- 城市发展策略
- 项目基金：国家自然科学基金重点项目（49831030）
- 作者简介：缪磊磊，中山大学城市与区域研究中心博士研究生。邮编：广州，510275。
邹东，广州市城市规划局越秀分局。邮编：广州，510120。
- 城市发展战略与政府作用分析*——以广州市为例
- Analysis on Urban Development Strategy and the Effect of Government:With Case Study of Guangzhou City
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- 缪磊磊 邹东
- Miao Leilei; Zou Dong
- 摘要：
介绍了西方城市政体理论，将20世纪90年代以来广州城市发展变化过程划分为四个阶段，分析了各个阶段的政府、市场、社会三种作用力，着力于从城市发展政策、政府作用的角度对城市发展进行研究，以期为城市管理者和决策者提供有益的借鉴。 - 关键词：
城市发展战略；政府作用；城市政体理论； - Abstract: This paper introduces the urban regime theory. The process of Guangzhou\'s development in the 1990s is marked of four phases. The paper analyzes government, market and social factors as driving forces of urban development, and discusses the role that the city government has played in Guangzhou with different development strategies.
- Key words: Urban development strategy; The effect of government; Urban regime theory
- 近20年来，“城市政体理论”（Urban Regime Theory）占美国城市理论主导地位。这个理论是从政治经济学的角度出发，对城市发展的动力——市政府（政府的力量）、工商业及金融集团（市场的力量）和社区（社会的力量）三者的关系，以及这些关系对城市空间的构筑和变化所起的影响，提出的一个理论框架[1]。
本文希望借鉴西方城市政体理论的理论基础，对广州城市发展战略变化过程进行系统分析，着力于从城市发展政策角度对城市空间发展进行研究，以广州城市空间结构变化为实例，从城市发展的动力机制入手，对政府、市场、社会三种作用力进行分析，分析三者之间的相互关系以及各自自身的组成要素之间在城市发展过程中所发挥的作用及互动机制，从而找出在城市发展和城市空间结构变化现象背后的某些规律和特征，以期更好地认识城市发展的主观及客观变化，为各级城市管理者和决策者提供有益的借鉴。
1 城市政体理论概述
斯通（Stone）、罗根（Logan）和莫罗奇（Molotrh）在分析了发达国家中城市政策的演变过程的基础上创建了政体理论。理论基本上包括城市地区不同机构层（地方政府、市民社会和私营部门）关系的性质、质量和目标的总和。这些关系又分解为正式的和非正式的结构和规则等诸多方面[2]。理论涉及中央、地方和非政府组织多层次的权力协调，其中政府、公司、社团、个人行为对资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素控制、分配、流通的影响是研究的主要内容[3]。
政体理论主要包括两方面的内容，一是政府与市民的关系。政府是由全体市民选举产生，必须代表全体选民的利益为市民办事。要促进城市的发展来提高市民的生活水平，要改善城市面貌来美化市民的生活环境，从而赢得市民的支持。二是政府与私人集团的关系。为了达到促进城市增长的目的，在市场经济条件下，政府需要利用被私人（包括私有企业和个人）所控制的大多数社会资源。为了得到这些公司的投资，政府需要在与公司之间确立相关的权利分配规则和行为规范。在某些情况下政府需要作出让步，提供优惠条件以满足这些公司的要求。这样，出现在管治城市中掌握着权力的政府的“权”和控制着资源的企业集团的“钱”的同盟，或称为“政体”（regime）[4]。
政体理论的核心便是在政府与市民的关系和政府与私人集团的关系之间寻找平衡点。二者的关系主要体现在：政府由市民选举产生，政府为了发挥作用，更好为产生它的市民服务，需要与企业建立相应“同盟”，而这种结盟同时又受制于社会的约束，即来自市民的监督。在政府决策的过程中会分析政府、私营部门和市民社会之间复杂关系，并在此基础上，寻求利益的平衡点。在政府选择平衡点的过程中，根据其目的的不同可以采取四种不同的发展战略，包括促进增长的战略、维持现状的战略、激进的战略和管理城市发展的战略[1]。
(1) 促进增长的战略（Pro-growth）。目的是为了促进城市经济增长和快速发展，因此政府更多地考虑利用私人集团的势力来推动城市的建设，满足私人集团的要求来吸引投资，利用开发商的投资来促进城市的发展。在利益分配中更多地侧重于私营集团，为投资商服务，为城市的扩展服务，而忽视市民社会的利益。
在中国，采用这个战略具有最大的现实可能性，因为它可以使城市的面貌在短期内发生大的改观，城市发展速度很快，而中国目前社区（市民）的参与决策的能力很低，社会的监督作用未得到合理的发挥，因此这个战略受到政府的大力提倡。
(2) 维持现状的战略（Caretaker）。目的是为了维持城市规模的现状，不愿看到城市规模扩大带来的城市病，如人口的大量迁入、交通问题、环境的破坏等。希望政府尽可能维持一套运作良好、平稳的市政服务系统。要求政府减少城市发展的项目，反对建造新的基础设施和资助开发商的开发投资。
(3) 激进的战略（Progressive）。这个战略以“公平”为出发点，目的是强调社会公平，突出改善低收入者的社区，建设的重点是低收入区的改造。在这一战略实施中规划将作为政府主要职能，考虑重新分配财富，并在物质建设中落实这种重新分配的作用。在以财产私有制为基础的资本主义社会，没有一个城市完全采用这个战略[5]。
(4) 管理城市发展的战略（Growth management）。目的是实现城市的可持续发展，要求发展，但必须要能持续，支持增长，但必须要考虑社会的公平。城市的发展是有计划、有管理的，它限制城区蔓延，强调环境质量、社区质量的提高。政府争取适应市场，又借助由下而上的社区公众参与等“社区力”来制约、平衡市场。依靠社区的监督来实现对环境的保护、对市民福利的保证，从而达到城市的可持续发展。
2 20世纪90年代以来政府在制定和实施广州城市发展战略中的作用分析
政府、市场、社会三者之间的辩证关系，构成城市发展的动力机制。它们之间在社会主义市场经济的特殊背景之下，以不同的时间、空间为参照而相互作用。它们相互关系的变化和发展以及对广州的城市发展战略产生的影响，是我们试图讨论和分析的首要问题。对应城市政体理论的四种战略，分析90年代以来广州市实施空间发展战略的四个阶段及政府在其中所起的作用，从而为以后广州市的发展提供有益的借鉴。
2.1 第一阶段（1990-1992年）：维持现状阶段（与care-taker战略相似）
1990-1992年是处于三年治理整顿刚刚结束的阶段，经济逐渐恢复，但速度较慢，房地产市场尚处于萌芽阶段，城市结构无大的变化。当时没有十分明确的交通或土地政策引导，五羊新屯和天河南居住区的建设使城市徒然出现新区。远在东郊的经济技术开发区形成并开始初具规模。西南部芳村区由于广钢的发展及过江隧道的开通，开始变为居住、商业、工业合为一体的综合新区。此阶段房地产市场的状况很不景气，土地一级市场沉寂，广州市除了两三家大型的国有房地产企业（如东华实业公司、广州城建开发公司分别在五羊新屯和天河南居住区进行早期开发），二级市场没有发育，外资房地产企业尚未进入广州。
政府部门开始进行较为科学的法制建设，有关管理方面的规章制度尚在建立之中，市与区县政府之间、各级政府各职能部门之间并无大的“责、权、利”的冲突，政府的运作仍带有计划经济时代的特征——兼有管理和投资的双重身份。在这一阶段中社会分化不明显，市民收入水平差别不大，较为富裕的人群基本为早期“下海”的个体户及工商业主。市民参与决策的能力十分弱，城市发展、城市规划完全是政府行为。
此阶段属于高速发展期之前较平静的一段时间，基本属于维持现状阶段，政府干预的作用很强，国家的宏观经济政策（调整收敛）对一个尚不很成熟的建设市场有着极大的限制和控制作用，市场力无法与政府力抗衡。存在的问题是：①政府无预见性，没有为即将来到的房地产热做好充分准备。②法律法规还不太健全。
2.2 第二阶段（1992-1996年）：快速增长阶段（类似于pro-growth战略）
1992年广州市委市政府借“南巡”的东风，大胆提出“追龙”目标，即以1990年为基数，人均国内生产总值保持年均增长11.8%的速度，用15年左右的时间赶上亚洲“四小龙”，基本实现现代化，建成国际化大都市。
1993年广州城市总体规划提出开发大广州东南部的问题，包括建设珠江新城、开发海珠岛，扩大广州经济技术开发区，建设莲花山港区及番禺南沙经济技术开发区等，城市新区不断向东南方向扩展。广州市区周围的楼盘发展迅速，郊区化初见端倪，郊区商品房依托对外交通干线向外辐射。广州出现以前未有的高速发展，解放路拓宽，几条干道拓宽整治，机场立交兴建，大批搬迁户被迁至北面的近郊。一时间，广州城区全方位向建成区以外扩张，市区内部的房地产、改造项目也大量出现，最多时建筑工地达3000处以上，旧城区内大片民宅被拆，代之而起的是多层或高层的住宅楼或写字楼。城郊农村地带变成质量不高的住宅区，“城中村”问题开始出现。道路交通条件远远跟不上城市发展，塞车现象十分严重，城市环境恶化，部分地区卫生条件极为恶劣。
在此阶段房地产市场最为活跃，各种资金纷纷投向房地产和建筑行业，一、二级土地市场处于建国以来最活跃的时期，1992年广州市批出土地近160平方公里。由于没有成熟的规定，各开发企业用尽所有手段，采取公私合建、挂靠等方式，只要有地就有资金投入，靠“空手道”炒卖地皮，暴发户大量出现。与此同时，外资进入广州地产市场。总的说来，在这一阶段企业大量投资房地产，但投机心态严重。
政府部门初期受到“南巡”讲话影响，政府部门的口号也是“胆子大一点，步子快一点”。由于法规不健全，只要法律没有禁止的，都可以试着干。后期意识到要加以控制，已经无能为力，市、区各职能部门的矛盾开始突出，导致出现了一些影响城市空间合理发展的问题。具体表现在：①许多建设项目审批、建设过程不按法律、法规进行，突破容积率，不配置足够的停车库及其它配套设施——从而直接或间接地损害周围甚至全体市民利益，许多问题被经济热度所掩盖。②农民集资房问题严重。③土地、建筑违法案件层出不穷。④城市问题严重，环境恶化。
总之，这不是一种健康发展的战略类型，从中获利最大的是企业，他们最大程度地获得了利益，又不用太多回报社会与市民。政府与市场紧密结合，各有所得。政府与市场配合，目标一致，发展相当快，但是政府严重失职。“双赢”把市民排除在外，建设量大而有政绩，但政府从土地市场得到的收益远远不足，没有足够资金去治理日益恶化的环境，城市缺乏应有的公共设施，市民的利益受到最大的侵害。
2.3 第三阶段（1996-2000年）：管理城市阶段（类似growth-management战略）
1996年以来，广州加大城市管理力度，政府大量资金投入基础设施建设及环境市容整治。大力整治城市环境，规范建设市场，广州市城市面貌较以往有了较大的改善。1998年7月，广州提出了“一年一小变，三年一中变，到2010年一大变”的具体要求，广州市各有关方面围绕这一目标，做了大量工作，政府、企业、社会三方面相互配合，“小变”“中变”工作取得了较大的成绩，城市面貌发生了崭新的变化。政府也加大了对各项基础设施的建设，为城市发展奠定了较好的基础。
在这一阶段中，政府意识到土地市场必须清理整顿，以维护正常秩序，要堵塞漏洞，采取“收”的战略。政府采取这种决策的原因，一是看到房地产市场的混乱情况已严重影响到政府土地市场的收益；二是一些房地产企业的各种不法行为，严重损害了一大批中小业主以及广大市民的切身利益；三是因为房地产市场需求回落，住宅写字楼空置率变高，转为买方市场，造就了一个治理整顿的良好机会。
政府采取的措施有：①1998年开始编制广州市经营性土地公开招标拍卖出让计划，从土地供应源头上调节房地产供给的严重失调。规定从1998年起，土地来源只能通过在区批出但未出让的房地产建设用地中回收的闲置土地中或解困企业用地中选取获得。②明确供给方式，一律采用公开招标、拍卖出让方式，从市场中获取。调整现行的土地供应制度，先由政府规划，再交由企业开发建设；建立土地储备制度，对有潜在价值和尚未开发的土地，由政府收购，通过前期开发，转变为成熟地储备分别进入市场招标、拍卖，起到调控房地产市场均衡发展的作用。③1998年8月5日，广州市收回闲置土地办公室决定，收回闲置国有土地19宗，面积17.66万平方米，注销集体土地过期用地批文9宗，面积18万平方米，这是广州第五次收回闲置土地，也是回收土地最多的一次。④中国人民银行《关于规范住房金融业务的通知》出台，《通知》涉及三点：房地产开发贷款门槛提高、严禁个人住房贷款“零首付”、商业用房贷款期限缩短。《通知》从开发源头严格审查住房开发贷款发放条件，明确企业自有资金应不低于开发项目总投资的30%。银行的新规定限制了资质差、实力弱的开发企业，鼓励房地产企业集团化、名牌化，顺应了房地产发展的大趋势，同时降低了购楼者的风险。
政府的城市管理工作水平有所提高。“一年一小变”、“三年一中变”取得较好效果，成果大受群众赞扬，市民对政府的整顿行为表示欢迎，积极参与环境整治。这一阶段反映了政府力和市场力的矛盾统一性。一方面，政府行为，最终应反映全体公众的意志，维护公共利益，保障公民和法人的合法权益，促进城市全面健康的发展。而市场行为主要是追逐利润最大化，以期获得最大利益，这一矛盾将是长期存在的。另一方面，政府为了促进城市的发展，也采取措施促进房地产市场的发展。当地产市场极不景气时，政府采取了救市措施，如清理空置商品房，中央采取的货币分房政策对楼市也起到了“强心针”作用。
2.4 第四阶段（2000年以来）：战略综合运用阶段(介于pro-growth和 growth-management战略之间)
2000年广州市国民经济保持持续快速增长，2000年广州市国内生产总值2383.07亿元，比上年增长13.6%，房地产开发完成投资356.05亿元，比1999年增长20.3%，房地产开发投资占全市固定资产投资的比重为38%，首次超过基本建设投资比重。
政府大力进行基础建设投资，通过交通的发展引导城市结构的变化。交通设施不断完善，内外环路及放射线的完成、地铁1号线的开通，使得广州原有交通堵塞状况得到很大缓解，城市形成立体交通网络。在营造城市形象工程的同时，对关系到平民百姓切身利益的城市环境建设也投入大量人力物力进行整治，先后新建改建多个公园，使广州市公园总数达到72个，森林公园7个，成为市民休闲娱乐的好去处。广州不断提高园林绿化面积，建成区绿化覆盖面积已达8600多公顷，人均公共绿地从1995年的不足5平方米提高到2000年的8平方米。城市环境得到进一步的好转。
政府对城市总体发展战略提出“北抑南拓，东移西调”的策略。北抑：由于花都、从化是广州主要的水源涵养地，因此应抑制城市向北发展；南拓：强化番禺地区作为国际性和区域性的商务中心、居住中心、信息中心的地位，为高新技术产业提供一个增长平台；东移：旧城区的传统产业主要向黄埔——新塘一线集中迁移，利用港口条件，形成密集的产业发展带；西调：旧城区和白云山以西地区，重点进行内部结构的调整，促进人口和产业的疏解[6]。
在这一阶段中，政府根据具体情况不断调整和修正政策与措施，使有关法律、法规和规定日臻完善，营造了房地产市场的健康发展氛围。进一步整治土地和房地产市场，拆除违法建筑，完善管理制度，以创造一个公平合理的竞争环境。市场日益成熟，反过来适应政府的各项调整。政府关注普通市民的切身利益，多渠道听取市民对城市建设的意见。市民积极参与“三年一中变”，法律意识不断增强，对政府有关部门的违章行为提出质疑。
总之，以前是“政府指到哪，开发商打到哪”，开发商随时都在预测政府的行为，但政府政策一是不够提前，二是缺乏连续性，造成建设开发中的不少问题。现在，随着政府政策法规的不断完善，政府开始关注开发商的动向、市场走势，而另一方面发展商也重点研究政府治国和城市发展趋势，并通过多种途径促使政府按计划在开发项目周围发展市政及配套设施建设，从而形成政府、发展商共同围绕城市需求、市民需求来发展、建设的良性循环局面。
3 政府在城市发展中的作用分析
政府既是管理者，又是利益获得者。政府通过运用一些管理手段如政策、法规、城市规划等来制定城市发展战略，得到实现城市空间合理发展的目标。达到的收益有土地收益、各项税收和“经营城市”的长期收益。政府是最终的决策者，因为政府掌握了最重要的土地资源。
企业是以最低成本获取最大利益而不惜以牺牲社会整体利益为代价，对此城市管理者应有清醒的认识。在处于一个刚刚由计划经济脱离出来，转变为尚未成熟的市场经济的一个特殊阶段，企业必须及时和清楚地了解政府动向，利用信息和政策资源，洞察先机，以获取最高回报。企业与社会具有对立性：企业追求最大利润，可能损害公众利益。同时企业发展又给城市增加税收，有利于社区建设，也为社会增加了就业机会。这时政府要采取中立协调的立场，两个“E”(efficiency和equity)是政治学衡量政府管理水平的最高标准。
政府应该与市场结盟。随着城市不断扩大，特大、超大型城市不断产生，政府财力日显不足，需要依靠大型企业集团的经济实力来维护和发展城市。政府也应该与社会结盟，注意社会公平问题，争取社会各阶层的支持，才能达到社会稳定的政治目标。只有利用社会和舆论的监督，才能改善政府的领导，有利于政府的自身建设和城市的健康发展。城市空间结构的变化，实质就在政府、市场、社会三者互动——相互矛盾、相互依靠、相互制约、相互发展这样的机制下进行，在此之中的政府行为、市场行为和社会反映，直接决定了城市空间结构发展的方向、数量、性质和长远趋势。这一过程是动态和不断变化的，政府行为在此进程中所起的决定性作用，将不断对我们每一位城市管理者提出新的要求。在中国应积极呼吁社会力量的参与，媒体良心，市民的觉悟——社会这一角色在城市发展进程中起的作用还远远不够。
4 结论
借鉴西方的城市政体理论对广州的城市发展过程进行了分析，可将发展过程划分为四个阶段。从四个阶段政府作用的演变过程中可以看出，在确定发展战略时，包括了对政府、市场和社会三方面的分析。政府管理城市的能力不断提高，政府开始与市场结盟，并接受社区的监督。正是政府、市场和社会三者互相关联、互为制约的关系，使一个社会得以稳定地运行。存在的最大的问题是社区组织尚不成熟，居民的教育水平尚且有限，所以社区还不能积极参与城市发展决策。今后政府在确定城市发展战略中要充分考虑社会力的存在，发挥社区的作用，使城市实现可持续发展。
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