我国的城市发展受到许多体制性因素的影响，这些体制性因素形成了我国城市发展特殊的动力机制。因此，我国的“城市病”除了拥有与其他国家的“城市病”相同的成因之外，还具有许多我国特有的体制性成因。

我国的城市发展受到许多体制性因素的影响，这些体制性因素形成了我国城市发展特殊的动力机制。因此，我国的“城市病”除了拥有与其他国家的“城市病”相同的成因之外，还具有许多我国特有的体制性成因。由于关于“城市病”的一般成因及其破解对策已不乏深入细致的研究，但就我国独特的体制性成因及其破解之策的研究尚不多见，因此，本研究重点关注这些体制性成因，力图通过对这些体制性成因进行深入的分析来探求破解我国“城市病”的对策。本报告分别从干部选拔机制和政绩考核体系、财税体制、土地制度、规划体制等角度出发展开分析。

从干部选拔机制和政绩考核体系角度的分析

1986年1月，《中共中央关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》中规定的选拔干部的程序为：民主推荐，广泛听取意见，提出选拔对象；组织人事部门考察，党委集体讨论决定后按干部管理权限上报；上级组织部门进一步考察，然后提交党委讨论审批。此后，虽经1995年《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》、2002年 《党政领导干部选拔任用工作条例》、2004年 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》等条例和文件的完善，但主要领导提名、组织部门考察和党委讨论始终都是关键的程序，本质上属于自上而下的行政任命制。同时，对于领导干部的政绩考核，是选拔任用干部的重要依据。因此，政绩考核体系对于地方领导干部的行为取向具有重要的导向作用。

1979年，中组部发布了《关于实行干部考核制度的意见的通知》，正式提出了考绩的概念。1983年，中央召开全国组织工作会议，规定了德、能、勤、绩四个方面的考核内容，而重点是考核具体工作实绩，从此确立了工作成效在评估体系中的主导地位。1988年，中组部出台了《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案 （试行）》，详尽规定了干部考核的程序和内容，工业产值、农业产量、基础设施投资、税收等数量指标成为考核的必备项目。实施考核方案的“说明”将考核形式确定为“上级领导机关负责，同级党的全体委员会和人大常委会参与的考核制”，最后由“主管首长对被考核者申报的工作进行绩效评价，评价等级分为 ‘好’、‘较好’、‘一般’、‘较差’四档”。此后，各地对政绩考核进行了积极的探索，政绩考核作为一项制度得到大范围的普及。现在，各级党委、政府都有目标考核办公室实施对下级党委、政府的年度工作目标考核，各级组织部门每年进行干部年度考核。

但是，随着政绩考核的普及，以及由此产生的对政府官员乃至地方政府行为方式的重要导向作用，政绩考核体系本身的不够科学合理所带来的负面效应开始受到越来越多的关注。对于政绩考核体系的批评主要包括：考核指标不够全面系统，过于强调经济指标、特别是经济总量和增长指标的考核，忽视社会发展、可持续发展和人的全面发展指标的考核；政绩认定不够准确，对显绩与潜绩、真绩与假绩的认定比较困难，难以区分班子政绩和个人政绩，不能对取得政绩的过程和环境进行客观的分析；考核办法不够科学，缺乏相应的法律和制度作为保障，考核程序没有规范化，定量考核和定性考核不能有机结合起来，考核存在一定盲目性；等等。

这种偏重于经济指标的政绩考核体系给城市发展也带来了明显的影响，成为加重“城市病”的一个重要原因。其作用机理主要体现在以下几个方面：一是导致城市功能的过度集中。在那些各项功能（诸如政治中心、经济中心、文化中心、金融中心、信息中心、航运中心、交通枢纽等等）原本已经高度集中的特大城市，城市政府为了追求经济指标的增长，仍然大力鼓励产业功能的集聚，积极吸引大型项目的落户，拒绝产业功能的向外转移，结果导致城市资源环境和基础设施的不堪重负。例如北京，虽然1982年的城市总体规划中已经确定城市性质是 “全国的政治中心和文化中心”，不再提“经济中心”和“现代化工业基地”，但在之后的实际工作中仍然强调“以经济建设为中心”，也一再试图将“经济中心”写入城市定位。二是导致重 “面子”轻“里子”，重形象工程轻民生工程。“面子”工程、形象工程是显绩，容易被关注和纳入评价考核，往往得到优先发展；而城市排水系统等 “里子”工程、扶危济困、社会保障等民生工程是潜绩，不容易被关注和评价考核，发展往往滞后。这就导致大城市光鲜华丽的地标性建筑与滞后的地下基础设施形成巨大的反差，近年来一些城市一遇暴雨就造成内涝和交通瘫痪就是突出的实例。三是导致城市政府 “亲商”有余而亲民不足，公共利益往往让位于商业利益。为了追求快速的经济增长，一些城市政府提出了“爱商、重商、亲商、安商、护商”等口号和政策。在城市房地产开发领域，开发商拿到地块后的第一件事就是到政府公关以便修改规划、提高容积率，而且经常如愿以偿。其结果是城市规划的权威性被轻易破坏，超出规划强度的商业地产开发导致周边的基础设施容量不足，成为引发“城市病”的重要原因。（作者单位：国务院发展研究中心社会发展研究部）