- 城镇住房
- 文章编号：1009-6000(2002)-06-0053-04
- 中图分类号：F293.31 文献标识码：A
- 项目基金：本课题受重庆社会科学院资助。
- 作者简介：杨玲，女，（1972-），重庆社会科学院城市所助理研究员，主攻房地产相关研究。邮编：重庆，400020。
- 论我国城镇住房保障制度的建设和完善
- On the Construction and Consummat of Institution of Urban Housing Safeguards in China
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- 杨玲
- YANG Lin
- 摘要：
总结了住房保障制度建设的国际经验，通过对我国城镇住房保障制度建设的回顾及现阶段问题的分析，结合国际经验，提出了进一步完善我国城镇住房保障制度的设想。 - 关键词：
住房保障制度；建设；完善； - Abstract: The article recommended international experience of institution about housing safeguards. It reviewed the process that housing safeguards had been instisuted, and analysed questions at present. At last, it brought forward a new reform plan on housing safegards in chinese towns.
- Key words: institution of housing safeguards; construction; improvement
- 社会保障的目的是对处于低生活水平的社会成员给予生活保障，以保障其基本生活需求。住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分，其实质是政府利用国家和社会的力量解决中低收入家庭的住房问题。广大中低收入家庭的住房问题直接影响整个社会的经济发展和政治安定。进一步建设和完善我国的住房保障制度，对我国社会保障制度的完善和社会经济的发展具有重要意义。
1 住房保障制度的国际经验比较
虽然住房保障制度因各国的经济制度、发展水平而各有不同，但其发展规律却大致相同。其中的一些先进经验对构筑完善我国的住房保障制度有很大启迪。根据社会保障模式的不同本文重点介绍四个典型国家。
1.1 英国——福利国家型
它的社会保障(以下称社保)模式倡导使公民普遍地享受福利，国家担负保障公民福利的职责。在住房保障(以下称住保)方面主要有以下措施：(1) 政府修建公房，低租金租给居民。(2) 实行福利性住房补贴。对低收入家庭早期执行减免房租或房产税政策，1983年后改为“有证住房福利金”和“标准住房福利金”两种发放形式。(3) 优惠出售公房。租住公房满两年的居民，有权以折扣价(30%-70%)购买所住公房。(4) 对低收入者实行贷款优惠政策。低收入者可用抵押贷款先买房屋的部分产权，其余部分仍租用。还款期中发生还款困难时可宽限还款期，在此期间只付息。当付息也困难时还可向福利机构申请代付，等有偿还能力后再还清。
1.2 美国——投保资助型
这种社保模式重视权利与义务的密切联系，提倡对公平的维护不应以效率损失为代价。其住保制度的内容主要有：(1) 广泛利用发达的金融机制，运用抵押贷款方式提高中低收入者购房能力，政府提供担保。(2) 给买房者优惠。购房人可享受降低贷款利息和对还贷收入免征所得税等优惠。(3) 对低收入者提供住房补贴。补贴形式最初以政府建公屋低价出租的形式出现，20世纪70年代后改为补贴房租差价，即低收入者在政府规定的标准内选择住房，只交纳家庭收入的30%作房租，差额部分由政府支付给供房人。
1.3 新加坡——储蓄保险型
政府强制储蓄，建立以中央公积金为核心的社保体系。它的住保制度与中央公积金制度密切相联，具体如下：(1) 兴建公共住宅，以低于市场的价格出租或出售给中低收入者。建房资金主要来源于公积金贷款。(2) 实行住房公积金保障制度。允许用公积金的一部分作购房的首付款，不足部分由每月交的公积金分期支付。最初该政策只适用于低收入家庭，1975年允许中等收入者在购买较高标准公寓或住宅时使用。(3) 分级提供住宅补贴。最低收入家庭才能租住公共住宅，购买公共住宅根据住宅标准、收入的不同有不同补贴，如一室一套单元房补三分之一，三室一套的只补5%，而中上收入者无资格受惠购买。
1.4 前苏联——国家保险型
这种模式受保人不交纳保险费，社会保险待遇偏高，它是与计划经济体制相适应的。住保制度同样如此：(1) 政府建公房，按分配程序分给公民。(2) 实行低租金政策。(3) 福利性住房保障的对象是全体公民。(4) 优惠出售公房。1988年房改时开始出售公房。
由上述介绍可得出以下经验供我们借鉴和参考：(1) 住保制度与经济体制和社保制度紧密相联，并保持一致。(2) 政府对住房供应市场的干预是必需的。如政府修建公房直接干预，或提供优惠贷款、减免利息支持非营利机构发展低成本住房间接干预。(3) 住房保障具有层次性。一是根据经济发展的不同阶段实施不同的措施，构成了保障体系的垂直层次；二是同一发展阶段根据收入水平的层次制定不同政策，构成保障体系的水平层次。(4) 金融支持是解决住房问题的必要手段，离开强大的金融支持几乎不可能解决住房问题。(5) 住房补贴一直是住保的通用手段，但住房补贴总体随经济水平的提高而减少。
2 我国的城镇住房保障制度回顾与现阶段问题分析
我国住保制度与社保制度也有高度的关联性，并与经济体制建设相适应。我国住保制度的建设分别经历了计划经济时期、经济体制转型期、社会主义市场经济时期。当前，我国住保制度是以商品化、社会化为指导思想，较之以前的做法更接近于住房保障的国际通行做法。其发展的方向是与经济体制改革相适应的，但在具体操作上仍存在许多不足及问题需进一步完善。
2.1 住房保障制度与社会保障制度没有真正联系在一起
我国目前的社保体系主要着眼于医疗、养老、就业三方面保险制度的建设，而住保制度没有纳入其中。住保既是保证维持公民起码的生活水平的社会救济；又是按权利与义务对等原则，有付出(如缴纳公积金、优惠购房款等)才有补偿(如国家在公积金上、经济适用房上的住房补贴)的社会保险；还是一种公共福利(如提供公共住宅)。它具有社会救济、保险、福利的综合特点，因此住保是社保的重要组成部分不容置疑。割裂二者关系，将住房问题排斥在社会问题之外，仅就住房体制改革来解决住保问题，是很难达到最终目标的。
2.2 住房保障制度建设缺乏层次性
首先，住保目标缺乏层次性。当前住保的目标与住房制度改革目标一致，即居者有其屋(从以经济适用房为主的供房体系及其只售不租的政策上可得出此结论)。从我国国情看，这应是一个长期目标，而与社会经济发展的不同水平相对应的阶段性目标缺位。其次，住保措施缺少层次。由于目标单一，目前的措施也以推进住房自有为主，忽略了租金商品化等其它住宅商品化形式，缺少与之相适应的保障措施。最后，住保对象层次划分不明确，导致政策落实缺乏层次性。虽然有最低收入、中低收入、高收入三种提法，但并没有界定具体标准，所以造成实际操作中没有层次。
2.3 主要配套政策执行有偏差，没有起到预期效果
这主要体现在住房公积金政策和经济适用房政策上。(1) 住房公积金制度方面：首先，覆盖率和归集率有待提高。由于公积金累积数额不够，难以发挥很大效用。其次，管理不够完善，有挤占、挪用等违规操作问题。最后，运用方向需调整。真正用于中低收入家庭租房、购房的比重低，大部分都用于单位建房。(2) 经济适用房政策方面：首先，价格不经济，由于监控不力，免土地出让金、免部分税费等实惠难以保证让购房人真正享受到。其次，建设不经济，一是户型普遍过大，总价高；二是项目区位差。最后，销售对象失控，由于企业没有监督的义务和权利，按市场化运作的企业在经济适用房的销售上实际是敞开供应。由上可看到，住保的主要配套政策在执行中都没有在解决中低收入家庭住房问题上发挥很大效用。
2.4 缺乏针对中低收入者的有效金融支持
首先，个人住房贷款条件对中低收入者来讲“门槛”较高，如规定有稳定的职业和收入，在银行存足房价30%的存款。多数银行还规定借款人所在单位在银行开设住房基金帐户。其次，贷款期限、额度等不太适合中低收入者的需求。如现行期限以20年内，15年左右居多，额度上最高为七成。而国际上对中低收入家庭贷款的期限以20-30年居多，额度以八至九成为主。再次，政策性贷款难以落实到中低收入家庭上，低息的政策性贷款是中低收入家庭的首选，但现在很难贷到。最后，缺少为中低收入家庭住房贷款担保的主体。国外的做法是由一个非盈利性机构为中低收入者担保，一般是政府性质的机构。我国虽出台了《住房置业担保管理试行办法》，但成立了担保公司的城市很少，并且也缺乏为中低收入者服务的条款。
3 完善我国城镇住房保障制度的设想
完善我国住保制度的总体思路为：遵循住保制度建设的原则，制定合理的阶段目标，适时调整住房保障模式，完善各项配套政策，建立高效的符合我国国情的住保制度。
3.1 住房保障制度建设原则
3.1.1 局部与整体协调的原则
住保制度与社保制度是局部与整体的关系，局部与整体只有协调发展才能互为促进，住保制度要与社保制度建设紧密联系，符合社会经济体制建设的要求；也要与住房制度改革、住宅产业发展相适应。特别要注意的是保障型住房的修建标准要与经济及住宅产业发展水平保持协调，不能一味追求低廉。
3.1.2 公平与效率兼顾的原则
既要保障中低收入者的住房，又不能过多干预市场影响住房资源的优化配置。住保制度建设应以不冲击住房供应分配的市场机制、不影响房改进程为前提。
3.1.3 总体规划分步完成的原则
住保制度建设是一项长期任务，它的完成依赖于诸多制约要素的发展和完善。故不仅需要一个总体规划做指导，还应有阶段性的分步实施计划。
3.1.4 统一部署分级建设的原则
我国地域广阔，各地市之间存在许多差异。住保制度建设不能一刀切，只宜采取由中央制订总框架、总目标等全局性、战略性制度，由地方根据区情进行具体方案的设计实施。
3.2 我国住房保障制度建设目标
根据经济发展的阶段性和人民生活需求的层次性，建议将住保制度分为三级目标分期建设。
(1) 初级目标：人人享有基本居住条件。即保障每一家庭都达到基本居住水平。这里的基本居住水平是指某一阶段下确定的最低人均居住面积。
(2) 中级目标：人人享有适当标准的居住条件，即一户一套住宅，也就是达到文明标准。此时在实现使用权的基础上可进行实现居者所有权的推进。
(3) 高级目标：人人享有舒适标准的居住条件，在居住面积满足后追求环境及配套的舒适。即在量满足后，提高质的标准。
我国现在的住房保障处于完善初级目标实现中级目标的阶段。工作的重点有两个，一是解困(完成初级目标)，二是增量(实现中级目标)。住保模式的设计应体现阶段交替的特点。
3.3 我国住房保障模式选择
由住房补贴数量和保障范围的不同形成的住保模式主要有两种。一是特定群体保障型，保障面窄、补贴少，如美国；二是全民保障型，保障面广、补贴大，如前苏联。我国早期实行的就是全民保障模式，实践证明它不适合于我国经济发展水平相对落后，人口众多的国情。所以，当前的模式应选择特定群体保障型。从我国现阶段发展情况看，应包括如下主要内容：
(1) 明确的住房保障对象：我国的住保对象应是中低收入、居住面积未达标的城镇居民。而其中的“双低”(收入低、居住面积低)群体更是住保的主要对象。
(2) 多层次的保障型住房供应体系：即向低收入群体供应廉租房，向中收入群体供应经济适用房。
(3) 明确的住房保障标准：包括居住和补贴两个标准。一般来讲，低收入群体居住标准以廉租房为主，居住水平低，自付较低，补贴较多；中收入群体居住标准以经济适用房为主，居住水平较高，自付较多，补贴较少。
(4) 多样的住房保障方式：对廉租房只租不售，经济适用房可租可售；住房补贴可以明补，也可以暗补。
(5) 灵活的住房保障调节机制：住保以政府调节为主要手段，以市场调节做为补充。即政府可以直接向住保对象提供低于市场价的保障型住房来调节，也可发给货币补贴让他们自己去找符合标准的房子通过市场来调节。
3.4 完善住房保障制度的措施
3.4.1 建立和完善住保的进入和退出机制
首先，各地根据自己的经济水平，在对当地收入、居住情况进行调查的基础上确定收入层次划分标准，明确当地保障对象和标准。其次，房管部门和社保部门成立住保专门机构，对申请保障型住房的居民进行资格审核。再次，动态管理，适时调整，一是居民收入变化时保障措施相应调整；二是保障标准及范围随社会经济的发展而相应调整。
3.4.2 建立新的住房供应方式，实现住房福利从单位保障向社会保障的转变
首先，成立专门机构(即前文所说的机构)和政策性职能为主的房屋公司。房屋公司不以盈利为目的，受政策扶持，专门经营保障型住房。其次，单位不再解决住房，有住房要求的可先向专门机构申请；申请批准后可到房屋公司挑选住房。再次，房屋公司的住房不能满足需求时，申请人可到住房市场选择符合条件的房子，由专门机构对房租差进行补贴。如借鉴国际做法，承租人支付家庭收入的25%用于住房消费，其余租差由政府补给供房人。
3.4.3 完善配套政策，规范执行标准
首先，调整住房公积金使用方向，加大支持个人住房消费力度，重点满足中低收入者的需要。其次，加强管理，规范运作，主要是杜绝挪用、挤占公积金的现象。最后，可适当提高公积金个人缴存比例，如提到10%。另外，经济适用房政策的完善主要是：(1) 建立认购申请审批制度。购房人须得到专门机构的准许，以保证经济适用房只售给中低收入者。(2) 调整经营政策，改只售不租为租售并举。除了出售外，也可由房屋公司收购用于出租。(3) 严格控制修建标准。政府定期发布建设标准，开发企业必须遵守，否则不视其为经济适用房项目。(4) 进行有效的价格监督，让国家的实惠真正落到中低收入者头上。
3.4.4 建立对住保对象的监督机制，防止投机
首先，为享受了住保的家庭建立档案，实行动态管理。建议与保障家庭所在居委会、街道、企事业单位建立定期联系制度，以便及时掌握居民收入、居住情况的变化，适时调整。其次，建立住房保障信息网。将住保信息汇入电脑，以各专门机构为点，相互联通成覆盖整个城市的网络，以便实行跨区监管。再次，限制保障型住房的交易行为。如对租住的廉租房、经济适用房不许转租。最后，制定打击投机的严厉措施，如收回房屋、提高租金、取消补贴等。
3.4.5 为中低收入者提供有力的金融支持
首先，构筑个人住房抵押贷款（包括按揭贷款）和公积金制度有机结合的住房金融模式。中低收入家庭可利用政策性及商业性贷款改善居住条件。其次，成立政策性抵押贷款担保机构，为中低收入者提供贷款担保。再次，降低首付款，延长贷款期。有了担保的中低收入家庭贷款可适当降低首付款(如降至10%)，还款期也可延长到25至30年。最后，通过财政贴息、减税等手段支持中低收入者购房。如对中低收入家庭购房贷款的前若干年减免利息，对用于还款的储蓄减免利息税等。
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