- 住房保障
- 文章编号：1009-6000(2002)-04-0071-04
- 项目基金：本文为国家自然科学基金资助项目（项目编号：59878034）。
- 作者简介：刘云，1939年出生，男，同济大学建筑与城规学院博士生导师。邮编：上海，200092。
宁奇峰，同济大学建筑与城规学院博士研究生。
陈伟，同济大学建筑与城规学院建筑学博士后。
- 香港保障性住房供应体系的特点及其启示*
- The Characteristic of Hong Kong Social system of Housing Supply and It\\\'s Revelation
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- 刘云 宁奇峰 陈伟
- Liu Yun Ning Qifeng Chen Wei
- 摘要：
香港政府通过双轨制住房供应体系成功解决了广大市民的住房问题。香港的保障性住房供应体系在解决中低收入市民的居住问题及实现政府对住房市场的宏观调控方面都具有重要作用。通过分析香港的经验可更深入的了解我国现阶段住房供应体系建设中的问题，在此基础上提出相关的对策。 - 关键词：
保障性住房供应；住房供应体系；中低收入阶层； - Abstract: Hong Kong government has successfully solved the housing problem of the majority of citizens through bi-channels housing supply system. The social housing supply system is very important in settlement the medium and low income families\\\' housing problems and it is useful in control housing market for govenment. Through analysis experience of Hong Kong the present problems of housing supply system of our country would be researched thoroughly. Based on this some counter-measures have been probed.
- Key words: social system of housing supply; housing supply system; medium and low income families
- 香港房地产市场高度发达，与地区经济的发展有着密切的关联，有人形象地称其为香港经济的晴雨表。香港经济的持续繁荣带来了香港房地产市场的持续、快速的发展。房地产开发需要的大量土地都必须通过批租获得，香港政府靠土地批租政策获取了巨大财政收益。但是，高度繁荣的房地产市场同时也造成了一些负面影响：严重的市场投机行为；高昂的房价与普通市民收入的巨大差距等等。香港政府于是在住房政策中采取明确的双轨制：对于私营房屋市场政府虽不予干涉但行使调控职能；在香港的住房政策中最有特点之处也是最成功之处在于公营房屋政策（简称为公屋政策）的运用。通过公屋政策，香港政府成功解决了占全港人口一半的中低收入市民的居住问题。由于公屋政策是政府福利性政策，有明确的实施范围和标准，并带有社会普遍意义，故从另一方面看公屋制度属住房保障制度，公屋供应属于保障性住房供应体系。
上海的住房制度改革与经济体制的改革同步进行，自1991年上海正式启动住房制度改革以来，在土地政策、公房政策等方面都进行了重大的改革。改革的总目标是调整住房消费结构、合理调配土地资源、建立市场与社会保障相结合的住房供应体系。旧的住房制度已经改变，新的住房制度正在建立和完善过程中，特别是保障性住房供应体系的建设还存在较多的问题，上海与香港的住房政策和住房供应体系相比有很多相似之处，通过两方面的比较研究可以更深入地发现存在的问题，并可借鉴香港的经验解决上海在住房发展中遇到的一些难题。
1 香港的住房政策与保障性住房供应体系
1.1 香港的住房发展策略
香港土地资源稀缺，战后人口不断增长，产生对住房的巨大需求。香港政府通过建立双轨制的住房供应体系成功解决了社会不同收入阶层的住房问题。家庭经济收入富裕的阶层可以依靠市场购买或租住私人开发的楼宇，家庭经济收入属于中下阶层的市民则依靠政府的公共房屋政策，以非常低廉的价格租住或购买政府开发的公屋。
市场供应和保障性供应是香港住房供应的两个最基本的途径。为此，政府在制定住宅政策时主要针对两个方面的问题：一是如何保持房地产市场的正常发展；二是如何更加公平和高效地建设与管理公屋。
1.2 香港的住房供应体系（见图1）
1.3 香港的保障性住房供应体系
香港保障性住房供应体系的建立最初缘于救灾，但其发展却是因为普通市民凭自身的力量难以从市场的途径解决居住问题。在经济尚不发达的50-60年代，许多香港人连普通公寓的租金都负担不起而居住在简陋的寮屋中，随着经济快速发展，房地产业持续繁荣，大量的投机与炒买使香港房地产的价格不断高涨，高昂的房价使得为数众多的普通市民望而兴叹。私人开发的住宅价格远远超出普通市民的可承受能力，难以从市场途径解决居住问题的普通市民只能寄期望于政府的福利性住房政策，香港的保障性住房供应（公屋制度）正是因此而从最初的为灾民解困转为解决普通市民的居住问题，公屋建设也由临时性转为持续和永久的政策。
从图1中可清楚看出，保障性住房供应体系主要提供居屋和公屋两类住房，公屋供符合条件的申请者租住，居屋供符合条件的申请者购买。这两类住房虽然同属保障性住房供应体系，都是面对中低收入的市民，但又根据这部分市民的不同收入情况和对住房消费的不同需求提供了不同的解决方案。
香港的公屋与居屋均由政府下属的房委会负责兴建，土地由政府无偿提供。公屋的租金一直维持在低水平，新建屋村的租金仅为市值的三成。租金包括差饷和管理费。租金的厘定除考虑该单位坐落的地区、楼宇设备、屋村环境及交通设施外，主要考虑租户的负担能力，并以“租金与入息比例的中位数”为参考指标。1998年生效的房屋条例规定总体租金与入息比例的中位数不得超过10%，实际这个比例一直保持在9%。一套位于市区并具现代化设施的单位租金为每平方米63.40元；位于新界的单位，则租金为每平方米39.60元。平均租金为私人楼宇租金的27%[1]。
居屋的建设成本与普通私营房屋相比减去了土地费用，使得居屋的售价仅为私营房屋的1/2～2/3。以居屋计划第21期推出的筲箕湾东旭苑二期（SHAU KEI WAN,TUNG YUK COURT STAGE 2）为例：最高售价为202万港元，最低售价为139万港元[2]，平均售价约为22119港元/平方米，与香港市民的平均年收入的比值约为7.4-5.1之间。这一价格与东堤湾畔35753港元/平方米的价格比值为0.6：1。在居屋的建设上，政府并没有直接的资金投入，房委会甚至通过开发居屋获利，并以此补贴公屋的运作。
2 香港保障性住房供应体系的作用及发展趋势
2.1 香港保障性住房供应体系的作用
香港保障性住房供应体系最直接的作用当然是解决了占总人口一半的中低收入市民的居住问题，从另一方面说这是一种对其土地批租制度和高度市场化机制的补充和协调措施。香港政府从土地资源上取得可观收益，用诸社会，推动香港的繁荣与发展。保障性住房供应体系的实施改善了市民的居住条件，在一定程度上减小了贫富差距，促进了社会安定，树立了良好的政府形象。
香港保障性住房供应体系的另一个重要作用是有效抑制住房市场的超常发展。香港政府对私营住房市场的运作实行不干预的策略，但事实上却是通过土地政策和公房政策对其进行宏观的调控。香港特区行政长官在1997年10月有关房屋政策的施政报告中中提出要达到平均每年兴建8万5千个住宅单位的目标，其中5万个单位由公营部门供应，另外3万5千个则由私营发展商提供[3]。可见，在政府的发展计划中也包括对私营住房的发展控制。在具体实施中通过对土地供应量的控制及通过市区规划对土地用途的调整实现对住宅发展的总体调控。
政府通过制定“长远房屋策略”来调节公屋、居屋及夹心阶层的房屋供应量，这对私营住房的开发甚至房价都有直接的影响。香港楼市因亚洲金融风暴的影响楼价大幅下跌，在这种情况下，政府继续推出可与私人楼宇相媲美的优质居屋，形成对楼市的极大压力，遭到地产商的争议，认为是“与民争利”，从而进一步呼吁停建居屋。投资银行瑞银华宝的地产分析员林奋强炮轰港府的房屋政策，将一年来香港楼价的大幅滑落归咎于政府大量推售居屋，更扬言如果不停售居屋将令私人发展商“离场”，不会再参与兴建楼宇。他强调，一旦修订有关居屋政策，预料楼价可立刻上升10%以上，扭转现时的局面。淘大置业董事长陈启宗也呼吁政府“延迟推出居屋”。但房委会委员表示不同意，认为取消居屋只会令私人楼宇垄断市场。尽管如此，在一片政党、行政会议成员、房地产商和中资机构等请求政府拯救楼市之声中，负责推行香港公营房屋计划的法定机构房屋委员会还是于2001年１月下旬宣布有意减少出售居屋的供应量，但同时极力否认这是港府的“救市”措施。同时还宣布在未来四年内，将16000个居屋单位改作出租用途，使出租公屋占房屋委员会总建屋量由原来的50%提高到60%。而在未出售的1.2万个居屋单位中，有一半将转作出租，剩下的6000个则会延至明年才出售。香港银行公会主席柯清辉认为房委会的宣布能够稳定房地产市场[4]。从以上事例中可以清楚地看到公共房屋政策在香港政府对房地产市场实施调控时的作用，一方面可以有效抑制房地产市场因私人垄断而产生的暴利行为；另一方面在楼市因总体经济原因下滑时还可以通过减少公共住房的供应量来帮助恢复楼市。
2.2 香港保障性住房供应体系的发展趋势
尽管香港房屋委员会的工作十分成功，在财政运作中有巨大盈余，但持续的大规模建造公屋及对出租公屋的管理和维修仍带来非常沉重的负担。同时，房委会也看到公屋的流动性不强，使得公屋轮候的时间加长。从长远来考虑，政府决定推行一系列的措施鼓励有条件的市民购置住宅，减少出租公屋的比例。
“居者有其屋计划”（简称居屋计划） “居者有其屋计划”1977年推出，由房委会负责办理，由政府提供经费兴建楼宇，以成本价格售予公共屋村的住户或居于私人楼宇而入息有限的家庭。最初出售时包括地价、建筑成本、通常开支及利息，到1981年由于地价、建筑成本、贷款利息均大幅度上升，造成居屋价格超出申请家庭可承受范围，故在1981年后出售的居屋不计地价，因此居屋的价格比同类私人楼宇低的多，平均价格仅为私人楼宇的40%-60%。
“私人参建居屋计划” 该计划几乎与“居者有其屋计划”同时推出，目的是藉着私人发展商的资源及专业知识，辅助政府“居者有其屋计划”的实施。
“租者置其屋计划” 1998年推出，计划在未来十年内，让至少250000个租住公屋的家庭，以负担得起的价格，购买现居单位。
“自置居所贷款计划” 政府为鼓励住户自置居所，于1988年推出以配合居屋计划和私人参建居屋计划，提供免息贷款和补助金帮助符合条件的住户购置住所。
“可租可买选择计划” 租者置其屋计划受到市民的热烈欢迎，为此房委会进一步推出可租可买选择计划，通过财政援助，让准公屋住户一开始就能晋升至业主行列。
“夹心层住屋计划” 该计划的目的是帮助中等入息的家庭购置居所。这些家庭的入息往往超过申请公共房屋的标准，但他们又无能力购买私人楼宇。因此，香港房委会与房屋协会携手合作，于1993年推行夹心层住屋计划，以解决这一阶层市民的住屋问题。
3 香港保障性住房供应体系的启示
3.1 住房供应体系必须与社会发展的实际水平相适应
住房政策的实现在很大程度上要靠住房供应体系的有效运作，住房供应体系的建构需要考虑多方面因素的影响，概括来说就是要与地区发展的状态相协调。香港政府利用土地批租制度发挥市场机制对资源的配置效用，并从中获得巨大财政收益。这种土地制度是导致香港住房价格超常昂贵的一个重要原因，不过，香港政府又以公屋政策作为补偿以解决中低收入者的居住问题。新加坡采取的是强制性的全民公积金制度，同时国家直接介入公共房屋的建设和资源分配。
上海目前的住房供应体系与香港及新加坡的住房供应体系均有相似之处但又不尽相同，既有香港的土地批租制度，又有新加坡的公积金制度。但是，值得特别注意的是：香港与新加坡的住房供应体系都有其自身的完整性，如果仅择取其中的一部分拼凑起来根本无法形成完善的体系，而且可能在住房发展中产生严重的问题。其中较为突出的有以下两点：第一，采取土地批租制度很可能在开发活跃的时期引起土地价格和商品住房价格的暴涨，如果没有相应的措施与之配合就会导致严重的中低收入阶层的住房问题。第二，如果不同时大力发展真正普通工薪阶层经济能力承受范围内的住房，采取公积金的方式可能达不到预期的在大范围内促进居住条件改善的目的。货币分房也只是旧福利制分房的过渡性措施。如果政府一味注重以发放住房补贴或实行货币分房等“贴人头”的方式提高广大城市居民家庭的住房消费能力，而对供给环节缺乏扶持的力度，中低收入阶层的住房问题就始终难以解决。对于发展中的上海来说，政府的补贴肯定追不上房价的快速增长，要达到需求与供给的平衡就必须借鉴香港和新加坡的经验，大力发展政府控制的优惠价住房。
3.2 政府在住房建设与发展中的作用和定位
香港住房供应体系中有一点是很突出的：政府在住房政策中向中低收入阶层的住房问题倾斜。政府不仅给予资金的贴补，还以直接干预的方式进行公共房屋的建设，既“贴人头”也“贴砖头”，帮助中低收入阶层在可承受的范围内能够买到满意的住房。反观上海的住房制度的改革和住房供应的现状，政府关注和大力发展的是面向中高收入阶层的商品住房市场建设，面向中低收入阶层的安居房和经济适用房建设名存实亡。这样的结果将加剧社会的不公现象，激化社会矛盾，与政府施政的基本原则背离。同时，过分依赖市场的作用也有可能失去对市场的宏观调控能力，对城市的总体发展不利。
3.3 发展与完善针对中低收入阶层的保障性住房供应体系
3.3.1 大力发展保障性住房供应
把中低收入阶层的住房供应纳入保障性住房供应体系是国家明确提出的一项住房政策。要解决房价与普通市民的家庭年收入差距过大的问题只可能有两个途径：一是大幅度提高市民的收入或国家给予大量补贴；二是大幅度降低房价。第一种途径在短时期内无法实现，第二种途径在市场供应体系下也不可能办到。从近期的统计来看，上海地区的房价增长大大超过平均收入的增长幅度。在这种情况下，本已存在的房价与普通市民收入的巨大差距将进一步加大，也就是说，中低收入阶层凭自身经济能力比过去更难通过市场买到合适的住房。解决这一困难的途径只能是大力发展保障性住房供应体系。同时需要明确的一点是住房补贴或货币分房不属于住房保障的性质，仅靠“贴人头”的方式不能真正有效地解决中低收入阶层的住房问题，必须大力发展实物性的保障性住房——经济适用房。
3.3.2 建立规范的经济适用房供应体系
大力发展保障性的经济适用房必须要完善相关制度和管理机制。首先要建立统一的经济适用房建设与管理机构，统一协调、管理，按以销定产的原则确定经济适用房的建设计划，合理划拨建设土地，筹措建设资金，组织建设施工，保证经济适用房低成本、高质量。此外，确定合理、可行的申购标准，严格认定申购对象，建立统一管理、按序配售的经济适用房销售制度。总之，以公正、公平和公开的原则使所有市民都能共同享受经济发展和社会进步的福祉，这是一切社会保障制度共同的目标。
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