城镇化发展的重点是中小城市。现在的问题是，我们用大量的公共资源去支持行政等级高的城市（市区）；而行政等级较低的地级，特别是地级以下城市，主要是各类中小城市、小城镇得到的公共资源则太少。一句话就是：城镇化的政策重心并不支持城镇化的发展重点。

土地资源、财政收支以及公共服务等，明显集中于层级较高的城市，也就是重心偏上。

从土地上看，2000-2010年，中国地级以上城市市辖区的建成区面积增长了95.8%，而同期中国县级以下城镇建成区面积仅增长了50.9%。西南某省几乎一半的建设用地用于省会的新区建设；西南另一个省的省会城市的建设用地占全省的三分之一。河南省到2020年用地的96%为县级以上及省级产业集聚区，小城镇用地指标只有4%。从财政收支看，2010年，中国地级以上城市市辖区预算内财政收入占全国财政收入的28.8%；而支出则占到35.1%。从公共服务差距看，2010年地级以上城市市辖区人均教育支出、人均床位数和人均医生数分别是县和县级市的1.97、2.6、2.8倍。

另一方面，从城镇化要解决的核心问题，也就是从吸纳城镇人口方面来看， 2010年中国直辖市吸纳城镇人口比重为9.4%；省会城市吸纳城镇人口为14.5%；地级市吸纳城镇人口的比重为30.5%；县级市吸纳人口的比重为16.1%；建制镇为29.5%。如此看来，地级以及地下吸纳了七成多城镇人口。

这里对照出来的问题就是：政策资源在上面，人口城镇化的重心在下面，上下之间不一致。如果我们希望城镇化的重点是中小城市（一般就是地级以下城市），而我们的公共资源却仍然支持大城市（及辖区）。我们不就是在说一套做一套吗？

人口往哪里流，基本上遵从于市场规律。但是公共资源往哪里投放，则需要体现明确的政策意图。当前推进城镇化建设，有必要从公共资源的合理配置入手。配置的目标要求就是下移城镇化政策的重心。

（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员）