随着地价飙升，全国各地的“城中村”的拆迁和改造正在快速推进。目前，主要有政府主导、村集体自行改造，以及开发商与村集体合作三种改造模式。

在政府主导的城中村改造模式中，地方政府作为城中村改造的主体和责任人，全面负责城中村改造政策、村民住宅拆迁补偿和村民安置方案、村民安置过渡方案制定和具体实施。

现行改造模式困境

上述模式极易导致两个极端：在大部分地区，大规模的“运动”式拆迁往往对补偿严重不足，暴力拆迁、群体性事件，乃至恶性事件发生频率大大提高；而在少部分经济发达地区，村民要价过高，很难谈拢条件，导致城中村改造项目难以推进。

以深圳刚刚操作的福田区岗厦村为例，改造前的岗厦村约有数百栋各种产权形式的自建楼房，2007年岗厦河园片区启动了改造工程，但由于赔偿标准谈判一直僵持不下，改造方案到2009年底才尘埃落定。

结果是政府不得不大幅度提高补偿标准，特别是住房按照一比一补偿，补偿后岗厦原住民中家庭资产过亿元的达到十户，全村每户资产都超过千万元。即使如此，还是有村民不满意，迄今为止仍有5％的村民没有签约。

在第二种集体自行改造模式中，往往是村委会自行筹资开发，完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设全部工作。改造完成后，村集体将剩余住房上市销售，形成滚动开发。

但这种模式存在开发者在建设过程中无法获取贷款、住宅开发质量不高、基础设施难以到位、开发住宅为“小产权房”无法上市等诸多问题。因此，这种模式只有极少数集体经济实力雄厚的村庄才能推行。

目前一些地方开始探索开发商与村集体合作改造的模式。比如深圳2009年发布的《深圳市城市更新办法》，鼓励开发商与村集体合作改造，并制定了一套方法和措施。

但开发商介入改造可能带来一些问题：首先，开发商以利润最大化为根本驱动，很可能以不利于社会和谐的运作方式进行改造。

其次，开发商的资本结构基本以少量自有资金加大额银行贷款构成，可能导致开发商因信贷政策调整陷入困难，不能按期完成甚至中途退出改造。

最后，由于一个城市的“城中村”数量众多、大小不一，小村不但占地少，还有可能被道路切分成零碎地块，对开发商缺乏吸引力。

这三种模式都存在着一些共同问题，主要体现在改造后城中村虽然基础设施和城市面貌大大改善，但基本上变成了中高档商品房小区和商业开发区，丧失了对流动人口的容纳功能。当前一个非常值得深思的问题是，城中村拆了，那些原来靠房租收入维系的失地农民怎么办？那些居住在城中村的大量流动人口又往何处去？

公私合作新模式

城中村是在城市扩张过程中逐渐形成的，因此城中村改造本质上是一种都市更新。

尽管土地制度不同，但世界各地，尤其是发达国家和地区在城市化过程中积累的经验，仍可为我们提供借鉴性思路。

比如借鉴美国、日本、中国台湾等国家和地区进行的土地“增值溢价捕获”“区段征收”和“市地重划”等成功模式。

相关经验表明，“区段征收”“市地重划”等政策工具可成功解决政府公共建设的补偿难题，土地权利人亦可获得原地补偿，享有公共设施完善、生活质量提升、土地增值等多重开发利益，公私各蒙其利。

我们完全可以借鉴上述成功的政策工具，结合中国国情，以确权为前提推进土地制度创新，在有效改造基础设施并全面提升城中村地段公共服务水平的基础上，继续让“城中村”地段为城市低收入阶层和外来流动人口提供廉价优质的住房，最终建立政府、原土地权利人、外来人口，乃至地产开发商多方的利益均衡，并实现城市户籍－土地－财政体制联动改革。具体操作如下：

第一，首先城中村土地国有化。根据我国宪法第十条规定，城中村土地既然已经纳入城市范围，将这些土地国有化并没有法律上的障碍。按照我国现行土地制度，城中村土地国有化有利于产权明晰化，并可在现行政策法规框架下进行基础设施和房地产开发，避免“小产权房”问题。

第二，政府实行区段征收。根据统一规划，政府无偿征收一定比例的城中村土地，部分土地作为城中村基础设施建设用地。另外部分土地通过拍卖获取出让金，作为基础设施建设预算来源。征收比例视城中村实际情况在40％-50％之间。

第三，政府负责城中村基础设施投资。由地方政府统一按照规划进行基础设施建设改造，灵活运用城市规划手段适当提高建设地段的容积率，确保村民剩余地块的有效增值，从而使村民与村集体愿意无偿让渡部分土地给政府。以上两点为典型的“区段征收”与“增值溢价捕获”的做法。

政府可考虑在改造完成后的城中村建立一些城市公立学校，接受外来人口子女入学，解决外来人口住房问题和子女教育问题。

土地增值后，地方政府可将节余土地公开拍卖，以补贴部分甚至全部基础设施投资。

第四，农民保留经区段征收和基础设施改造后大幅增值的剩余土地。对原住村民保有的这部分土地，发放国有土地使用权证，村民就可自行组织获得银行贷款或联合其他投资主体进行合作开发，建设住宅与商业地产。这就解决了目前村集体建设用地开发难以获得银行贷款支持的问题。

政府可以规定城中村剩余地块的开发，只能建设面向广大低收入群体的出租房，或者建设的住房在一定时期内不能出售，只能出租。这样就可以在城市规划限制的基础上，通过市场机制，有效地解决城市低收入人口和外来流动人口的居住问题。

第五，实行市地重划，对于面积过小、地块被切割成畸零细碎状态的城中村，采用“市地重划”的办法，在全市范围内进行交换分合，重新整理，再分配给原土地权利人。

第六，开征出租屋管理费，今后过渡到开征物业税。完成以上措施后，政府开征出租屋管理费，或者今后开征物业税。

在上述模式下，政府一方面不用直接投入城中村基础设施改造，而且可以在城中村改造过程中抽取一些与土地开发、房地产建设相关的税费。

当这些改造完成，全部土地都变成国有土地后，农民开发的住宅就不再是“小产权房”，地方政府完全可以通过出租屋管理费、所得税，以及今后将要开征的物业税来获得长期、稳定的税收来源。