- 城市规划
- 文章编号：1009-6000(2002)-06-0045-06
- 中图分类号：TU982 文献标识码：A
- 项目基金：杭州城市发展战略规划前期研究课题“杭州新市区主导产业发展和产业布局研究”的部分成果。
- 作者简介：查志强（1973-），浙江省社会科学院经济研究所所长助理，助理研究员，主要从事城市经济与区域规划的研究。邮编：杭州，310025。
- 区划调整与城市产业布局规划 ——以杭州市为例
- Study on Adjustments of Administrative District Division and Planning of Urban Industry Layout: A Case of Hangzhou
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- 查志强
- ZHA Zhi-qiang
- 摘要：
研究杭州市行政区划调整方案实施后，针对杭州现行产业布局中存在的问题，确定产业布局规划的理念和原则，在此基础上提出未来杭州新市区产业布局调整的对策。 - 关键词：
区划调整；产业布局；规划；杭州； - Abstract: This paper discusses the problems in industry layout in Hangzhou, puts forward the idea, principles of industry layout planning, and proposes the countermeasures for adjustment to industry layout.
- Key words: adjustment of administrative district division; industry layout; planning; Hangzhou
- 1 行政区划调整的动因
杭州历史悠久，文化灿烂。千百年来，杭州城市依托自然环境缓慢演变，围绕西湖形成了“三面云山一面城”的“腰鼓型”结构。建国初，杭州作为疗养性城市进行建设，在风景区内建了大量疗养设施。后来又定位为综合性工业城市，城里城边建了若干个工业区。改革开放以来，杭州经济社会发展很快，但城市布局结构没有相应改变。试图调整这种结构，但没有回旋的余地，没有调整的空间。工厂布点找不到去处，风景区内“减负”找不到“出口”，只能小打小闹，老问题解决不了，新问题不断出现。以工业区的布点为例，当时杭州市区受行政区划所限，工业区布点只能从上城、下城两区搬到拱墅区的北大桥。北大桥工业区的建设从70年代末80年代初开始，短短20年后又被城市所包围，这一地区已成为杭州市的一个重点污染源。而且，城区人口密度很高，给城市建设、城市交通、环境保护、居民住房改善等带来了重重困难，又加剧了城市布局的结构性矛盾。这种不合理的城市形态和空间结构，极不利于建设国际风景旅游城市。这些年来为改变这种“螺狮壳里做道场”的被动局面，进一步优化城市形态和空间布局，杭州市提出了“城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨江发展”的战略，推动杭州城市从“西湖时代”迈向“钱塘江时代”。
1996年的行政区划调整，将原属萧山市的浦沿、长河、西兴3镇和原属余杭市的三墩、蒋村2镇划入西湖区，将原属余杭市的九堡、下沙2镇划入江干区，并在其后以浦沿、长河、西兴3镇为基础组建滨江区。这一方案虽属特定历史条件下的折衷产物，但毕竟迈出了沿江跨江发展的重要一步。由此，杭州市区面积由430平方公里扩展到了683平方公里。但可利用土地只有50平方公里，而能真正开发利用、可以向社会出让的土地仅有20多平方公里。这对要素的集聚是一个致命的障碍，而产业的发展也迫切需要突破空间的障碍。
为此，2001年初，杭州市将所属的萧山、余杭2市撤市设区，使杭州市区面积扩大到3068平方公里，人口达到373万。这次区划调整是建国以后杭州调整城乡布局幅度最大的一次，其重大意义体现在：顺应了城市化发展的客观规律；拓展了城市的发展空间；优化了城市的布局结构；提升了城市综合竞争力；保护了历史文化名城。从而使老城区的结构调整有了广阔空间，形成以钱塘江为轴心、包括若干个中心区块的多核组团式特大城市，杭州城市在原来富有特色的湖、山、河基础上又加入了江的要素，城市形态将更加丰满和完美。
2 现状产业布局的若干问题
长期以来，在计划经济与行政区域分割的传统体制下，杭州迅猛的经济增长以及相应的要素集聚，被束缚在相对狭小的行政区域内，传统产业的转移扩散与新产业的建立发展在空间上受到双重压抑，城市建设在开发新区与改造旧城之间摇摆不定，最终在产业布局上留下了深刻的烙印。
2.1 传统产业布局的不合理
杭州历史形成的工业布局有其显而易见的不合理性，具体表现在：中小型工业企业与居住、商业、文教区混杂分布；大型重化工业企业和电厂分布在处于城市主导风向上风方位的城区北部；大量工业企业沿运河、上塘河分布，并以此作为纳污水体。由此导致工业布局调整的困难，如“七五”开始的“退二进三”，市属企业搬迁80家，原先外迁企业面临二次搬迁；在杭等部分中央、省属企业的搬迁问题；化工等部分污染型的优势产业的未来布局问题；传统都市型产业的重新布局问题，等等。以上问题对实现“居住天堂”的规划设想造成相当大的障碍。
2.2 新兴产业布局中的缺陷
首先，高教园区的设置是杭州市抢占人才高地、形成人力资本密集型发展战略的必由之路，但在布局上值得商榷。按照现有模式的高教园区布局，使得原有院校在高教园区内竞相“圈地”，形成高校“换牌”，师资与学生不成比例。其次，高教园区布局的分散牵涉到基础设施的配套，城市规划滞后于政府政策的实施。如小河山高教园区的布局就形成不同的意见。
二是下沙新药港的建设缺乏周边相关院校的配合。根据下沙高教园区的院校规划，真正的工科院校仅有4家（浙江水利水电专科学校、杭州电子工学院、浙江工程学院、中国计量学院），但没有1家与医药行业的R&D有关。
三是滨江高新园区的软件产业基地缺乏研究基础，仅有中医学院1家具备科研实力的高校，且与软件行业无丝毫的关联性。
四是开发区的发展定位不明确。目前除下沙已确定为新城发展模式外，其余经济技术开发区及高新技术产业开发区究竟是按新城模式发展还是按单纯的工业开发区模式发展尚无定论。
五是开发区的用地前景问题，如下沙的地块将于2005年用完，滨江高新区的地块将于2003年用完，萧山开发区的发展用地也受到限制，届时它们的发展究竟向何处去值得认真探讨。
2.3 旅游业发展的“概念性误区”
一是杭州旅游城市“光环”的反作用，使得部分第二产业项目因“环保”概念而无法实施。二是配合“旅游西进”战略，沿主要干道、风景线、钱塘江两岸视力所及范围内的第二产业布局的调整面临诸多问题。三是原有特殊生态环境地域的保护对产业布局的不利影响，如城西蒋村的湿地——西溪旅游文化区的建立，西湖区西部6乡镇（转塘、周浦、袁浦、留下、龙坞、西湖）的二产布局，等等。
2.4 新市区内部一产的重新布置问题
撤市设区以后，原先设置在城市郊区的部分农用地成为新都市区的中心地域，与城市发展面临激烈的冲突。若这些农用地被转变为城市用地，则对城市生态环境产生不利影响。
2.5 跨江发展的动力问题
一是城市跨江发展的门槛问题。由于过桥收费制度的实行，使得滨江区、萧山区与老市区之间来往的车辆均需交纳过桥费，加大了跨江发展的门槛阻碍。如果取消过江收费，其跨江基础设施建设投资如何偿还？二是跨江发展的产业依托何在？产业发展是城市发展的依托。钱塘江北岸现规划为新的CBD地区，那么南岸究竟发展什么产业？从目前趋势看，南岸成为CBD的可能性很小，因中央商务区的形成需要有大量的金融等高档次第三产业和政府决策机构的集聚，目前国内十大银行的浙江省分行或杭州分行的大楼都已在老市区新建完毕，拟定中的杭州市政府的迁址也是地处江北岸。因此，南岸依托第三产业跨江发展的后劲不足，缺乏足够要素的集聚。
2.6 钱塘江南岸产业发展用地的交通干线切割问题
作为跨江发展的重点区域，滨江区与萧山区的城市建设用地被铁路、高速公路切割得支离破碎，已难形成百万人口的新市区。然而铁路线的迁移牵涉到铁路部门的切身利益，地方政府与铁路部门就此问题进行协调的难度较大。
2.7 撤市设区后产业布局方面可能产生的新问题
就现状发展而言，中心区开发密度过高，城区外延扩展无序。然而，撤市设区也有可能会产生潜在的负面影响。撤市设区使得杭州的产业可在更大范围内布局，处理得当则利于杭州产业布局的优化，但若处理不当，可能出现在更大空间范围的摊大饼现象，导致建设用地规模失控，空间结构更加松散。
2.8 乡镇企业布局分散的顽症难以克服
大凡新的城市规划均主张城镇集中式发展模式，如萧山的城市规划设想是优先发展城厢镇、瓜沥镇、临浦镇。但规划实现的前提是非农产业的集中布局。从目前情况看，萧山、余杭两区还不具备产业集中布局的机制。如何促进乡镇企业的集中是亟待解决的重大问题。
2.9 区政府的利益主体定位产生的不利影响
一是现有体制下市、区行政管理权限的划分，使得区政府热衷于在各自行政区内建立各自的工业园区，形成区与区之间的竞争。为了兼顾各区政府的利益，杭州市“十五”计划中采取了“一区多园多点”的方式，由各区上报科技经济园区。目前除萧山、余杭外的6个区中已有5个上报。这些园区若不进行合理分工，将导致招商时的恶性竞争，导致城市功能紊乱。
二是行政管理体制问题。目前设在滨江区境内的高新技术产业开发区由杭州市高新技术产业开发区管委会管理，如何与滨江区政府进行协调，需要有一套合理的制度安排。此外，滨江区与萧山区在产业发展与布局之间的矛盾也较为尖锐，尤其在沿江部分的功能定位与产业发展上面临较多的冲突，急需加以协调和整合。
3 产业布局的理念、原则和建设重点
3.1 高起点的产业布局理念
3.1.1 动态的理念
产业布局不是一个静止的终极目标，而是一个向着预期目标控制发展的动态过程。随着世界经济一体化进程的加快，全球城市化进程也在加快。当今世界经济快速发展，城市急剧变化，使规划往往滞后，因此，首先应该从理念上树立一个动态的观点，使产业布局规划不仅有宏观的战略性目标，有分阶段控制目标，而且要控制不断发展的动态过程，规划的内容更多侧重于概念性、结构性，侧重于空间形态与结构布局的动态发展，更富于前瞻性、探索性，这是对传统产业布局内容上的变革，也是理念的变革。
3.1.2 知识经济的理念
当前，科学技术对推进经济发展的速度起着越来越大的作用，知识经济的发展使城市产业结构发生重大的变化，劳动密集型和资本、资源密集型产业被信息产业、生物工程产业等高新技术产业取代。由于交通和信息业的发展，电子商务的普及，城市要素的高密度集中，空间将向相对松散的布局或远程空间扩散，从而使城市功能分区的传统概念更趋向综合性、兼容性空间和多种产业交叉的状态发展，集工作、居住、娱乐、服务、休闲于一体的综合区将会较快的发展和普及，使传统布局的模式发生根本性变革。杭州前三轮总体规划中的产业功能分区，在近20年的发展过程中，受到了很大的挑战。如原来的半山重工业区、北大桥和小河化工区、拱宸桥轻纺工业区以及许多传统工业如都锦生、杭丝联等企业在市区已无立足之处，先后或并或撤或迁出原市区。
下沙经济开发区、高新技术开发区，高教园区等新规划功能区的涌现和基因工程、生物药业、电脑、电讯业的兴起，充分反映了科技对经济发展和产业结构调整的重大影响。“十五”期间，杭州市加强“两港三区”①建设的方针，使知识经济对杭州城市产业结构的变化起着越来越大的推进作用，而这些产业与传统工业产业的生产方式有着很大的差别，它对城市交通、环境、空间的要求和影响，几乎有着本质的不同，因此，在功能分区的概念上已经完全不同于传统的概念，而与网络、信息、教育、文化及第三产业有更多的相互渗透、包容、依存。
3.1.3 生态的理念
杭州市前三轮规划对城市工业发展给予了足够的重视，但另一方面，随之而来的对环境的污染和破坏却没有能得到应有的控制，最典型的现象就是大运河水体的污染问题。随着经济的发展，生活水平的提高，生活方式的进一步现代化，市民对城市环境品质的要求越来越高，特别作为人的生存环境——生态环境，更是成为世人关注的第一标准，水体、山林、土壤、大气、自然界各种生灵，都是人们关心的内容，保护和改善生态环境的良性循环，成了新世纪产业布局规划最重要的理念——一切以人为本的理念、生态的理念。
3.1.4 可持续发展的理念
自然资源、城市空间的可持续发展是当今世界的共同要求，对任何一个国家、地区或城市而言，自然资源、土地资源、空间资源都是有限的，虽然行政区划的调整大大拓展了杭州城市发展空间，但空间资源仍然是十分珍贵的，如果不加节制地消耗资源，必然带来环境的恶化，资源的紧缺和经济发展的停滞，从而导致社会矛盾的激化，历史文明的断裂。让生态环境处于良性循环状态，资源环境处于消耗水平极低、再生性极高状态，人文环境处于生机勃勃不断创新的状态，城市空间、交通、居住、服务空间处于生长状态，不断随着城市人口、产业等要素的集聚，规模的扩大而相应的成长，这是新世纪产业布局规划必须坚持的理念。
3.2 产业布局的原则
(1) 充分认识全球化、知识经济时代劳动地域分工特征及与之相适应的产业构成和产业布局，积极利用国内国外两种资源，特别是省内的有效资源，将新兴产业与传统产业的发展相结合。
(2) 立足杭州“建经济强市、创文化名城”的城市定位，正确把握“两港三区”的战略高度，当前着重建设信息港。
(3) 结合杭州得天独厚的“江、河、湖”的自然地理优势，产业布局与“城市东扩、跨江发展”的战略方向相一致；并结合杭州湾大通道、沪杭磁悬浮铁路、运河二通道、外环快速路、跨江交通设施、轻轨等重大基础设施的建设考虑未来的产业布局。
(4) 强调区域观念，不简单地就城市论城市。随着经济全球化进程的加速，城市不再是孤立的封闭单元，而是处于区域的循环甚至国际交流圈中。为此必须本着区域合作的精神，强调区域的整合，采用跨越式的产业布局模式。
(5) 考虑发展的阶段性，积极稳妥地进行产业布局的调整。应坚持“有侧重，分步骤”的产业布局层次，形成以钱塘江为核心，外环公路为界线，两岸——两城（杭州老城区和萧山城区）——两翼（余杭区和萧山区的其他区域）三个层次的布局体系。考虑萧山的南北差异和余杭的东西差异，萧山、余杭在产业布局上不应一视同仁、平起平坐。
(6) 产业布局以集中为原则，形成若干具规模的工业区，依托园区进行产业整合。从产业类别看，高技术产业应重点在高新区（含滨江园区）、下沙发展，部分功能可分布于老城区；智力密集与工艺密集的产业则可利用中心城区拟建的园区灵活布局，重点发展用地集约、无污染、劳动力或工艺密集类型的都市型产业，与开发区形成合理的分工。以三个国家级开发区（下沙、萧山、高新区）和余杭省级开发区为载体，将开发区的建设与城市化进程紧密结合起来。
(7) 加大“产学研”的结合力度，统筹规划现有研究机构、相关高校及相关产业用地的布局，形成高教、科研、开发区之间的互动关系。
(8) 形成以跨越发展为指导思想的产业发展理念。虽然杭州还未形成完备的重化工支柱产业体系，但它今后的发展可以跨越工业化的重化工阶段直接向高科技产业方向发展，第三产业可向劳动密集的服务业和知识密集的服务业方向发展。
(9) 产业布局中融入生态设计的理念，形成东“动”西“静”、南“新”北“秀”的产业发展格局。
(10) 摈弃行政区划分割的掣肘。首先要协调滨江区和高新区之间的关系,从“两港三区”建设的大局出发,必要时进行区划调整，形成统一的空间组织。其次，要把萧山区与滨江区作为一个整体来考虑产业布局。
3.3 建设重点
根据城市发展的一般规律，巩固非基本服务，扩大和提高基本服务是城市发展进入到都市区构架阶段的必然要求。结合比较优势理论，杭州新市区发展的总体定位应当是：具有国际影响的旅游地，具有国内较高地位的技术创新基地，高新技术产业基地和现代化制造业基地，具有辐射全省能力的高层次服务业中心，以及内部非基本服务发达的大都市区。
3.3.1 技术创新体系
技术创新体系是推进城市产业升级和城市功能改造的保障。强化企业作为技术创新的主体地位，加快核心企业技术中心的建设，积极引导和帮助中小企业建立技术依托，从而构建企业技术创新体系。要充分发挥浙江大学等在杭高等院校和科研院所在技术开发、成果转化和高新技术产业化方面的技术创新源头作用。要加强知识产权的保护和管理，发展技术市场、科技创业服务中心、生产力促进中心、科技中介组织和科技信息网络等建设，完善技术创新服务体系。完善个人创业创新激励机制，推行技术要素参与收益分配。培育和壮大有利于技术创新的资本市场，建立健全技术创新风险投资及其退出机制。着力营造有利于技术创新、发展高科技、实现产业化的政策环境和良好氛围，使杭州成为创业的“天堂”。
3.3.2 现代制造业体系
制造业是整个杭州市区的经济支柱。建立起高新技术工业为主导、现有优势产业为支柱、新兴都市产业为辅助的现代工业体系，将杭州发展成为全国性的技术密集型加工工业基地乃至加工工业辐射中心之一。
高新技术产业是现代制造业的重要组成部分。充分发挥杭州智力密集、生态环境良好、区位条件优越等比较优势，通过体制创新、技术创新和组织创新，大力培育高新技术产业的先发优势，做大产业规模，并为全省高新技术产业发展提供重要的技术来源和产业化经营管理的先进经验，率先接轨国际高技术市场，使杭州成为全省高新技术产业的“发展极”和杭绍甬国家级高新技术产业带的龙头。
依托优势行业，扩大优势范围和优势度，加大应用高新技术、知识资源改造和提高现有优势产业技术层次、经营管理水平，优化企业组织结构，扩大其各方面的市场竞争优势，力争形成新的区际比较优势，形成拥有现代技术以电子通信、食品饮料、电气机械、精细化工、纺织服装为主体的制造业格局。传统制造业的地域载体是萧山和余杭，逐步将杭州老城区的制造业与萧山、余杭的制造业进行整合，依托其原有的工业园区，形成各具特色的产业园区。
杭州老城区要积极发展服务于都市生活、低耗能、无污染、有效益的，主要包括服装、印刷、包装设计、工艺美术、健身器材、玩具、手工编织、新型建材等在内的新兴都市型产业。
4 产业布局调整的对策
4.1 依托各区比较优势，形成杭州市区新的产业布局
萧山、余杭的行政区划变动为杭州的城市产业布局调整提供了更大的余地，杭州中心城区的产业拓展方向也可以更理性地选择。考虑杭州各区城市职能、产业与空间布局结合点的问题，杭州市区产业的总体布局原则是：发挥杭州城区在旅游业、软件业、都市工业等方面的主导作用，而周边的下沙、滨江、萧山、余杭应以制造业为主导、第三产业和高效农业为辅。
杭州市政府已提出加快城区科技经济园区建设的决策，各区的积极性也很高。这一决策有利于杭州市高新技术产业的发展，有利于区级经济的发展，关键的问题是如何确定各园区的功能，避免相互之间的重复建设和恶性竞争。根据杭州市高新区的产业结构特点和布局特点，结合对杭州产业簇群的分析，老城区科技经济园区的建设可以形成两种格局：以高新技术的研发和服务为主，如西湖区的软件开发和服务基地以及基因研发基地；以结合高技术的都市工业为主，围绕杭州的传统工艺品进行深度开发。
至于萧山和余杭两个新区，由于萧山用地条件较好，可用地较多，在跨江交通得到改善后，土地开发将十分活跃，加上可以充分利用钱塘江水资源和环境容量，整体发展条件优于余杭，且符合杭州向江南发展的大战略，因此确定萧山为产业布局拓展的主要方向。未来萧山的发展格局，其中部地区可和滨江区相结合，构成杭州新区的主体。北部偏东地区，地处钱江下游，有大量的盐碱地和围垦土地资源，用地平坦开阔，居住人口少，拆迁量小，征地费用低，可以成为未来杭州工业发展的备选用地。余杭工业的发展因受到水资源短缺的限制，不适应发展高耗水的工业，可围绕现有产业并结合市场需求和高技术产业发展趋势进行发展，重点是纺织、服装、机械仪表、环保设备、光电子一体化。
4.2 增强江南的集聚功能，建设杭州新区
高速发展的城市必须以跨越式发展为主，没有大规模的新城建设，就不可能有老城问题的彻底解决，杭州就会在瞬息万变的经济竞争中丧失发展的机会。
基于区域的城市网络，杭州的发展不再是一个封闭的发展思路，其功能是开放性的，应具备各种发展的机会空间。在城市高速成长的阶段，应采取跨越式发展的策略，即在江南地区，通过建设杭州新区，来强化杭州的区域服务职能，提升杭州的产业发展水平。在此基础上，促进旧城环境的改善，继承城市的自然和文化遗产，延续城市的发展脉络，恢复和再造城市独一无二的风貌。
杭州新区能否建成取决于它能否集聚到生产的各项要素，其中最重要的是资本要素。以江南滨江和萧山现有的经济实力和发展态势，加上杭州城区的人口与产业转移，杭州新区成为50万非农业人口的城市应不成问题。但要成为百万人口的新杭州，还需要由外地迁入数十万人口，而这部分人口的迁入需要有产业支撑。考虑到浙江不是一个单经济中心的省份，上海对浙江的辐射作用，以及杭州的经济辐射力相对有限等因素，杭州新区的建设应借全省城市化进程加快的东风，大规模地吸引近年来发展极为活跃的浙东南沿海地区的生产要素，为杭州新区注入发展的动力。事实上，钱塘江大桥的主要作用不是解决老市区与江南地区之间的联系问题，而是在于连接杭州与浙江东南沿海地区以及中国的南方地区。因此，吸引省内外资本带动产业增长是杭州新区发展的关键。
新区的产业结构，要强化高技术产业和传统优势产业两个支柱，同时要积极拓展房地产、高教、物流、旅游等行业；新区的空间依托，一方面，要充分利用现有的两个国家级开发区的政策优势；另一方面，还可再考虑开辟一块富有创新精神的浙江私营经济园区，开辟物流园区，建设滨江观光、水上运动、旅游、房地产区。以园区建设为基础，带动整个新区的发展。
4.3 合理定位各开发区的功能，并与新城建设联动
开发区是杭州经济的重要基地，也是新城发展的成长核。但各类开发区与高新区的发展应有所侧重，借鉴苏州工业园区和苏州高新区的发展模式，下沙开发区应以发展外向型经济为主，高新区以高新技术产业为主，萧山等开发区以适中技术但具竞争力的产业为主，不同开发区应制定相适应的新城发展模式。
4.4 优化乡镇企业的布局，形成“中卫式”生产簇群
优化乡镇企业的布局是加快城镇化进程，改善生态环境的重大措施。但乡镇企业根植于传统农业社会，非一朝一夕就能改善乡镇企业的布局分散问题。若从产业链角度分析，大多数乡镇企业彼此间缺乏生产上的联系也是导致布局分散的重要原因。但滨江区西兴镇提供了一个生产集聚和特色经济的案例。该镇已形成钢管压延——管材——成品——配件生产体系，并形成皇冠王自行车、万轮小轮车、威陵钢管家具三家主导企业。由于主导厂家实施零库存方式，迫使数十家配件生产厂家围绕中心厂家布局，形成中（心）卫（星）式布局结构。目前萧山实施的建设行业小巨人的战略十分有利于中心生产厂家的形成，若以此为基础，发展上下游厂家和配套厂家，将推动乡镇企业生产布局的合理调整。
4.5 制定研发机构发展计划，加强科研发展
一是立足浙江省非公有制经济发达、企业家素质和实力较为雄厚的比较优势，形成政府、企业、高校（基础性研究）、科研院所（研究成果转化）之间的协作关系。二是尝试设立研究机构的园区，建立R&D合作网络的空间，改变现有研究机构规模小、水平低、协作差的状况，改变企业科研机构过于专门化的弊端，将其发展成为开放型的研究机构。三是培育杭州作为全省科技中心的作用，在技术源、科技人员的流动、科技市场的发育程度三个方面加大政策扶持的力度。
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