新形势更加要求我们从人类与自然协调和谐、环境与发展相互促进的高度，以更大的决心、更坚实的步伐，走可持续发展之路。”[5]这是朱镕基总理在可持续发展首脑大会发言中的承诺，也是我们大家——中国人民的承诺。
(本文作者受美国福特基金会资助,出席了在南非约翰内斯堡举行的联合国可持续发展世界首脑会议。)
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