- 城市社会问题
- 作者简介：李明锦，江苏省淮安市民政局党支部书记，中国管理科学研究院特约研究员。邮编：南京，223001。
- 我国城市贫困群体解析
- The Analysis of the Urban Poor Group in China
- 浏览量：
- 李明锦
- Li Mingjin
- 摘要：
城市存在贫困群体是我国面临和必须正视的一个现实而又重大的社会
问题、政治问题；必须清醒地看到我国城市贫困群体的现状及城市反贫困的长期性和艰巨性；必须确立与国情相适应的城市反贫困战略和反贫困对策。 - 关键词：
城市贫困群体；社会保障；对策； - Abstract: The existence of urban poor group is a real and very important social and political problem we face, we must take it serious. We should be clearly aware of the current situation of our urban poor group, and the protracted and arduous nature of the anti-poverty in our cities. The anti-poverty strategy measures should be established according to the national conditions.
- Key words: urban poor group; social assurance; countermeasure
- 在我国，大凡提及贫困，人们首先想到的，便是老少边穷地区那些食不裹腹、衣不蔽体、屋不遮雨的农户和农民，以及经常出现在荧屏上的那些眼窝深陷、皮包骨头的黑非洲饥民。而其实，与农村贫困问题一样，城市贫困在世界各国各地同样不同程度地普遍存在着，我国亦不例外。
改革开放以来，伴随经济的持续高速发展和社会的不断进步，我国人民生活水平有了显著提高，全国人民的生活总体上步入了小康水平，贫困人口理所当然地随之锐减。仅“八五”期间，全国尚未解决温饱的人口，就由1995年的6500万人减少到2000年的3000万人，减幅达53.8%，年均减少700万人。在充分肯定这一举世同声赞叹的巨大成绩的同时，我们也不能不清醒地看到，贫困特别是城市贫困问题，仍是我国面临和必须正视的一个现实而又重大的社会问题。尤其是当前和今后一个阶段，在城市贫困问题已经并且还将越来越突出的情况下，必须引起高度关注和足够重视，必须予以深入探讨和研究，必须付出巨大努力使之尽快缓解和解决。
在有关方面和学界诸多调查研究成果的基础上，本文试就现阶段我国城市（含城镇，下同）贫困群体作若干解析。
1 解析一：当前我国城市贫困面究竟有多大？贫困人口究竟有多少？
要解读这个问题，首先必须回答什么是贫困，什么人属于贫困群体的问题。
就贫困的内涵而言，世界银行在以“贫困问题”为主题的《1990年世界发展报告中》中，将贫困界定为“缺少达到最低生活水平的能力”。欧洲共同体委员会在1989年《向贫困开展的共同体特别行动计划的中期报告》中，给贫困所下的定义是：“贫困应该被理解为个人、家庭和人的群体的资源（物质的、文化的和社会的）如此有限，以致他们被排除在他们所在的成员国的可以接受的最低限度的生活方式之外。”中国的研究者也对贫困的定义提出了自己的看法。国家统计局的《中国城镇居民贫困问题研究》课题组和《中国农村贫困标准》课题组，在他们的研究报告中所作的贫困界定是：“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。”[1]
就贫困的外延而言，美国的斯图亚特·S·那格尔在《政策研究百科全书》中提出：“贫困可分为绝对贫困或相对贫困。绝对贫困标准意欲明确维持生存所必需、基本的物质条件；相对贫困标准则意欲明确相对中等社会生活水平而言的贫困。”国家统计局上述两个课题组研究认为：“绝对贫困者是指在一定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需要，生活不能温饱，劳动力再生产难于维持，这样的个人（或家庭）称之为贫困人口（或家庭）”。“相对贫困是指相比较而言的贫困，即生活水平最低的那一部分人（如占人口的5%）为处于相对贫困的人口；有的机构和组织，曾将收入只及（或少于）总体收入的三分之一的社会成员视为相对贫困人口。”[1]
在对贫困的内涵与外延引经据典一番之后，不难看出，本文所言城市贫困系指绝对贫困，所言城市贫困群体系指城市里陷于绝对贫困的人群，也即低于各地城市居民最低生活保障线的城市贫困居民，而非指相对贫困及其相应群体。由此我们基本可以得出我国城市贫困面究竟有多大、贫困人口究竟有多少的答案。
据国家民政部公布的权威统计，我国目前共有低于城市居在最低生活保障线，即非通过救济难以维持最基本的生存和生活的城市居民14971069人，占全国非农业人口326717226人的4.6%（若按全国城镇人口3.9亿，则占其 3.84%）。也就是说，目前我国城市贫困面在4%左右，每百位城市居民中大概有4-5人属于难以维持基本生活的贫困者。就全国31个省、市、区的城市贫困面来说，在5%以上的有16个省、市、区，即全国有一半以上的省、市、区城市贫困面突破了5%，其中湖南、青海、甘肃分别以9.9%、8.4%、7.9%位居前三位；全国城市贫困面在2—5%之间的有9个省；在2%以下的有6个省、市，其中浙江、广东、北京分别以0.4% 、0.7%、1.03%位列后三位。而就城市贫困人口的绝对数而言，过百万的的有湖南、湖北、辽宁、黑龙江、四川等5个省，其中湖南以1622624人居首；贫困人口绝对数居后三位的是西藏、浙江、海南三省、区，居末位的西藏仅15151人。[2]再就城市贫困人口的构成而言，民政部门2000年对最低生活保障对象调查摸底表明，在城市贫困人口即最低生活保障对象中，在职职工、下岗职工、企业离退休人员占总数的54%；失业人员占总数的17%；“三无”人员即无生活来源、无劳动能力、无法定赡（扶）养人的占总数的6%；其他人员占总数的23%。[3]
2 解析二：当前我国城市贫困群体的生活状态和生存状况究竟怎么样？
在我们的身边还有数以千万计的城市居民温饱问题尚未解决，无论从哪个角度说，这都是我们每个人应该关注、关心，也不能不关注、关心的现实问题。这些占全国非农业人口总数4.6%的贫困人群，他们究竟生活得怎么样呢？他们过得好吗？
要回答这个问题，不能不从我国城市居民最低生活保障制度的实施状况谈起。按照党中央、国务院的总体部署，全国667座城市和1638个县人民政府所在地的镇，已于1999年底前如期全面建立城市居民最低生活保障制度。据国家民政部发布的权威统计，截至2001年7月底，全国享受城市居民最低生活保障的人数为604万人，其余近900万低于最低生活保障线的城市贫困居民，也将在近期陆续进入低保网，全部享受低保救济。2000年，全国各级财政共投入最低生活保障金29.6亿元，保障对象人均月领保障金65元。截至2001年9月，全国最低生活保障标准平均为144元，其中东部沿海地区较高，12个中心城市（3个直辖市、5个计划单列市、4个省会城市）月人均200元以上，最高的深圳市为319元；其余23个省会城市和1个直辖市，保障标准在140至200元之间；地级市保障标准为130元左右，县和县级市保障标准为100元左右。[2]除少部分地方标准偏低外，多数地方的保障标准基本反映了当地的经济发展水平，加之各地为低保对象普遍实行了一系列优惠照顾政策，基本上能够维持其最低生活需求。
但是，尽管城市绝对贫困的居民已经或即将获得最低生活保障制度所给予的基本的生存呵护，与非贫困群体相比，我国城市贫困群体总体上仍处于一种非常窘迫的生活状态之中。从收入状况来看，国家统计局对城镇17000户居民家庭的抽样调查显示，2000年，占调查户数5%的贫困户收入低下，年人均可支配收入为2325元，不及城镇居民6280元平均收入的36.9%，跟10%的高收入户相比（人均收入为13311元），则相差5.7倍。我国由基尼系数反映出来的收入差距呈现出一种迅速上升的势头，城镇居民基尼系数由1978年的0.16，上升到2000年的0.32。从财产状况来看，国家统计局的数据显示，到1999年6月底，城市居民户均金融资产已达52895元，但分布却十分不均匀。20%最低收入家庭仅拥有全部金融资产的1.5%，户均为4298元，仅为平均水准的1/12，与20%最多拥有金融资产家庭相比（户均146615元，占全部城镇居民金融资产的55.4%），则相差34倍。这其中贫困户所拥有的金融资产则还要少。从消费状况来看，2000年，城镇贫困居民人均消费支出为2320元，比全国城镇居民平均水平（人均4798元）低51%，其中用于食品方面的消费支出1173元，恩格尔系数为50.6%，比城镇居民平均水平（恩格尔系数为39.2%）高出11个百分点，按恩格尔系数的一般分类，为勉强度日。贫困群体成员在其他主要消费项目的支出也远低于社会的平均水准。[4]
与上述宏观透视相比，一些来自区域的、个案的调查结果，在反映城市贫困群体的真实生活状态和生存状况上，可能更直接、更直观、更具体。来自江苏省南京、苏州、常州、扬州、盐城5个城市被调查贫困家庭的生活描述显示，在吃的方面，5城市贫困户中96%认为“家中蔬菜只能买最便宜的蔬菜”、89%认为“经常连续两天（或一星期）以上吃不上荤菜”、98%认为“一般不自己买水果吃”；在穿的方面，5城市的贫困户67%认为自己家中“平均每人每年的衣着鞋袜方面花不起60元钱”；在行的方面，5城市的贫困户61%认为自己“公共汽车二三站内的路程能走就走”；在其他消费行为方面，5城市的贫困户68%认为“给不起孩子零花钱”、72%认为“也没钱让孩子参加课外兴趣活动”、97%认为“全家人也极少去娱乐场所”。[1]来自北京市的一项问卷调查显示，有10.3%的城市贫困家庭自认为生活没有保障，温饱没有解决，89.7%的贫困家庭自认为处于温饱状态，但没钱支付一些必要的日常开支。如67.9%的贫困家庭没钱看病，50.8%没钱更换已坏的必备的冰箱、电视等家用电器，30.4%没钱供子女高中以上的教育，31.5%没钱维修、更换住房已破损的必要设备， 24.4%没钱购买必要的文化、教育用品，17.5%没钱交房租、水电气费，12.5%没钱交卫生清洁费。[7]由此可见城市贫困家庭生活困窘程度之一斑，可见解决城市贫困群体的生活保障问题，仍需付出长期不懈的艰苦努力。
3 解析三：当前我国城市贫困群体的致贫原因究竟是什么？
其实，城市贫困群体的人员构成，已经在相当程度上鲜明地折射出其致贫的主要因素和大致轮廓。从宏观上说，城市贫困群体致贫是诸多错综复杂的综合因素使然，其中既有客观层面的，也有主观层面的；既有历史层面的，也有现实层面的。而从微观上说，城市贫困群体致贫最直接、最具体的原因，主要有以下几个方面。
3.1因所在企业原因导致收入萎缩、中断甚至无收入
在市场经济的新形势下，为数众多的企业在经济结构、产业结构调整中受到强烈冲击，失业、隐性失业、下岗、待岗成为不争事实，数以千万计的职工因此受到巨大影响，收入或锐减或中断或毫无收入，家庭生活因此陷入困境和窘状，家庭成员因此成为贫困群体，直致陷入绝对贫困。据中华全国总工会政策研究中心信息统计处提供的资料，1999年，全国特困职工（包括在职职工、下岗职工、离退休职工）人数为321.9万人，按国家统计局统计的1999年家庭平均人口3.14计算，特困职工家庭人口为1010.8万人。[4]2000年民政部门对全国城市居民最低生活保障的调查摸底情况表明，在当时统计的1382万应保对象中，在职职工、下岗职工和企业离退休人员共计746万人，占保障对象总数的54%；失业人员235万人，占保障对象总数的17%，两者相加共有981万人，占保障对象总数的比例高达71%。[3]
3.2就业能力低，就业和再就业率普遍不高
一方面，在城市贫困群体中，无劳动能力的比例明显较大。北京市的有关调查显示，在贫困家庭总人口中，无劳动能力的占45.9%，其中生活半自理和不能自理的，占贫困家庭总人口的16.1%，占无劳动能力人口的31.5%。[5]另一方面，在城市贫困群体中，有劳动能力且已就业的比例明显较低。到2001年9月底，全国国有企业下岗职工中136.5万人实现了再就业，再就业率仅为18.8%。在全国31个省、市、自治区中，再就业率超过50%的仅上海和北京两市，分别为66.8%、57.8%，再就业率低于30%尚有21家之多。[6]江苏省淮安市2001年9月对市区人均月收入低于160元的特困家庭进行了全面普查，在确定的7795户特困家庭中，下岗未就业达3162户，占总数的41.2%。[7]北京市的有关调查也显示，贫困家庭劳动人口的就业率大大低于北京市民普通家庭。在贫困家庭的劳动人口中，正常就业的人口仅占16.8%，下岗、失业、待岗、长期病休、提前内退、待业所占比例共计为50.3%，超过了50%，是就业人口的2.99倍。[5]造成城市贫困群体就业能力、就业率“双低”的原因，一则因其文化、技能等综合素质不高。北京市贫困家庭户主的文化程度，小学及以下为23.8 %，初中为41.6%，高中为29.6%；初中及以下合计为65.45%，大专及以上只占4.9%。[15]江苏省淮安市约80%的贫困下岗职工属普通工人，不仅文化偏低，而且劳动技能单一或缺乏专业技能和特长，难以学习新的劳动知识和技能，在产业结构调整中往往成为结构业失业对象，且难以获得再就业的机会。二则因其择业观念陈旧。有约30%的下岗、待岗、失业、待业职工，不能主动自谋职业，不愿从事苦、脏、累的工作，“等、靠、要”的依赖思想比较严重。[7]
3.3 有关劳动和社会保障政策未能落实兑现到位
3.3.1 下岗职工基本生活保障未能全面覆盖
就全国来看，到2001年9月底，国企下岗职工进入再就业服务中心的为90%，尚有10%的下岗职工未能进入再就业服务中心，也就未能享受相应的下岗职工基本生活保障。[6]而就各地而言，由于实际下岗的职工面广量大，更由于经费的严重制约，众多下岗职工不得不被滞留在基本生活保障之外。江苏省淮安市楚州、淮阴两区，分别实有下岗职工14000余人、9000余人，其中均仅有25%左右进入了企业再就业服务中心，且难以按时足额领取基本生活费，其余75%都进不了中心，也就谈不上享受基本生活保障。[7]
3.3.2 最低生活保障应保未保问题突出
截至2001年7月，全国应享受低保待遇的1497.1万城市贫困人口中，已享受的为604.13万人，占应保总数的40.4%，尚有近60%的城市低保对象不能获得应有的低保救济保障。[2]
3.3.3 养老保险、失业保险金发放仍有拖欠现象
到2001年第三季度，全国尽管已有8个省、自治区补发历史拖欠的养老金1.8亿元，但仍有5个省发放养老金当期拖欠6553.8万元。[6]而且，各地新的拖欠现象仍在发生。
3.3.4 企业最低工资标准不同程度地普遍存在打折扣的现象
无论是国企还是民企，无论是大型企业还是中小型企业，特别一些效益不好的企业，相当一部分或无意或有意地未按当地最低工资标准执行，严重影响了职工的正常收入和正常生活。
3.4 家庭成员患病或残疾
这也是相当一部分城市贫困家庭致贫的主要因素和直接原因之一。北京市的有关调查显示，贫困人口中，健康者仅占41%，身体一般（没有明显疾病）占25.2%，体弱占6.7%，一般疾病占13%，严重疾病占14.1，后三者共占33.8%，另有残疾人占19.8%。[7]江苏省淮安市市区7795户人均月收入低160元的特困家庭中，患病和残疾家庭分别为1654户、868户，二者占特困家庭的比例达32.4%。[7]
3.5 因教育费用膨胀过快而入不敷出
国家统计局的调查表明，有半数以上的居民认为家庭教育支出增长速度过快，超过承受能力。目前，教育消费持续升温，教育被看作一个有潜力的产业。但是，国家统计局中国经济景气监测中心在北京、上海和广州三市部分居民中进行的调查表明，对目前各类教育向学生收取费用的增长速度，54.3%的居民认为过快，26.6%的居民认为基本合适，只有13.1%的居民认为慢了。在江苏省淮安市的7795户人均月收入低于160元的特困家庭中，有2054户2425名学生就学困难，一些家庭因为支付子女高中、中专、大学等非义务教育阶段的高昂学费而债台高筑，不堪重负，陷入困境，难以维持家庭的正常生活。[8]
4 解析四：当前我国城市贫困群体解困脱贫究竟路在何方？
毫无疑问，解决贫困问题的根本出路在于发展经济，城市贫困群体的解困脱贫必须也只能有赖于经济发展。目前我国还有1500万处于绝对贫困的城市居民，要使其实现解困脱贫绝非朝夕可就。而且，城市贫困群体本身就是一个动态的人群，不仅现在，即便是今后，我们也不可能使之完全减至为零。因此，在现阶段，我们必须既正视城市贫困这一紧迫的社会问题、政治问题，又要清醒地看到城市反贫困的长期性和艰巨性，从而确立与国情相适应的城市反贫困战略和反贫困对策。
在指导思想上，首先必须充分认识到，由于历史原因和现实因素，贫困特别是城市贫困问题，仍然是困扰中国经济社会发展的主要问题之一。大力解决城市贫困问题，合乎国情，顺乎民意，大势所趋，势在必行。它是实践“三个代表”特别是代表最广大人民群众根本利益的最直接、最具体、最生动的体现；是贯彻党的富民特别是共同富裕政策，缩小贫富差距，避免两极分化的必由举措；是维护社会稳定，促进经济社会健康协调发展的迫切需要和必然选择。因此，要把城市反贫困问题摆在经济社会发展的宏观高度，不仅作为经济问题、社会问题，而且作为政治问题对待。要以解决城市贫困群体吃穿住医学等最基本的困难和最现实的问题为着眼点与立足点，以构建具有中国特色的贫困群体保障机制、编织贫困群体保障安全网络为目标，以扶贫与扶志相结合、治标与治本相结合、“输血”与“造血”相结合为手段，既立足当前又放眼长远，既侧重救急又顾及长效，努力在尽可能短的时间内缓解直到消除城市绝对贫困问题，缩小相对贫困范围，为我国的改革发展和稳定营造更好的环境，推动两个文明建设更加健康地发展。
在具体对策和操作层面上，现阶段应当着重采取并实施好以下五种措施：
4.1 进一步筑牢“三条保障线”
一要进一步加快城市最低生活保障的增容扩面步伐和进度，使之尽快覆盖全体符合条件的城市贫困群体，把全国目前应保未保的近900万城市低保对象全部纳入最低生活保障网，以缓解其燃眉之急，确保其最起码的吃饭和生存之需。二要确保符合条件的下岗职工按时足额领取基本生活保障费。三要确保失业救济金、离退休职工养老金的按时足额发放，坚决杜绝出现新的拖欠现象。筑牢上述“三条保障线”的关键在于加大社会保障资金的投入和筹集。要切实贯彻中央提出的“一要吃饭，二要建设”的精神，该安排的社会保障资金一定要及时足额纳入财政预算，及时足额落实到位，及时足额发放到人。中央和地方财政尤其要加大社会保障资金的投入比例，按国务院要求，逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15%至20%甚至更高，并不断加大财政转移支付的力度。
4.2 进一步加大扶持就业和再就业力度
通过扶持有劳动能力的贫困人员实现就业和再就业，是增加贫困家庭收入，保证贫困家庭具有稳定的收入来源，使其早日解困脱贫的治本之举。因此，要把扶持贫困人员就业和再就业，作为城市贫困群体解困脱贫的关键环节来抓，进一步加大扶持力度，为其就业和再就业创造更加有利的必要条件。今后，应把腾出、新辟、置换多少就业岗位列为对各级领导干部特别是城市基层干部考核的重要指标。各级、各部门在争取项目、引进外资时，要把提供多少就业岗位作为重点考察和审定的因素之一。在发展经济时，除了考虑速度、效益外，还要考虑能创造多少就业和再就业机会。各级政府要选准本地区扩大再就业的突破口，大力兴办门槛低、包容性强、吸纳劳动力较多的各类社区服务实体、劳动就业组织和劳动服务企业、小企业，为下岗职工、失业人员开辟更多的就业渠道。由政府购买劳动成果，具有以工代赈性质的公益性劳动，要优先安排低保人员。要鼓励下岗、失业人员以自营就业、非全日制就业或短期临时就业等多种形式自谋职业，对自谋职业的下岗、失业人员，工商税务机关要给予政策上支持和税收上的优惠；要加强劳动力市场建设，强化政府对再就业信息指导。按照规定进一步规范单位招用人员、求职者择业、职业中介服务等劳动力市场行为。推行就业培训工作市场化和社会化，调动社会各方面积极性，扩大培训面。要把培训和就业密切结合起来，提倡多搞实用技术培训，增强培训工作的针对性、适用性和有效性。
4.3 进一步完善优惠照顾政策
城市居民最低保障的实践告诉我们，如果对城市贫困群体仅有十分有限的差额救济补助，而不能在入托、入学、就医、房租、水气电等方面辅之以必要的政策优惠照顾，那么，这些特困群体的生活仍将陷于十分艰难的境地。针对这一情况，要把出台并真正落实配套优惠政策作为重点之一，逐步实现以政府差额补助为主体，以社会救助为辅，以配套优惠政策为补充，国家、社会相结合的城市贫困群体社会保障机制，从而更加有效地保障城市贫困人员的基本生活，维护和保障其基本生活、基本住房、基本教育、基本医疗权利。
4.4 进一步发动社会帮扶送暖
扶贫济困是中华民族的美德。在新的历史时期，要结合新形势新情况，进一步弘扬这一优良传统，广泛发动全社会力量，充分整合和利用社会资源，大力援助城市贫困群体。要积极倡导、组织开展公益募捐活动，广泛募集善款善物，并使之经常化、正常化、制度化，动员和引导城市一部分先富起来的人和社会各界人士慷慨解囊，携手合力济贫救困。
4.5 进一步建立健全法律法规
加快社会保障制度的立法步伐，改变我国社会保障立法滞后的状况，尽快制定出台《社会保障法》，为贫困群体享受社会保障和救助，提供更加有力的法律保障，规范城市贫困群体的保障和救助工作。地方各级要结合当地实际情况，进一步完善有本地特色的社会保障法律法规，如制定与国务院《城市居民最低生活保障条例》相配套的实施办法、实施细则等，使城市群体的社会保障与救助逐步走上法制化、制度化、规范化的轨道，从而依法构筑起维护和保障城市贫困群体基本生活权益的立体屏障，全面提高城市贫困群体的总体保障水平。
期刊浏览
2024 年
2023 年
2022 年
2021 年
2020 年
2019 年
2018 年
2017 年
2016 年
2015 年
2014 年
2013 年
2012 年
2011 年
2010 年
2009 年
2008 年
2007 年
2006 年
2005 年
2004 年
2003 年
2002 年
1999 年