今年的政府工作报告中，68次提到了“改革”，关于改革的内容也占据了很大篇幅。改革是中国目前的共识，但具体怎么改，需要什么样的顶层设计，关键在哪里，至今仍是一个充满争议的话题。

3月17日，2012年中国高层发展论坛上，著名经济学家吴敬琏提出了“顶顶层”设计的概念。

吴敬琏认为，过去一年我国在转变经济发展方式方面取得了一定的成绩，但各地沿用的政府主导的发展方式投入太多、成本太高，不可持续，主要原因是经济体制障碍没有得到消除，有利于创新和创业的体制没有建立起来。

吴敬琏强调，解决这一问题的关键，在于加强“顶顶层”设计，调整政府与市场间的关系。具体来说，目前大家都在热烈讨论各个部门的改革，比如金融顶层设计、财税顶层设计。“但是，有一个问题首先要解决，就是这个‘顶顶层’的设计。”吴敬琏说。

现在不存在“摸着石头过河”

关于“顶顶层”设计，吴敬琏告诉《中国经济周刊》，这是对两个不同方向的选择问题：是要一个能够实现社会公正和共同富裕的法治的市场经济？还是要一个由强势政府控制国民经济和整个社会的国家资本主义，乃至权贵资本主义？“这是我们面临的关键性问题，也是过去三四年里面争论很大的问题，我认为，现在应该是到了得出结论的时候。”

吴敬琏表示，自己的观点和国务院发展研究中心党组书记、中央财经领导小组办公室副主任刘鹤一致，即中国经济的成功并不能归纳成是国家垄断资本主义模式的成功，而是要坚持30多年来的改革方向，坚持发展市场经济。

对于中国30多年来的改革一直没有一个清晰的目标和总体规划，至今还在“摸着石头过河”的观点，吴敬琏不认同。

他认为，“1994年外汇改革、财税改革都是经过精心设计的”，“摸着石头过河”，是在改革初期既没有传统的理论可做依据，也没有现成经验可资借鉴的情况下的一种没有办法的办法，或者叫做“次优选择”。后来，情况发生了很大的变化，制度不断完善，2003年十六届三中全会还通过了《完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》。这些规划设计的执行，直接带来了上世纪90年代中国经济的快速发展和繁荣。

吴敬琏认为，这可以用来反驳一些人认为过去改革没有一个总体规划，所以各种社会问题的解决要走向另一个方向，即增强政府力量，用政府大量动员资源、维持高增长。

“高铁奇迹”下的“大政府”弊端

至于是“更多地发挥市场力量”还是“利用政府动员资源的强大力量去投入、推动经济发展”，吴敬琏表示，各种讨论非常有益，但是结论已经明显，过去几年一些地方用“大政府强国企”的方式实现了高速增长，但其掩盖的问题正在逐渐暴露。

最明显的例子就是“高铁奇迹”，吴敬琏表示，高铁当然是成绩，但是因为用了这样的方式（大政府强国企），所以现在两万亿的债务怎么处理？“十二五”期间，国家《中长期铁路网规划》原计划是1.8万亿的高铁投资，现在实际上做不到，今年肯定不能维持相应的投资水平。但已开工项目怎么办？这就是一个问题。

吴敬琏表示，改革的焦点是政府在市场经济中的地位和作用。因此，无论是经济改革还是政治改革，核心的问题都是政府自身的改革。这个改革确实最难。原因就是政府自身的改革将会触动政府和官员的权力及利益。换句话说，就是要有勇气和决心“革”自己的“命”。改革要取得突破，需要经济体制改革和政治体制改革配合起来推进。只有这样，才能从行政命令支配的经济，政府机关和党政官员的自由裁量权特别大的命令经济，转变为一个规则透明、法治的市场经济。