- 城市化与城市现代化
- 文章编号：1009-6000(2002)-04-0015-05
- 作者简介：姜爱林，男，1964年生，经济学博士后，国土资源部中国土地勘测规划院地政研究中心高级工程师，研究方向为城镇化与经济发展。邮编：北京，100029。
- 中国城镇化绩效及当前存在的主要问题分析
- Analysis of Performances and Existing problems in Chinese Urbanization
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- 姜爱林
- Jiang Ailin
- 摘要：
建国后，城镇化发展经历了比较曲折的过程。本文在全面阐述中国城镇化发展的主要绩效的基础上，对当前中国城镇化发展存在的主要问题进行了分析探讨。 - 关键词：
中国城镇化；主要绩效；主要问题； - Abstract: Since the found of P.R.C. for more than 50 years, development of urbanization has gone through the course of more complicated. Before reforming and opening, urbanization had very slow process. After reforming and opening, along with the advance all-sidedly of society and the fast increase of national economy, Chinese urbanization went forward steadily and quickly. performances and existent major problems of Chinese urbanization. were elaborated in this paper.
- Key words: Chinese urbanization; performances; major problems
- 1 中国城镇化发展的主要绩效
中国城镇化发展经历了比较曲折的过程。改革开放前，城镇化进程十分缓慢。1949年，中国城镇人口为5765万人，占全国总人口54182万人的比重为10.64%，达到国际城镇化的起步标准。1957年中国城镇人口增加到9949万人，占全国总人口64653万人的比重也增加为15.39%。1978年，中国城镇人口仅为17245万人，占全国总人口96259万人的比重为17.92%。也就是说，1949至1978年，城镇化率年均增长0.26个百分点。1949年到1978年，城市数量由136个增加到193个，年均增加2个。改革开放以来，随着国民经济的快速增长和社会全面进步，中国城镇化在稳步推进的同时，加快了前进的步伐（见表1）。
1.1 城镇化进程明显加快
1978年到2000年，中国城市数量由193个增加到663个，年均增加21个，相当于改革开放前的10.5倍；建制镇由2173个增加到20312个，年均增加825个，相当于改革开放前的45倍；城镇人口由17245万人增加到45594万人，占全国总人口的比重由17.92%上升到36.09%，年均增长0.8个百分点，相当于改革开放前的3.1倍。与1990年人口普查相比，城镇人口比重上升了9.86个百分点，年均接近1个百分点。
1.2 城镇规模结构和布局有所改善，城镇经济的辐射力和带动力不断增强
1998年中国城镇规模呈金字塔结构，符合城镇规模等级结构规律。1978年，中国特大城市、大城市、中等城市、小城市的比例结构为1:2.1:4.5:7.1，到1998年则变为1:1.3:5.5:10.2。很显然，近20年来，中国的大城市年均增加2.3个，中小城市年均增长21.6个，是大城市的近10倍。中小城市发展速度明显大于大城市，小城市发展速度最快，年均增加14.3个，大、中、小城市都程度不同地得到发展，城市规模等级结构较改革开放前更加趋向合理。
1.3 建制镇平均规模扩大，小城镇开始从数量扩张向质量提高和规模成长转变
根据第一次全国小城镇建设抽样调查结果，全国小城镇建设基本情况是：(1) 经济总量已达到相当规模；(2) 镇区就业人口多，比例大，大多数分布在第二、三产业；(3) 镇区布局基本合理，基础展较快。据统计，1997年底，全国共有小城镇5.6万个，其中，建制镇1.82万个，镇区居民总人口为2亿人，镇区平均人口为1.1万人，建成区面积为1.76万平方公里，镇区居民人均纯收入为3100多元，工商业税收平均每个镇为600多万元。从小城镇的人口来看，1996年比1985年增加了4829万人，城镇化比重也增加了近5个百分点。1997年底，全国小城镇实有道路长度32.37万平方公里，小城镇通电率已达99.15%，用水普及率为67.92%，电话装机容量平均达5000门，建成各类小区4万个，园林绿化面积达10.31万公顷[1][2][3]。
1.4 城市经济保持良好的发展势头
1996年，全国城市国内生产总值、工业总产值、农业总产值、社会消费品零售总额，占全国的指标比重分别为68.63%、75.53%、43.87%、70.21%，与1984年前后相比均有相当大的提高。1998年，全国城市实现国内生产总值58960元，占全国国内生产总值的74.1%，比全国经济增长速度高出2.1个百分点。其中，当年超过500亿元的城市有14个，超过1000亿元的有上海、北京、广州、深圳、天津5个经济强市[4]。
1.5 城镇基础设施和环境进一步完善，一些多年滞后的领域得到加强
在城市结构得到改善、城市经济持续发展的同时，城市基础设建设施的步伐也逐年加快，建设力度也逐年加大。改革开放以来，中国城市基础设施建设在国家大幅度增加投入的强有力的支持下，城市化得到空前发展(见表3)：至1998年底，城市人均居住面积、人均生活用水、每万人拥有公共车辆、人均拥有道路铺装面积分别比1978年增加5.7平方米、93.4升/日、5.3标台、5.4平方米，增长率分别为158%、77%、161%、186%；城市用水普及率、城市煤气普及率分别比1978年增加15.1%、65%。同时，城市环境也得到大大改善：全国有513个城市建成了2606个烟尘控制区，面积达1.5万平方公里；有402个城市建成了1994个环境噪声达标区，面积达到8684平方公里；全国有322个城市实行定期环境统计；有59个城市定期公布空气质量状况；有20多个大中城市开始禁用含铅汽油；建成区绿化覆盖率达到26.6%，道路机械清扫率为12.1%；污水处理率为29.9%；垃圾粪便无害化处理率为58.5%[4]。
1.6 城镇经济体制改革全面展开，符合市场经济要求的城镇经济体制正在形成
近年来，城市经济体制改革力度不断加大，并向纵深推进。在国有企业改革方面，经过积极努力，取得了重要进展，经济效益显著提高。2000年，国有及国有控股工业企业实现利润2392亿元，比上年增加1.4倍，国有大中型企业的亏损数目与1997年底6599户相比，减少5939户，占90%。在调整和完善所有制结构方面，经过多年的改革，公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展格局逐步形成。在市场体系建设方面，经过多年的市场取向的改革，中国经济市场化程度大幅度提高，市场机制在社会经济生活发挥着基础性作用。在投资体制方面，打破了传统计划体制下高度集中的投资管理模式，形成了投资主体多元化、资源来源多渠道、投资方式多样化的新格局[5]。
1.7 城镇居民生活明显改善，各项社会事业蓬勃发展
“九五”以来，中国国民经济快速发展，有效供给能力明显增加，基本生活资料供应充裕，为人民生活提供了坚实的物质基础：一是城镇居民收入明显增加，居民消费水平继续提高。2000年，城镇居民人均可支配收入达到6280元，比1995年增加1997元；居民储蓄存款余款高达6.43亿万元（含农村居民），比1995年增加1倍多；居民的债券、股票等其他金融资产也有较大幅度增长。二是消费结构发展重大变化，人民生活质量明显改善。恩格尔系数由1995年的49.9%下降为41.9%，城镇居民的电话普及率由1995年的89.8%提高到111.6%；城镇人均居住面积由1995年的8.1平方米增至9.8平方米；个人购买轿车占轿车销售比重由1995年的11%提高到40%。三是生活环境有所改善，社会保障得到加强，教育、健康水平继续提高。1999年，每万人拥有绿地面积由1995年的36.7公顷增加到38.6公顷；每万人口中在校大学生人数由1995年的24人增加到32.8人；平均预期寿命达70.8岁，已超过中等收入国家水平，人口死亡率和婴儿死亡率均低于中等收入国家的平均水平。到1999年底，全国有667个城市和1682个县建立了城市居民最低生活保障制度。2000年底，全国参加失业保险职工人数为1040万人，月均领取失业保险人数为137万人，10367万职工和173万离退休人员参加了基本养老保险，4332万职工参加了基本医疗保险，701万城乡居民得到最低生活保险救济[6][7][8]。
2 当前中国城镇化发展存在的主要问题
近年来，中国城镇化水平稳步提高，城市数量稳步增加，表现出符合城市化发展规律和经济运行规律的良好势头。但是，从总体上分析，中国城镇化发展中仍存在许多问题。对此，学者们从不同的角度进行了探讨。有的学者指出，中国城镇化发展存在的问题主要有三点：一是城市化进程滞后；二是城市化水平东西差距日益拉大；三是城市化对城市与区域经济发展的推动作用较弱[9]。也有的学者认为，中国城镇化发展存在的问题主要有六点：一是工业乡土化；二是农业副业化；三是离农人口“两栖化”；四是小城镇发展无序化；五是生态环境恶化；六是农业生活方式病态化[10]。还有学者认为，中国城镇化发展主要存在两方面的问题，就政府发动型城市化而言，主要问题在于相互封闭的城乡关系，并由此形成了二元化的经济社会结构和“城市偏向”，就农村推动型城市化而言，主要问题在于自发性和盲目性，因而不可避免地会引发出一些弊端[11]。
笔者以为，中国城镇化发展主要的、最突出的问题是城镇化滞后。具体说来有6个方面：
2.1 城镇化进程仍然较慢，滞后于工业化和经济发展水平
1988年中国的工业化率为22.6%，按亚洲银行计量模型U=0.52+1.882I计算，城镇化率应为42.5%，而实际上只有25.8%，滞后16.7个百分点[10]，比1987年世界平均水平低17.2个百分点[12]。在1949至1999年的50年里，中国的工业年均增长超过8%，而城镇人口增长仅为3%，与同期发展中国家城市化年均速度4%-6%相比，要偏低3-4个百分点[13]。
2.2 吸纳农村富裕劳动力的能力不强
1978年至2000年，城镇化水平由17.92%提高到36.09%，与此同时，农村从业人员年均增长为2.55%。远不足以吸纳农村的剩余劳动力。据农业部抽样调查显示，在全国1.5亿剩余劳动力中，外出打工的农民约有7500万[14]。在这种状况下，另外7500万的剩余劳动力也会仿效而行，由此将给经济社会带来巨大压力。
2.3 城乡结构不协调，城镇体系的宏观布局和规模结构不尽合理
一是城乡结构不协调。据统计，到2000年，中国尚有63.9%的农民生活在农村，预计“十五”期间每年将新增劳动力1191万人（含城镇部分）[15]。一方面，大量农业劳动力和农村人口被束缚在有限的土地上，从事单纯的渔业、养殖业和种植业等小农业生产，农业规模经营无法实现，农业劳动生产率无法提高，农民人均收入无法增长。另一方面，二元经济结构阻碍了城乡人口的正常流动，不利于人口素质的提高和乡村现代化的实现。城乡结构不协调危害严重，负面影响突出：阻碍国民经济的协调发展，影响工业化和农业现代化进程；刺激农村人口膨胀，不利于农村人口控制；资源配置不合理程度加剧，资源浪费严重；阻碍农村剩余劳动力的转移和城乡人口流动；造成城市劳动力匮乏，农村持续贫困，引发一系列的社会问题。二是城镇体系的宏观布局不合理。大、中、小城市比例不协调，国际性城市太少，适应中国特点的中等城市明显不足；东部城市数量不少，但上规模，上档次的城市很少，中西部中小城市数量明显偏少；区域性城市群布局尚不能适应信息经济、知识经济发展的需要，城市群中大中小布局缺乏长远性、协调性和战略性。三是城镇规模结构不尽合理。根据城市中心地理理论（根据城市中心地理理论，一个合适的城市规模等级结构应是每个高层次城市是低一层次城市的K倍，K为常数，即级差的公比数。用公式表示为：y下=y上k，y下表示下一层次的城市数，y上表示上一层次城市数，k是常数，可取3、4或7等），特大、大、中、小城市的合适比例为1：3：9：27，然而，1998中国城市规模等级结构比为1：1.3：5.5：10.2，不难看出，中国的大、中、小城市规模明显不尽合理，数量严重偏少。另外，城市的产业规模，人口规模也存在着不少问题。
2.4 部分城镇产业基础薄弱，功能不完整，基础设施落后，环境污染严重，要素集聚、辐射和带动力不强
一是部分城镇产业基础薄弱，功能不完整。从产业结构看，产业结构层次低，低于国外成熟的城市群的比例，第三产业发展不足。1994年，珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区三大城市群的一、二、三产业的产业结构比重分别为9.7：50.8：39.5、10.0：57.4：32.6、15.0：50.0：35.0，第一产业偏高，第二产业占主导地位，第三产业相对不足，尚未形成为主导产业。从产业集聚来看，产业集聚度比较低，低于国外成熟的城市群的比重。从城市功能来看，中国很多城市的经济功能，社会功能、文化功能等都存在各种不足，制约了城市综合能力增强和竞争力的提升。二是基础设施滞后。城镇基础设施资金投入严重不足，投资渠道单一；城镇基础设施地区发展很不平衡；城市资源的掠夺性开发和过度追求经济效益使城市环境持续恶化；城镇基础设施布局不合理，质量不高，管理比较混乱，产业化程度低，效率不高。三是环境污染严重。绝大多数城市河段受到不同程度污染，52%的河段污染严重；部分城市地下水受到点状或面状污染，且有逐年加重趋势；43.5%的城市属于严重污染城市；垃圾围城现象仍较严重，有200多个城市处于垃圾包围之中。四是要素聚集、辐射力和带动力不强。要素聚集的政策法规跟不上，配置机制不完善，导致资源浪费，由于“鞭打快牛”的财政政策的负面影响和城市整体、综合功能的长期乏力，使得一些大城市相对萎缩，大城市的辐射力、吸收力下降，中心城市功能效益削弱，个别中小城市徘徊不前，这种状况不利于城市结构的协调发展，不利于城市经济的健康、有效地持续增长。
2.5 城镇的系统化程度不高，部分城镇建设中占地较多，城镇质量和管理水平有待提高
一是城镇的系统化程度不高。不少中小城市交通滞后，没有系统性；一些城市的管线混乱，缺乏统一性；个别地方盲目刮风，大规模地发展信息电子产业，造成交叉重复，更谈不上有多少系统性。二是部分城镇建设中占地较多。不少中小城市无限制外延扩展，盲目开发建设占用大量耕地，1986-1996年，全国31个特大城市主城区实际占地规模平均增长50.2%，城市用地规模弹性系数比合理限度1.12倍超出一倍多[16]。一些地方交通和基础工业建设脱离实际，搞大马路、大广场、花园式工厂，浪费大量的土地。三是城镇质量和管理水平有待提高。中国经过近20多年的发展，城市数量由1978年的193个发展为668个，但数量增长并不意味质量也同时提高。事实上，有相当多的城市，其质量根本不符合一个城市的基本要求，只是名义上的城市而已。因此，在未来的城市化进程中，提高城市质量与加强城市管理就成为必不可少的重要环节。
2.6 城镇密集区缺乏统筹规划，功能定位和产业分工不明确，经济结构趋同化比较突出
一是城镇密集区缺乏统筹规划。城区总体规划过于宏观，内容过于单一；城区规划千篇一律，没有个性和地方特色，城区规划各自为政，封闭规划；城区规划偏重行政功能，缺乏区域性。二是功能定位和产业分工不明确。有的不具备旅游条件却硬要发展旅游城市；有的不具备文化古城特点却硬要大造仿古建筑；有的没有资源优势却硬要在资源上做文章；有的没有外贸出口区位条件的却硬要向外贸方向发展。三是经济结构趋同化比较突出。据不完全统计，以电子工业、汽车工业、化学工业为“九五”支柱产业的省份多达20多个；长江中下游各省几乎都无一例外地将汽车工业列为“九五”支柱产业[16]。2000年上半年，全国一下子冒出十几个硅谷、光谷等。由于缺乏对城市发展方向的明确定位，中国城市经济结构出现了经济结构趋同化现象，由此产生了许多重复建设，长江三角洲、珠江三角洲及环渤海地区产业结构趋同问题尤为严重，值得我们去认真加以研究，以充分发挥这些中国经济发展增长极的最大功能。
此外，小城镇问题也不容忽视。主要有：一是小城镇发展缺乏科学的规划和合理的布局，量多面广、规模过小；二是小城镇基础设施薄弱，功能单一，土地粗放利用现象比较普遍；三是小城镇缺乏相应的政策指导，要素向小城镇流动还要受到到某些现行体制的束缚，不顾客观条件和经济发展规律，盲目发展小城镇的倾向仍然存在。当前，不少地方相继宣布取消小城镇户口限制，但随之而来的是出现了一些新的问题：一是入城农民的经济依托问题；二是农民进城后的社会保障问题；三是农民在原居住地的权益问题；四是农民“弃小趋大”问题。对这些新老问题必须予以高度重视，采取切实措施加以解决[17][18][19]。
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