2012-06-01

2012-05-31

　　城市发展，最终要让城市居民生活得更便利、更舒适。否则，摩天大楼再多、500强总部再集中、道路修得再宽，如果其中占大多数的老百姓感到不方便，甚至觉得不如从前，这样的发展也没有太多意义。我们关注这一话题，希望能在城市迅速长大的今天，客观反映普通居民的声音，为城市建设管理更好地实现"以人为本"起到推动作用。

　　--编　者

1．规划制约便利

　　过度追求视觉效果、商业利益和短期政绩，导致城市的服务功能弱化

　　北京CBD核心区，摩天大楼林立，玻璃幕墙在阳光下格外耀眼。但在这里工作的汪小姐却很烦恼：每天上下班时间，没有一个方向不堵车，没有一条地铁不拥挤；高档写字楼看着漂亮，其实却是一个大罐子，没几扇窗户能打开透气；隔着窗户望出去，一片钢筋水泥森林，要寻找绿色只能在办公室养盆花。

　　经过30多年的快速发展，人们对城市的期望已经远远超出了当年"楼上楼下，电灯电话"的简单目标，现代城市生活被赋予的使命越来越多：设施齐备、选择多样、舒适便利！然而，这些并没有得到满足，其中舒适便利尤其欠缺。这是为什么？

　　过度追求视觉效果、商业利益，导致城市的服务功能弱化，是城市便利度降低的根本原因--国家发改委城市和小城镇发展中心主任李铁这样认为。他以家庭装修设计类比城市规划，"是以美观为主还是以实用为主，这是装修之前必然要考虑的问题。能够兼而有之最好，但在经济条件并未一步到位的情况下，势必要二者选其一。城市规划就是放大版的家庭装修，在城市仍在发展尚未定型的时候，过分考虑美观、短期效果，势必中看不中用。"李铁说。

　　过分追求视觉效果，正是当前我国城市规划中的硬伤。许多设计者只考虑建筑本身的美观、新颖、现代，而忽视甚至割裂建筑与周边环境、与使用者的关系，造成实用性差、使用效率低。广州市设计院高级建筑设计师陆勇介绍，一度流行的玻璃幕墙，如今已经被公认为最不节能建筑元素之一，不仅如此，还是城市光污染的主要来源；曾经被认为是繁华标志的纯机动车道，如今被证明是有悖人性化的设计。

　　事实上，与光鲜亮丽的高楼大厦相比，琐碎繁杂的柴米油盐、衣食住行才是城市生活的主轴。陆勇说，许多欧洲的车站很旧、很不好看，但功能很全、很方便。城市建设和管理以人为本，能够被人方便使用，才是城市的基本功能。"我们一些城市的中心地带，人行道几乎消失了，无论距离远近都得坐车、开车，不但不节能，还加剧道路拥堵。"陆勇说。如今这些过度追求美观的设计，在城市中仍然层出不穷。

　　陆勇认为，过分追求整体美观，会导致城市设计忽视细节功能，而细节设计往往直接关乎城市建筑设施的便利度。据了解，上海市政府已经出台了《上海大型居住社区规划设计导则》，其中就详细规定了地下停车场出入口的位置、小学及幼儿园周边停车位的安排等等，对市民的方便享用进行了充分考虑。

　　城市设计者一味追求商业利益，使地价抬高、房价猛涨，进而带动这一区域内服务业的房租、人工等成本提高，也导致城市便利度降低。"因为如果居民收入没有同步提高，他们能够享受到的便利服务就会越来越少。"李铁说。现实生活中，大城市寸土寸金，价格低廉的小店小摊越来越少，让生活在其中的居民为修鞋、换拉链这种小事发愁。

　　地方政府短期的政绩观，无疑又加剧了这种追求视觉效果、商业利益的风潮。李铁指出，一些地方干部都希望在自己任内拿出一两件漂亮的、有收益的工程，"新修一个明亮的大广场，肯定比改造一条背街小巷好看。"

　　李铁认为，要打破城市越大越不方便的怪圈，必须彻底扭转这种畸形的审美和追逐商业利益、追求短期政绩观的城市设计惯性。

　　宜居城市（中国）研究中心主任罗亚蒙也强调，在科学的城市规划体系中，前瞻性必不可少，城市规划不能"走着瞧"。他说，当前我国城市许多不便利，就是只图眼前好看、前瞻性不够导致，时间久了，既不中看也不中用。比如北京西直门交通枢纽，无论是地上交通线，还是地铁线，无不是近20年来先后叠加设计，地上交通几乎盘成一个中国结形状，被称为"全北京最难走的立交桥"，地下2号、4号、13号线地铁、轻轨交叉换乘，市民出站入站要走很远的路。

2．管理制约便利

　　城市人口密度大，不同人群利益诉求不同，需要精细化的管理才能合理配置资源，提高公共服务的效率

　　近日，北京市东城区政府宣布，今年拟在全区17个街道试点错时停车，每个街道将至少设一处错时停车试点区域，预计可为老旧城区居民提供2000至3000个车位，以缓解市民停车难问题。

　　错时停车，将别人暂时不用的车位，暂时出让给需要的人，看似简单，其实复杂。原来自成体系的管理运行系统被打破，服务人群扩大、服务时间变长、服务形式多样化，势必需要重构管理、扩充人员甚至增添设备。谁来投入、如何开放、如何收费、如何降低运行风险、如何规避矛盾？所有这些，都直指一个问题：管理能力和水平。

　　如果说城市规划主要考虑足够的空间支持、合理的空间布局，那么城市管理则主要考虑资源的充分合理利用，罗亚蒙指出。

　　"从简单、粗放的管理向多元化、精细化管理过度，应该是提高城市生活便利度的必由之路。"李铁说。

　　一度，在追求美观的大背景下，漂亮整洁是衡量城市管理水平的单一标准，但这既不符合城市发展规律，也不适应市民对便利度的要求。李铁认为，城市是多元并存的综合体，城市发展是一个循序渐进的过程，无论发展中还是成熟后，城市都不应该是一个整齐划一的面貌。整齐划一，会使管理变得简单，但生活便利度会大打折扣。

　　城市里有不同收入水平的群体，就有纷繁复杂的需求，需要精细化的管理才能合理配置资源、将其实现。"尤其是当前城市规模空前扩张，各种社会资源和社会诉求空前庞杂，精细化的城市管理不可缺少。"李铁说。

　　精细化的管理，首先体现为科学管理。罗亚蒙说，管理科学、公共设施运行等都已经是一门门独立的学科，科学的城市管理不应当再是"拍脑门"、"看心情"的管理，也不应是"怕麻烦"、"图简单"的管理，而应当充分尊重科学规律，在事前充分听取各方意见、反复论证，然后合理制定管理模式和手段。例如欧美城市以及亚洲的日本、韩国的一些城市，特别注重垃圾的分类及其减量化、资源化、无害化处理，以及雨污分流、污水处理后再生水利用，彻底改变了传统的垃圾堆放填埋、污水直排等城市运行的简单模式，帮助城市实现可持续发展。

　　精细化管理，也应当体现在对城市各方的便利诉求的充分考量和尊重上。城市既要有高档商场、酒店满足财富阶层的消费需要，也要有街边小店满足中低收入群众的生存需要。城市公共服务在充分、优先满足大众普遍需求的同时，也要尽量满足各类特殊"小众"人群的特殊需求，如残疾人等。"只有城市公共空间分配更加合理、城市公共服务产品更加丰富，城市才会更加宜居。"罗亚蒙说。

　　精细化管理，还应当体现在创新上。城市发展日新月异，老的矛盾不可能朝夕化解，新的社会诉求层出不穷，城市管理手段不能一成不变，而应当在以人为本的前提下不断推陈出新。许多专家认为，随着城市越变越大，一些管理者在遇到管理难题时，会认为某个问题是无法破解的"绝对矛盾"。其实，许多看似无解的问题，都可以通过精细化管理来缓解甚至彻底解决。例如，香港作为弹丸之地，其汽车保有量与北京大体相同，都是400多万辆，但由于管理得法停车并不那么难，其方法之一就是实行政府物业停车场对外开放。

3．边界模糊制约便利

　　需要政府强制力、集体约束力、个人自制力三种力量有机结合、良性互动

　　北京天坛公园曾经发生过一件尴尬的事情，管理部门为了提高服务档次，将公共厕所的厕纸全部换成高档卫生卷纸，不料引来周边许多老太太排队扯卷纸，有人甚至一扯就是十多分钟，这边扯完了再到旁边排队继续扯。最后景区管理部门无奈撤回高档卷纸，重新恢复到普通档次。

　　"良好的城市管理，需要政府强制力、集体约束力、个人自制力三种力量有机结合、良性互动。"罗亚蒙说。政府什么都不管当然不行，但政府什么都管、事无巨细，效果也不好。而目前普遍存在的问题是：政府强制力超强，集体约束力欠缺，个人自制力及参与度不足。

　　城市管理中，政府行为的边界到底是什么？

　　罗亚蒙认为，政府的职责范畴是制定城市管理规则、规划建设维护公共服务设施、直接提供优质公共服务产品或监管企业提供的公共服务产品质量、处罚违反城市管理规则的行为。

　　部分公共服务产品市场属性较强的，可以交由企业运营，以充分发挥市场配置资源的基础性作用，比如公交、自来水、垃圾处理、污水处理、电力供应、燃气供应、热力供应、城市保洁等等，可以采用特许经营方式，政府严格监管，收费的定价要进行公众听证，不收费的进行公开招标，由政府埋单。

　　政府监管企业提供的公共服务产品质量，显得非常重要。比如，据住房和城乡建设部公开的权威数据，目前城市自来水还有17%不合格，也就是说每天全国有一亿多市民在饮用不合格自来水。

　　政府监管企业的运行成本应该公开透明，以提高资源使用效率。李铁说，当前各种基础设施的管理运行都被国有企业掌握，运行成本透明度不高，缺乏监管导致效率低下。例如出租车公司、公交车的管理运行、电网运行等，由于缺乏透明度，每次涨价都引来一片骂声。

　　市民，是城市的主人，是城市管理成果的终极享受者，也应当成为城市管理的参与者、监督者、支持者，以及城市管理规则的模范遵守者。罗亚蒙说，现代信息技术为"全民参与城管、共建宜居家园"提供了技术可能。"充分发挥各类市民自治组织的集体约束力，以及加强公民教育，提升市民城市主人翁意识以及现代城市生活意识，也是十分迫切和重要的。"罗亚蒙说。

　　李铁认为，政府在城市管理中的角色应该是监管者，不是事无巨细全包的"保姆"。提高城市生活便利度，必须改变过去单纯自上而下的管理模式，调动市民广泛参与、社区居民自治。老百姓有什么需求，老百姓自己最清楚，生活便不便利，老百姓最有话语权。充分调动市民的参与意识，能够弥补政府站在高处想不到的、看不到的盲区，也能促使政府改变大包大揽的"保姆式"做法，让政府只管该管的事，对一些群众性、公益性的事务，集中民智、聚集民力，发动群众通过自治自理去解决。这样不仅能够提高效率，而且减轻行政负担。

　　社区居民自治的议事组织已经出现。在上海市浦东陆家嘴社区，街道首创居委会自治金机制，根据每个居委会的规模、特色等不同情况，给予3万元至5万元不等的资金投入，主要用于支持居民自治项目的开展。陈家门小区建立了"民声接纳工作室"，梅三小区组建了"居民议事厅"，社区居民们一起商议钱如何花、事怎么办，截至目前，已经先后商议通过了社区内养鸽公约、组建文明养狗督导队等事项。

 来源：人民网-人民日报  作者：鲍丹