- 城市化与城市现代化
- 文章编号：1009-6000(2002)-04-0020-04
- 作者简介：杨霞，中央财经大学财政系2000级研究生，主要研究方向为财务管理。邮编：北京，100081。
- 选择有中国特色的城市化道路及其政策支持
- Choosing An Urbanizing Road With Distinctive National Features Of China And Its Supporting Policies
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- 杨霞
- Yang Xia
- 摘要：
我国城市化水平明显滞后于经济发展水平，加快城市化进程已经成为解决当前诸多问题的关键举措。根据目前我国城市化状况和存在的问题，提出了多方面的政策和建议。 - 关键词：
城市化；政策选择；基础设施； - Abstract: Now the level of China’s urbanization lagged behind the economic development obviously. Lagging urbanization became a serious problem hampering the sustainable and health economic development of China.In the light of urbanization situation and problems at present, the author proposals some policies and measures in many ways.
- Key words: urbanization; policies choice; infrastructure
- 城市化是当代世界各国社会经济发展的一个主要趋势，城市化水平的高低是衡量一个国家社会经济进步状况的重要标志。城市化最本质的含义是第二、第三产业向城市集中，农村人口向城市转移，从而使城市数量增加、城市规模扩大、城市产业结构逐步升级，同时还伴随着城市物质文明、生产方式、生活方式向农村扩散的过程。
1 城市化——一个不容忽视的问题
由于种种原因，我国走过了一条在推进工业化进程的同时，忽略甚至抑制城市化发展的道路，城市化远远滞后于工业化进程。在城市建设中“重生产、轻生活”，使城市基础设施和公共服务业无法满足城市人口生产生活的需要。20世纪80年代以来，我国城市化有了较大的发展，但与我国经济发展的水平相比，目前城市化水平仍然很低，存在相当多的问题：
1.1 城市化总体水平低
90年代以来，我国城市化水平有了很大的提高。1999年底，我国设市城市有667个，其中百万人口以上的特大城市37个，50-100万人口的大城市51个，30~50万的中等城市216个，20万人口以下的小城市363个，另外还有19000个建制镇。目前，我国城镇总人口已增加到3.89亿，城市化水平达到了30.9%[1]（市镇人口第一口径计算）。即使如此，我国城市化水平与国外相比仍有很大的差距（见表1）。
我国城市化水平落后于工业化水平和人均GNP增长的幅度。根据对有关统计数据的计算分析，我们可以得出以下比例关系，在城市化水平达到30%左右时，发达国家工业劳动人口的比重指数和城市人口比重指数的比例关系是2:3，发展中国家为1:3。而我国只有1:0.8.如果按发达国家的比例推算,我国城市化水平在1990年就应该达到43%，而实际上差距相当大。
1.2 城市化质量差
一是城市公用基础设施建设不能很好地适应经济增长和城市居民生活水平提高的需要，许多城市不同程度地存在着道路失修、交通拥挤、供水供电紧张、燃气不足、住房水平低下、文化体育设施差等状况。二是城市产业结构不合理，高新技术产业薄弱，第三产业比重小。从就业人数比重和产值比重来看，1997年我国城市第三产业从业人口比重仅占29.39 ％[2] ，第三产业产值比重58.98 ％[3]。而世界发达国家和地区这两个比重都已达60 ％ 以上。三是城市环境差，绿地面积小，水土流失和大气污染严重，水环境质量差，城市“热岛效应”明显等。四是管理差，管理人员不足，素质不高，管理法规不健全，离城市现代化管理要求相差较远。
1.3 粗放型城市化急剧膨胀
据统计，1978年我国的建制镇仅为2850个，到1990年已增加到11935个，增长了3.19倍，平均每年新建镇达 757个之多。这些新建镇大多是在原有村镇的基础上发展起来的，属于典型的粗放型城市化，虽对吸纳农村剩余劳动力、加快城市化进程具有重要的推动作用，但从长远来看并不符合城市化的正常发展要求。首先，就生产技术和劳动者的素质而言，这些小城镇远不如大、中、小城市的水平高，然而却因经营机制灵活的优势，吸引了生产要素的流入，而城市却因体制转型慢而降低了吸引力。也就是说，因小城镇的迅速发展所造成的生产要素的空间流动与配置并不符合技术上的最优配置原则。其次，这种分散的生产聚集缺乏规模效益，体现在乡镇企业生产规模普遍较小，不仅造成资源浪费，而且会阻碍集约型城市化的发展，最终会延缓我国城市化的正常发展历程。
1.4 地区间城市发展不平衡
我国的改革开放由南至北、从沿海到内地依次推进，使东部、中部、西部三大地带的经济发展水平产生了明显差距。受此影响，三大地带的城市化水平也相应地呈现出明显地带性差异。从沿海到内地、再到边远地区，由东南到西北，城市化水平由高到低，城市分布由稠密到稀疏。1999年底，东部沿海地区设市城市占全国城市总数的44.98%，中部地区设市城市占37.03%，西部只占17.99%[4]。城市分布不均，反过来又加剧了经济发展的不均衡，并带来了严重的社会经济问题。季节性急剧膨胀的民工潮对铁路运输带来的压力以及相应的城市民工的管理问题就是很好的例证。
2 有中国特色的城市化道路选择
2.1 选择城市化道路的原则
2.1.1 注重经济效益原则
经济建设是我们当前和今后的首要工作任务，城市化必须紧紧围绕经济建设这一中心任务，在城市化道路选择上坚持有利于促进生产力发展，迅速提高经济效益的原则。
2.1.2 体现区域差异原则
我国地域辽阔，各地区自然条件、经济发展阶段、工业化水平和产业结构状况等条件差异较大，各地区的城市化也处在不同成长阶段，因而很难用统一的固定模式来指导城市发展，只能按照城市化的一般规律，因地制宜，采取适合各地区实际情况和特点的发展策略和措施，建立充分体现地域特色的城镇体系，依靠区域城市化来推进全国的城市化进程。
2.1.3 协调发展原则
首先，城市发展要同经济发展水平相适应，要与工业化进程相协调，这是城市化的基本规律；其次，各规模等级的城市之间要相互协调，大中小城市各司其职，做好产业分工和产业结构调整、城市间基础设施布局和建设工作，共同促进区域经济发展；第三，城市发展要注重经济效益、社会效益和环境效益的全面提高和协调统一，不应只强调某一方面而忽视其他方面。
2.1.4 数量和质量并重原则
我国正处在城市化加速时期，城市的数量将会有大量增加，外延式的扩张不可避免地成为城市化的主要趋势。与此同时，要对城市化的内涵质量给予应有的重视，城市基础设施建设经济实力和服务性功能应得到增强，辐射能力也应得到进一步提高，并且更多地吸纳农村剩余劳动力，真正起到区域经济发展的核心作用。
2.2 选择有中国特色的大中小各类城市协调发展的道路
世界各国在实现工业化和现代化的过程中，都从本国国情出发，选择了不同的城市化道路。英国选择的是集中发展大城市为主的城市化道路，而美国选择的却是以大中小城市三者的协调发展的模式，世界城市化发展并没有统一的模式。就我国城市化的发展问题，理论界主要有三种观点：大城市论、中等城市论和小城镇论。这三种主张，似乎都有一定的根据和道理，但就我国国情而言，走大中小各类城市协调发展的道路，更切合实际。
无论是发达的美英德法日，还是城市化水平比较高的发展中国家，其国家总人口和城市化人口规模都比中国小得多，几个或几十个大中城市即可担负起全国城市化的任务。比如伦敦680万人，占英国人口的12%；东京1200万人，占日本人口的10%；汉城1100万人，占韩国人口的20%；墨西哥城2000万人，占墨西哥总人口的25%。而中国的城市化任务之重，是其他国家都无法相比的。即使今后20年内再建设100个百万人口的大城市，也只能容纳一亿多人口，仍然承受不了巨大的城市化人口压力。
中国城市化的发展，实现农业人口向非农业人口的转移，需要大中小城市来共同承担。不发展大中城市，达不到规模经济的要求，形不成国家经济的拳头，在国际上没有竞争力，在国内形不成强大的中心辐射作用；不发展小城镇，大中城市又不可能承担起中国城市化的重任，同时我国的工业化也难以迅速发展。走大中小城市（镇）协调发展的道路，将成为我们的必然选择。
2.2.1 东部地区的城市化
东部地区自然条件优越，综合经济实力雄厚，人口稠密，大多数省区的大、中城市比较发达；以特大城市为中心的城镇体系已初步形成，城市化水平处于中等发展阶段。同时，乡镇企业实力较强，农业剩余劳动力向非农产业转移的势头强劲。但是，另一方面，东部地区的一些城市，特别是上海、北京、天津、广州等大城市，随着人口规模的迅速扩张，也出现了大城市发展中普遍存在的弊病。
因此，应将东部城市发展的重点放在小城市和小城镇上，按照注重经济效益、讲求协调发展等原则的要求，引导大城市的传统产业向小城市和小城镇转移，以现代化为目标，走以分散型城市化为主的城市化道路，促进大城市产业结构的调整和升级，形成一批大、中、小城市协调发展的城镇群体。
2.2.2 中部地区的城市化
中部地区城市化已有一定基础，处于城市化的初期向中期过渡阶段，部分省区大、中城市相当密集，空间分布相当集中，已基本形成城镇体系，但是仍有部分省区存在城镇体系不够完整，缺乏经济中心城市，城市空间分布过于分散，缺乏承上启下的次经济中心城市，或中心城市在区域经济格局中的地位不够突出等现象。今后应该以工业化和现代化为目标，走集中型城市化与分散型城市化相结合的道路，重点培育和发展大、中城市，迅速增强其经济实力和区域辐射能力，并对小城市和小城镇进行开发，提高城镇人口比重和城市质量。
2.2.3 西部地区的城市化
从经济发展水平和城市成长发育情况分析，西部地区城市化发展仍处于初级阶段。根据西部地区经济欠发达、人口素质不太高、城镇体系发育程度较低的实际情况，今后应当以工业化为目标，走以发展大、中城市为重点的集中型城市化道路，把推进城市化的重点放在改造现有中心城市和培育发展新的经济中心上。要依托中心城市，选择若干基础好、交通条件便利的城市，采取集中开发、集中投资的方法，逐步建设成具有一定辐射力的中等城市，并在一些条件具备的地方发展少数大城市，有重点地发展内陆边境口岸城市，在主要资源开发地区新建一批工矿、工贸新城镇，逐步形成协调发展的、开放式的城镇体系雏形。
3 促进城市化的政策选择
3.1 积极探索，建立城市基础设施供给激励机制
近年来，出现了城市基础设施和公共服务业新的建设体制和运行机制。具体来说，就是在解决由谁来负责提供基础设施的存量和服务，以及如何将它们提供给使用者的问题上，已经取得突破性进展。
根据世界银行1994年度的发展报告，发展中国家虽然在提供基础设施方面做出了巨大努力，但是并没有产生能有效满足社会需要的足够数量和质量的服务。其关键问题在于，以往的建设体制，没有能够建立合理的激励基础设施供给者的机制，也没有让基础设施的受益者和消费者积极地参与到建设中来。因此，传统的城市建设体制导致公共服务业的经营效益低下，产出损耗过多，劳动效率低下；设施维修普遍不足，道路交通、供水和供电等部门的服务能力下降过快；而维修不足和效益低下的后果是服务质量低，不可靠，与用户日益疏远；服务收费的低费率和高补贴提供的优惠被中等收入和高收入的家庭享有，与政府“为更多穷人服务”的初衷背道而驰。
3.1.1 在基础设施和公共服务设施建设中，更广泛地运用商业原则
这里的关键：一是建立“使用者付费”机制，改变以往那种由政府补贴少数城市居民，廉价使用城市基础设施的状况，二是对由谁来做基础设施的供给者方面采取更灵活的态度。
3.1.2 在基础设施的建设和运营中，广泛引入竞争机制
这些市场化取向的改革措施，将极大地提高了基础设施建设和养护水平，大大地减少政府补贴，使得这些部门能够以更低的价格，更优质的服务，为更多的消费者服务。
3.2 拓宽城市化建设筹资渠道，加速城市化进程
城市化遇到的首要“瓶颈”就是城市化资金短缺，这个问题伴随我国工业化进程的加快而显得愈加紧迫和突出。因此，要加速城市化就必须要扩大城市化建设的筹资渠道。
3.2.1 发行城市基础设施建设债券，筹集城市建设资金
发行城市建设债券是世界各国筹措城市建设资金的通行做法。日本公共基础设施建设资金来自发行债券的收入从1960年12%上升到1980年的18%。目前在我国政府财力困难短期难以改观的前提下，靠公共税收增加对城市基础设施的投入难度较大。运用财政信用，发行城市基础设施债券增加财力是一个可行的方案。目前，在我国尚不允许地方政府发行债券的情况下，可采取由中央政府发行专项国债，再由中央财政转借给地方政府，专项用于基础设施建设。
3.2.2 加大相关税费征收力度
首先必须加大城市维护建设税和公用事业附加的征管力度。一方面可以扩大这两项资金的征收基数，如目前城市维护建设税的税基是产品税、增值税、营业税的征收额。为了加快城市化进程，我们可以适当扩大该项税的税基，以生产经营收入额作为其计税依据。另一方面，为了适应城市公用事业发展的要求，实现这两项资金的增长,“两项”资金的税率和费率也可以做相应的调整。如将城市维护建设税的税率从目前的7%、5%、1%提高为11%、7%、3%，预计城市维护建设税的征收额将比原来增加30-50%。
3.2.3 大胆采用BOT方式，利用外资促进城市化
BOT是“建设——经营——移交”的英文首字母缩写，是私营公司参与国家基础设施投资的一种具体形式。政府以特许权形式将某些基础设施项目交给私营公司去融资、建设并运营管理，在合同期内该项目的所有权和经营管理权归私营公司所有，所得收益作为该项目的债务偿还和投资回报，约定期满后项目所有权将移交当地政府。这样，政府就可以在少支付，甚至不支付任何费用的情况下，获得一项基础设施；私营公司也可以获得可观的投资收益。而一般民众，则可以享用具有相当水准的基础设施服务。
实践证明，很多发展中国家已经在基础设施建设中采用BOT方式，并取得了很大的成就。如墨西哥和智利分别成功地实现了电话系统和电力系统的民营化，科特迪瓦的供水系统也由私人公司运营。在我国这种模式最具有代表性的例子，是总部设于香港的“霍普维尔有限公司”为深圳经济特区投资兴建的火力发电站和一条香港至广州的价值10亿美元的高速公路。此外，在我国的珠江三角洲和浙江温州等地，由于采用了BOT等国际通行的组织管理方式，很多收费高速公路、铁路、桥梁和发电厂已经建立起来，极大地提高了这些地区的城市化水平，改善了区域投资环境。
3.3 确保财政对城市建设支出规模的适度增长
城市基础设施建设是城市化的主要内容，而城市基础设施大多属于“公共产品”范围，确保财政安排的市政建设公共支出增长适度快于整个城市财政支出的增长速度，是保证我国城市化加速发展的前提。具体而言，一是国家通过城市建设立法规定市政建设支出占城市财政支出的最低保障线，各地可因地制宜进行适当调整。二是建立城市建设专项转移支付制度。对于落实最低保障线有困难的地区，中央和省级财政应提供一定比例的资金作为专项转移支付，以支持其城市化建设。
3.4 加快与城市化相关的配套措施改革
（1）改革户籍制度，放松户口管制。
从农业和农村问题角度看，户口制最大的特点是硬化了城乡人口结构的比例关系，以致半个世纪过去，农村人口不能向城市转化，农村人地矛盾不但不能缓解反而日益尖锐，成为当前制约农村经济全面发展的瓶颈因素。随着改革开放的深入和市场经济体制的建立，现行的户籍管理制度已不能完全适应形势发展的要求。改革户籍管理制度，在需要加快城市化步伐的地区放松户籍管制，可以软化和转换稳定的城乡社会结构，实现适度规模化的商品化和机械化为标志的现代农业，缩小城乡差别；通过户籍改革，引导农民进入城镇投资办厂、务工经商，既有利于转移农村剩余劳动力，集约使用土地，调整农村产业结构，发展集约农业、生态农业，还可以依靠农民力量推动城镇发展，推进城市化发展进程。
（2）调整产业政策和市区土地税费政策，鼓励市内的工商企业、大型事业单位和一些高校、医院外迁。外迁者市政府应给予一定补贴或税收优惠。适当调高繁华城区土地出让金，同时降低城市近郊区土地出让金，鼓励外商和房地产开发商向郊区开发、发展。规划中的新建小区、综合机构设施要多安排在郊区，力争使卫星城实现封闭式管理、自我循环，从而减轻对城市中心交通的压力。大力发展通讯、信息产业，鼓励普及家用电脑，发展计算机网络和信息高速公路技术，为提高个人在家办公能力、减少出行创造条件。
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