- 城市社会问题
- 作者简介：魏竹琴，南京市人民政府副秘书长。邮编：南京，210008。
- 城市边缘区社会环境的问题及对策研究——以南京市栖霞区为例
- The Study of Problems and Straleges of Social Environment in the Edge Area of City：With Qixia District in Nanjing City as the Case
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- 魏竹琴
- Wei Zhuqin
- 摘要：
以南京市栖霞区为例，通过社会调查与资料分析，阐述了城市边缘区社会环境的现状特征、存在的突出问题及成因，并就城市边缘区社会环境的发展，从制度、政策、规划、保障体系等方面提出了对策建议。 - 关键词：
城市边缘区；社会环境；问题；对策； - Abstract: This paper,with Qixia district in Nanjing city as the case,exptiates the characters of social environments in the edge area of city by social investigating.It analysis some causes for those extrusive problems,then put up with some strategical suggests on system,policy,plan and ensurance.
- Key words: the edge area of city; social environment; problems; strateges
- 城市边缘区是乡村城市化过程中的半城市化地域，也是城市文化与乡村文化、本土文化与外业文化、现代文化与传统文化产生激烈冲突的地区，其社会环境较城市或农村中的均质均质社区而言具有明显的复杂性、动态性和异质性。因此，边缘区社会环境问题往往是城市社会环境治理工作中的重点和难点。栖霞区位于南京主城东北部，是一类典型的城市边缘区域，其中既有城市边缘区域，其中既有城市建成区，亦有刚刚起步的城市化地区和郊区农村区。目前该区现有人口395388人，土地面积340平方公里，2000年GDP为15.20亿元，三次产业比例为12:50:38，全年财政收入3.8亿元，人均收入4839元。
1 栖霞区社会环境的现状特征
1.1 人口构成、文化结构、人居水平具有鲜明的城乡过渡地域特征
1.1.1 人口构成具有以下三个方面的特征
( 1) 外来人员比例较高。栖霞区外来人口占本区人口的26.8%，占全市外来人口的7.5%。据资料表明，本区外来人口来源于南京市区、江苏省内其他县以及外省地区，其中尤以南京市区为最多，占本区外来人口的37.8%。
(2) 非农人口比例较高。本区非农人口的比例达55.03%，高于全市的平均水平54.14%，远高于郊县县城的16.8%。
(3) 人口流动性大，人户分离现象比较突出，暂住户、空关户较多。栖霞区全户暂住户占全市全户暂住户的17.26%，远高于城区和县城，全户外出户占全市全户外出户数的7.5%，远高于县城。户籍人口占总人口的比例为78.7%，低于全市的平均水平，常住人口占全区总人口的比例为72.7%，低于全市的平均水平。
1.1.2 居民文化水平介于城区与县城之间
本区文化水平低于全市平均水平，但高于郊县县城。与城区相比，高素质人口比例较低。学历层次以初中文化水平为最多，占36%，其次是高中文化水平，占16.3%。近年来，随着仙林大学城在栖霞区落户，高素质人口将呈上升趋势。
1.1.3 人居水平介于城乡之间，居住条件参差不齐
栖霞区平均每户住房的间数和人均住房建筑面积分别为2.23间/户，25.72平方米/人，低于郊县水平，但本区这两项指标又高于全市的平均水平，全市这两项指标为2.2间/户，23.89平方米/人。同时，本区住房条件差距较大。其中，城区迁入和外地迁入人口住房以商品房为主，住房的档次较高，设施配套。当地居民以自建住房为主，面积较大，但内部设施不配套，流动人口以租房、集体宿舍为主，有些人甚至住在工地上，环境差、拥挤、设施不配套。
1.2 组织和行政管理结构具有城乡二元特征
作为城市边缘区，栖霞区既有城市建成区，亦有大量农村区域，同时具有城乡社区不同的组织与行政管理结构。城市社区组织一般由城市——综合区——居住区——生活基本单位（如居住小区、邻里单位、街坊、住宅团或里弄）四个层次组成，而在农村社区组织结构却简单地以集镇、自然村落出现。我国城市社区行政管理一般分为市辖区——街道办事处——居民委员会三级；而农村一般分为县（郊县）——乡、镇——村民委员会三级；边缘区城乡二元管理体制存在区——镇——村三级管理体制和区——街道办事处——村、区——街道办事处——居委会二种管理模式并存叠置现象。
1.3 地域空间结构特征主要体现在土地利用的过渡性、空间景观的交互性和地域单元的多样性
1.3.1 土地利用呈现过渡性特征
(1) 农业用地集约化程度高，本区农业用地集约化经营水平较一般农村地区为高。
(2) 本区建设用地呈粗放开发：占地大、污染重、建筑密度低、用地容积率低。从中心区向外围区平均建筑密度和建筑容量积率递减，平均建筑密度由36%降至11%，平均建筑容积率由1.53降至0.20。
(3) 用地结构与城区有较大差异。本区自里而外用地特征由以住宅用地、商业用地为主转变为以工业仓储业、住宅用地为主。在南京城市中心区用地构成中，住宅用地面积最大，其比例高达32%，其次是公共建筑和交通用地，各占19.3%和20.9%，另外，商业用地占9.6%，工业用地4.7%，而在栖霞区用地比例最高的是工业与仓储业，占35.5%，其次是交通用地，占13%，住宅用地、公共建筑用地、商业金融用地分别占7.3%、6.7%、2.6%。
(4) 建设用地增长以圈层式与楔形增长相结合的方式为主，并且呈现出跃进发展和填空补实相交替的特征。城市向栖霞区的扩展先是沿城市对外道路轴向延伸，而后自内而外进行填空补齐。
(5) 土地利用性质表现出城市建设用地不断增长。栖霞区1991年至1997年分区用地扩展情况分别为：63.6、213.4、98.04、79.2、110.7、23、462.4公顷，在从农村用地转化为城市用地，土地利用性质的变化过程呈现出如下规律：远郊农业用地——菜地——工业用地——居住区用地充填——商业服务设施用地配套。
1.3.2 城乡景观的交互性特征
本区空间景观从城市到农村呈现出渐变性，建设用地密度和容积率不断降低，城市景观（住宅区、商业）逐渐减少，农村景观（单家独户住宅、粮田、蔬菜地）逐渐增多。
1.3.3 地域单元类型呈现多样性
根据城市边缘区地域单元形成与发展过程中不同主导因素，可将其空间发展类型划分为：交通指向型、工业指向型、科技文教指向型、旅游指向型、居住指向型等多类单元。如尧化镇依托南京经济技术开发区和大学城发展为工业、科技文教指向型，燕子矶镇依托新港工业区发展为工业指向型，迈皋桥街道依托地理位置条件和现有的住宅小区的基础可发展为居住指向型等等。
1.4 文化结构多元、复杂且不稳定
(1) 文化表现性的东西混杂，各种需求重叠，文明与愚昧并存，传播媒介混乱。
(2) 多种意识形态、价值观混合，他们的世界观、价值观既不同于城市居民，也不同于农村居民。
(3) 边缘区的行为规范表现为传统的行为规范向现代行为规范转化，道德失范现象或非规范行为增多。
2 栖霞区社会环境建设中的突出问题
2.1 开发的无序性
在对栖霞区的个例研究中，发现当前城市边缘区开发存在无序性，这种无序开发主要缘于以下几个方面的原因：(1) 城市规划没有准确预测到郊区农村将出现的新情况，当新的情况出现以后，没能及时地采取措施，尽快组织好规划；(2) 区内村镇规划的水平不高，深度不够，不能与城市规划很好衔接。规划管理不严、可操作性不强。(3) 缺乏集中统一开发。过度开发、无序开发使本区新开发地带设施不配套、功能布局不合理。同时，新开发区内部的农村居民点违章建筑多、耕地资源浪费、环境卫生差、道路不通等问题严重，在城市向外围扩展的过程中，这一部分的村庄必然会被包入城市，成为城中村，影响城市开发的质量。
由于边缘区城市开发的无序性导致边缘区环境质量下降，社区功能不配套，进而引起人们的不满，根据社会调查问卷显示：四个街道办事处被调查的人员中认为公共设施能满足的占9%，认为不能满足的占31.5%，其中尤以文教设施、娱乐设施、交通设施的不配套最为严重，分别占39%、29%、19%。对于社区环境，有32.5%的人认为社区环境最主要的问题是工业污染，有27%的人认为园林绿地面积偏少。
2.2 发展区域不稳定
在城市发展尚未达到一定规模的情况下，城市发展以蔓延发展为主，表现出不断蚕食其边缘的区域。栖霞区被划入城区的地域单元大多为内边缘区，由于离城区近，发展条件好，经济发展较远郊快，往往是本区经济的增长点。一旦被划入城区，必将带来三个方面的问题：(1) 经济总量、财政收入下降，造成发展资金的短缺；(2) 经济增长点的缺失；(3) 产业优势丧失，致使产业结构不平衡。因而，将部分地域单元纳入城区，最终影响边缘区的协调、健康发展。20多年来，栖霞区遭受了多次大的行政区划调整，特别是1995年的区域调整，有“三镇四村”划入城区，经济总量和财政收入都锐减40%以上。
2.3 城市建设征地拆迁社会矛盾大
当前在土地征用、拆迁等方面推行的一系列不当政策，致使边缘区无职业群体日益扩大，不仅加重了边缘区的社会负担，而且引发了一系列的社会矛盾。
2.3.1 征地、拆迁的货币安置政策
由于国家、省、市重点市政工程项目补偿标准低，征地拆迁政策多、变化快，再就业困难大，拆迁复建房手续办理难，用地不规范等多方面的原因，引发了社会矛盾。目前，栖霞区因征地导致无职业者人数达8000多人，征地农民收入在急剧下降，有80%-90%进入了城市贫民的行列。据问卷调查显示，有48%的居民目前收入主要用于吃饭、穿衣，解决生存需要。40.5%的居民收入主要用于子女教育，在其他方面的消费占有很少的比例。居民的不满情绪日益增长，甚至对政府产生反感和不信任感，矛盾不断激化，围堵高速公路、上访、阻碍政府办公等现象时有发生，导致基层政府的大量精力用在做这部分人的安抚工作上。
2.3.2 买断工龄政策
长期以来，栖霞区布置有大量的市属大企业，这些大企业在本地区吸纳了大量的农民进厂务工。但是，由于近年来国有企业不景气，许多大企业开始以习断工龄的办法卸包袱。如南京化工厂，准备买断3000人工龄。这种以简单方式来买断工龄带来一系列社会问题：(1) 这部分人员流入社会，所有的问题和矛盾，由政府去解决，加重了政府的负担。(2) 这部分人员脱离了组织，加大了政府管制的难度。(3) 这部分失业人员流动，导致社会上闲杂人员增多，容易引发事端，成为社会不安定因素。
2.4 流动人口密集带来许多新的社会问题
2.4.1 计划生育问题
流动人口的计划生育问题主要包括外来打工者的计划生育问题和高校学生的计划生育问题，特别是后者属于一类新问题，由于高校对婚育不再限制，且高校允许学生在外租房子，这给当地政府计划生育管理带来了新的问题。
2.4.2 外来民工下一代的教育问题
目前各街道尚无专门为外来打工者子女开办的学校。外来打工者子女由于无法享受本地区的教育优惠政策，只能在到了入学年龄后送回老家读书。也有一部分孩子花高价进入本地区的学校，少部分孩子辍学在家。这些孩子由于没有一个良好的、安定的、稳定的学习环境条件，家庭投入又少，往往得不到良好的教育。
2.4.3 身份认同的危机
城市人的冷眼，异已城市文化的排斥，来自落后农村而闯入眼花缭乱的大城市的惶恐和自卑，加重了外来民工的精神负担，使他们处在强烈的文化冲突和心理冲突地位，对其所处的“贱民身份”和不公正待遇怀着深深的不满，甚至滋长起反社会的情绪。农村人和城市人、农民和工人这两种生活、工作和心态交织在他们身上，挣扎在二元社会结构两大板块的夹缝之中，承受着现代化的沉重负担，他们失去了原先生活的农村社会文化的约束，又未被同化进新的社区文化之中，这就使他们在一定程度上处于一种“失范状态”。
2.5 不同社会群体文化、生活方式矛盾突出
城市人与农村人，本地人与外来者的行为、生活方式等表现出明显的差异性。多种文化和生活方式在这里交汇，初期必然更多地表现为矛盾和冲突，城市人、农村人、外来打工者、高校大学生有着不同的文化与生活方式需求，这其间存在突出矛盾。
2.6 房屋租赁给社区管理带来难度
栖霞区房屋租赁现象较为突出，其中出租房屋以私房为主，地区分布上以内边缘区为主。2001年1-6月份，私房出租户2062户，公房出租户247户，各占89.3%和10.7%，出租户主要集中在迈皋桥和燕子矶两地，迈皋桥为1088户，燕子矶为632户，两地全占总出租户的74.40%。迈皋桥地区成为流动人口理想的居所和活动的大本营，暂住人口达1200人，占总人口的40%。
在出租户向外来打工者出租房屋的同时，也给边缘区的社会环境带来种种问题。(1) 由于房屋的出租能赚钱，居民尽可能地出租房屋，致使违章搭建现象较为严重，破坏了边缘区的生活环境。(2) 由于边缘区农村部分的居住大都为一户一院的传统居住方式，对外界有很强的隔离性，有些出租屋已沦为藏污纳垢的场所、犯罪分子的栖身之地，给社会治安管理带来困难。(3) 由于对出租房屋监管不严，大部分是临时搭建的棚屋，建筑质量差，存在大量事故隐患。另外也会产生部分靠出租房屋为生的群体，养成好吃懒做的习惯，给整个社会风气带来不良的影响。
2.7 社会失控现象严重
据统计，2000年，栖霞区共立案1159起，较上年同期上升77.49%，2001年上半年，全区共发生刑事案件724起，较上年同期上升135.83%，从刑事案件情况来看，主要集中在侵财性案件，2000年侵财性案件占全部立案的79.81%，其中盗贼立案占侵财立案的85.51%，2001年上半年侵财性案件占全部立案的83.98%，其中盗贼立案占侵财立案数的88.82%，治安案件中，赌博立案占立案总数的9.9%，抓获人数占抓获总数的35.71%，卖淫嫖娼立案占总立案数的3.86%，抓获人数占总抓获人数的35.71%，并且复发率高，此外，还有违反淫秽物品管理规定，毒品案件等。
3 城市边缘区健康社会环境建设对策
针对城市边缘区客观存在的社会矛盾和冲突，笔者认为必须从政策、规划、制度、保障等多方面着手解决边缘区社会环境问题，以增强边缘区的凝聚力、吸引力。
3.1 政府应采取切实有效的政策和措施，保证边缘区社会稳定和发展
3.1.1 市政府应给予一定的政策支持和资金补助及产业布局上的倾斜。
3.1.2 区政府要根据发展的条件，出台配套的政策和措施
(1) 尽快建立一个由国家、集体、个人共同负担的社会保障体系和多层次、多形式的社会保障模式，增强边缘区的凝聚力和发挥边缘区各类人员的积极性，维护边缘区的稳定。
(2) 政府要调整和优化产业结构，培育新的经济增长点。在发展高新技术产业的同时，能发展一些劳动密集型的产业，为高新技术产业服务的基础产业，创造更多的就业机会，解决就业问题。
3.1.3 对于社会上的特殊人群，政府应制订相应的政策和措施，给予关心和照顾
对于边缘区已被征地的无业人员和部分下岗人员，政府可从以下几方面予以关心：(1) 政府要尽可能创造就业岗位；(2) 要给予政策扶持，对于他们自主经营的初期，政府应给予优惠政策和必要的扶持；(3) 要做好就业培训。以更新知识或重新掌握新的技能，以便能尽快地适应新工作的需求；(4) 要做好思想教育工作。一方面能提高认识，改变传统择业观念，以积极的态度迎接新的工作；另一方面能提高素质，理解政府的决策，积极支持、配合政府的工作。
3.1.4 对于外来打工者的管理，政府需制订出一套切实可行的管理措施
(1) 在体制上，要加大社会结构的开放程度，提高社会对这一部分外来人员的包容度，改变城市边缘人两难的境地，尽可能地减少身份认同的危机，避免造成对社会的不良影响。
(2) 在外来人员人口数量控制上，要从城市的实际需要出发，按规划要求进行控制。运用政府强制手段和市场经济杠杆相结合办法，通过制订边缘区行业、工种实行准入政策，有组织、有计划地输入。通过出租户的控制，对外来人员进行有效的控制。通过制定准入成本线，使外来人员的去留判断。
(3) 在外来人员的管理上，政府可借助中间组织、社会服务志愿者等力量，给外来人员就业信息，加强外来人员的培训，帮助其尽快融入本地区。
3.2 加强规划、为边缘区营造良好的物质环境
高质量、高标准地做好边缘区的规划，发挥规划的调控作用，为边缘区营造良好的物质环境，规划中要注意处理好以下几个方面的问题：
(1) 边缘区规划是一个综合性的规划。尽早制定一个包括边缘区人口、经济、社会、环境、土地利用的综合规划，对边缘区各种要素合理的、科学的部署。
(2) 边缘区的规划要做好与城市总体规划的衔接。边缘区是一个动态发展的地域，它的发展往往受城市发展的控制，边缘区规划应服从于市域城镇体系规划和城市总体规划的指导。
(3) 边缘区的规划要合理安排好各项建设并做好公共设施与基础设施的配套。
(4) 边缘区规划要立足于本区发展需要并在生态环境容量允许范围内适度开发。
(5) 边缘区的规划要突出老镇改造。位于边缘区的镇、村在城市发展过程中，往往会形成都市村庄，进而影响城市发展和形象提升。因此，边缘区规划要突出老镇改造规划，规划中要控制低档次、低密度村庄建设的范围，防止农民分散自建住房的蔓延。对于重建的住房，要根据规划合理安排，防止低档次的重复，确保开发一片，建成一片。
3.3 健全管理机制
3.3.1 正确处理好市、区、街道各级政府之间、政府与社会之间的关系
明确各级政府管理范围和职责，建立一套自上而下的管理体系。政府职能的定位必须以社会的需要为基础，市场经济条件下的政府职能必须服从于市场经济的发展。在新时期要正确处理好以下两方面的关系。
(1) 正确处理好各级政府之间的关系。
各级政府要分工明确。市政府负责制定出边缘区发展的战略性框架和总的指导方针，做好边缘区发展与城市发展的衔接，并在财务补助方面给予相对独立使用权。区政府主要负责做好制定供应服务规则的权力，自主的设计公共服务的项目，完成市政府提出的各项要求。镇政府或街道办事处作为基层行政组织，对辖区内的社会管理、社区服务、社会治安综合治理、精神文明建设等行使组织领导、综合协调、监督检查等职能，同时，能行使环境保护、园林绿化、市容市貌等方面的综合执法权。
(2) 正确处理好政府与社会之间的关系。
城市化高速发展、“单位制体制”的松动，居民提出的新的要求等，政府再向社会提供垄断性的服务已经不可能了，新时期，赋予了社区更重要的意义。加强社区建设应着力抓好以下四个环节：(1) 建立并完善社区的组织体系；(2) 创新社区管理体制和运行机制；(3) 拓展社区建设的领域和内容；(4) 创造一支社区建设工作者队伍。
3.3.2 根据时代发展和市场经济的需要，完善机构设置
(1) 针对边缘区如栖霞区各街道办事处职能的特殊性，在机构的设置上和人员的配备上，按市场经济发展的需要，予以适当的增加。
(2) 以“以块为主、融条于块”的组织机构设置来缓和过去条块分割、各自为政的矛盾。管理范围的划定要与有关管理的文件和法规的要求一致，以防出现管理上的真空和多头管理。
(3) 考虑到边缘区的特殊性，可充分借助中间组织、非正式组织、社会群众组织等非行政组织的作用，共同参与边缘区的管理。
3.3.3 制定有关边缘区管理的规章和制度
根据边缘区社会环境建设工作需要，制定相应的规章和制度，如：市民守则、行为规范准则、外来人员入住的有关规定，边缘区吸纳外来人员的有关规定，房屋出租的有关规定等等。以便于规范当地居民和外来打工人员日常的行为，控制不良的行为习惯，加快实现个人社会化和城市化，为建立健康的社会环境打好基础。
3.3.4 针对不同阶层的人群、不同的管理需要采取多种管理手段
一是对于有单位的人员，可采取行政干预的手段，规范个人、单位、集体的行为；二是对于违法人员，采用强制性的手段，实现依法治市；三是对于外来人员的种种失范现象，则可采用引导的方式，通过媒体的宣传、培训班，建立正确价值观、人生观和现代的生活方式，加快个人的社会化；四是对于部分因下岗、失业、征地等原因而使生活水平急剧下降，心理失去平衡的老百姓，则要采取心理上的疏导，鼓励其振奋精神，增强自信心，投入到新的生活中去。
3.3.5 建立管理监督机制
要广泛地推行政务公开，如目前推行的政府上网工程、市民论坛等方法，让老百姓了解政府的决策，宣传政府将要推行的举措，以及所推行的举措的目的和意义，主动接受群众的监督，同时还要建立监督的渠道，如在网上答群众的意见、热情接待和认真处理群众的来信、来访等，便于群众理解政府，发挥群众的主人翁责任感，共同把边缘区建设好。
3.4 培育现代的社会文化和健康社会心理
对于边缘区而言，外来人口的大量流入，多元文化、多种生活方式、价值观、人生观汇聚于此，迫切需要一种健康的、现代的主流文化规范人们的社会行为。
首先，培育边缘区的现代的、健康主流文化，应在两个方面下功夫，一是充分挖掘地缘文化，如：居民的风土人情、传统技艺、饮食习惯、建筑空间特色、建筑环境特色、建筑格局特色等；二是充分培育鲜明和先进的城市文化，应着重在独特型的城市建筑、人才型的市民素质、学习型的城市风气、创新型的城市文化。
其次，建立平衡、健康的社会心理。健康的社会心理对维护社会的稳定，建立健康的社会环境具有重要作用。它有助于社会成员之间形成互帮互助的社会生活氛围，也有助于社会成员共同参与社会竞争。建立平衡、健康的社会心理，可采取以下途径：(1) 对弱势群体要在政策上、资金上给予更多的关心和照顾，在社会保障制度等方面要给予倾斜；(2) 对于出台的政策，要体现公正、公平原则，不断的提高政府办事人员的素质，严格依法办事，按政策办事；(3) 建立健全居民个人宏观调节机制，合理调节个人收入分配，消除以权力、投机、违法谋取财富的现象；(4) 加大公众参与的力度，让老百姓共同参与决策，主动接受群众监督，进一步地推进决策的民主化。从而赢得老百姓对政府的拥护、理解、支持和信任，使每一个老百姓都有归属感和主人翁责任感，团结一致，共同努力，共同建设好边缘区健康的社会环境。
3.5 建立健康社会环境的保障体系
健康的社会环境，需要有一系列的保障体系，作为社会环境的保障体系应该包括管理体系、决策体系、法制体系、教育体系、科技体系等等。由于在城市边缘区这一系列保障体系尚不健全，因此，为建设一个健康持续的社会环境，首先必须完善这一系列支撑体系。
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