城市土地国有是我国整个土地制度的关键和症结。可能出人想象的是，确立该制度的既非正处极“左”顶峰的1975年宪法，亦非“左”倾思维仍盛行的1978年宪法，而恰恰是称作改革宪法的现行宪法——它简洁、明确地规定：“城市的土地属于国家所有。”

改革开放前的土地“国有化”

此前，历史上土地一直以私有为主，即使中华人民共和国成立后，私有及集体所有土地在当时宪法和正式立法上仍属合法，事实上，虽屡经各种“运动”也仍不乏“漏网之鱼”。现行宪法城市土地一律国有的规定如何而来，又是为何？

1950年前后的土改仅限农村，城市土地则基本维持原状。1949年4月25日的“中国人民解放军布告”在指出“农村中的封建的土地所有权制度……应当废除”的同时又专门强调：“城市的土地房屋，不能和农村土地问题一样处理”。而后的共同纲领（不仅是临时宪法，而且也是中国共产党在初步夺取政权时向民众庄重许下的执政承诺）第3条又明确规定：“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”。

实践中，除“没收了帝国主义地产主、国民党政府、官僚资本、战犯、反革命分子、封建地主在城市中的土地，接收了外国侨民解放前在城市中购置的房地产”外，大部分城市私有土地仍受保护，且各地政府还据民国时代的地契对其换发了新政权的“土地所有权证”。

1954年宪法仍有限地保护资本家的生产资料（包括土地）所有权，而城市居民的房地产作为生活资料则受明确保护。直至1955年，城市中私有房地产比例仍很高（如苏州可达86%），房地产买卖也相当活跃，如一些名人（如吴祖光等）为在北京安家购置了房地产。

然而就在1954年宪法颁布不久，便开始了城市土地事实上的部分国有化。1955年12月16日中央书记处第二办公室拟定、中共中央批转“关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见”，正式提出“对私有房产的社会主义改造”，最终目的是“逐步改变其所有制”。

改造方式主要有二：一是“国家经租”，即“由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮维护，并根据不同对象，给房主以合理利润”（至今仍聚讼不断的“经租房”即源于此）；二是对“原有的私营房产公司和某些大的房屋占有者”进行公私合营。

改造的起点是50平方米，即私有房产凡超过该标准就要由政府经租或合营。而实践则走得更远。据1963年12月30日国家房产管理局所作的“关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告”，实践中甚至“把总共只占有几间房屋的工人和贫、下中农出租的少量房屋也纳入了改造”，或“只要有出租房屋就实行经租；有的地方还将房主一部分自住房也实行了经租；不少地方没有给房主留够自住房”。而租金则只是“在一定时期内付给房主原房租20％至40％的固定租金”，甚至“给房主的固定租金也有低于原房租20％的”（文革开始后则完全取消）。

经租不仅意味着房主丧失了房屋租赁权，实际上也丧失了所有权。1964年9月18日最高法院“关于国家经租的房屋不允许继承问题的批复”（法研字第80号）即明确指出：“国家经租房屋的业主实际上已经丧失了所有权”。更重要的是，由于房地一体的特性，在房屋所有权被侵夺后，与之相关的土地所有权也在事实上随之被侵夺。

即便如此，城市中仍保留着相当数量的非国有土地，尤其是私人自住(或少量出租)的私有房地产。另需指出，该意见还首次明确提出，要将“一切私人占有的城市空地，街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有”。不过，其中明确指明，要收归国有的私人土地只是“空地、街基”。

最早主张一次将城镇土地全部国有的，是“文革”开始后1967年11月4日国家房产管理局、财政部税务总局关于“答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录”。它擅自将上述意见扩大解释：“其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地”，并强调“无论什么人的土地（包括剥削者、劳动人民）都要收归国有”。