- 城市社区
- 文章编号：1009-6000(2002)-06-0025-03
- 中图分类号：C912.8 文献标识码：A
- 项目基金：浙江省自然科学基金项目（400004）
- 作者简介：李植斌，男，博士，浙江师范大学教授，主要从事城市与区域发展方面的教学与研究。邮编：杭州，321004。
- 城市社区管理制度的创新研究
- Study on Renovation of Urban Community Management System
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- 李植斌
- LI Zhi-bin
- 摘要：
随着城市居民由“单位人”逐渐向“社区人”的转化，居民对社区的依赖性将会日益增强，必须改革目前的社区管理制度。本文探讨了城市社区管理制度创新的理论和实践，提出了社区管理制度创新的对策与措施。 - 关键词：
城市社区；管理制度；改革与创新；措施； - Abstract: Renovation theory and practice of urban community management are studied in this paper. Renovating measures of community management are put forward.
- Key words: urban community; management system; renovation; measure
- 城市社区管理制度是推进社区发展的重要基础，也是社区发展的前提条件之一。世界各国政治体制不同，经济水平不一，人文和自然环境及其许多条件的差异，城市的社区管理制度也多种多样。
1 城市社区管理制度创新的理论与实践
城市社区是城市的最基本单元，社区空间范围的调整，必须着眼于两个方面的要求，一是符合市民自我管理的空间发展要求；二是有利于加强社会的区域管理，方便群众，促进社会稳定。城市社区管理制度的创新必须导入被世界各国所广泛认同的一种全新理念，即“管制”理论，这是一种政府和市场之间进行权力和利益平衡再分配的制度性理念。树立并寻求集权与分权结合，政府宏观调控与市场结合，正式组织与非正式组织结合的“新社会治理观”。
现行的城市社区管理体制和相关的法律、法规已经不适应城市经济、社会发展和管理的需要，甚至成为一种体制屏障。主要涉及街道和居民委员会组织的性质、功能、规模等相关的法律、法规问题。前几年全国26个城市社区的建设实践，已经在许多方面突破了现有的法律、法规，修改和规范社区管理势在必行。同时，我国目前城市基层社区组织体制改革中存在的问题说明，积极推进城市基层社区组织制度的创新是十分必要的。随着我国改革开放的不断深入，政治民主化的积极推进，市场经济体制的完全建立，必将为城市社区组织制度的创新提供良好的内外部条件。
2 城市社区管理组织的创新
根据中国的国情、城市市情，应对基层群众性自治组织——社区居民委员会进行重构。随着城市居民由“单位人”逐渐向“社区人”的转化，居民对社区的依赖性将会日益增强，这必将使社区居民委员会的作用越来越大。而日益增大的社区需求与现有组织结构的弱化，迫切呼唤具有强烈社区意识、能够适应社区发展需要的群众自治组织的出现，应该说，社区居民委员会具备这种性质，但组织结构与运作方式必须进行大的改造①。
2.1 合理确定社区规模
根据便于管理、合理配置资源、提高工作效率和增强社区居民归属感和认同感的原则，合理地确定社区规模。可将社区规模定位在街、居之间，人口规模在6000-20000人之间。在社区建设中，要综合考虑地域、人群，组织机构、认同感等社区要素，充分考虑到新社区资源配置和发展。可把社区划分为以主要街巷为界的“板块型”社区；以自然形成的住宅小区为基础的“小区型”社区；以单位家属宿舍为主体的“单位型”社区三种类型。根据不同类型的社区，进行分类指导，合理建设。
2.2 促进社区运行机制的创新
一是建立稳定的政府主导机制。在增加投入、政策配套、制定规划、协调各方、督促落实上起主导作用。二是建立有效的民办公助机制。在社区公益事业开展中，采取政府政策调控，民间团体组织运作，从而提高公益事业投资的多元性，增强参与的广泛性。三是引入成熟的市场运作机制。实现低成本、高效益的社区资源配置，提高社区建设资金使用效率和经济、社会效益。四是培育广泛的社会参与机制。最大限度地启动社区资源，实现资源共享、优势互补。
2.3 优化人员结构，提高素质，逐步实现社区居委会干部工作的职业化
社区居民委员会担负着城市社会管理的繁重任务，直接面向市民，是国家政权建设的基础，也是促进社区建设，保障社会稳定的关键。因此，采取有效措施，充实社区干部，大力提高基层干部的素质，是一个与行政区划改革、机构改革相对应的重要措施。应培养专职的社区工作干部，为规范社区服务和管理提供干部保障。还可向社会公开招聘社区事业干部，通过公开招聘，选拔出一批能够较好地运用现代化管理手段，热心投身于社区事业的人员，充实到社区干部队伍中，优化社区事业管理人员的知识结构，提高社区事业的管理水平。
基于我国现有人民生活收入水平有限，尚不具备国外社区委员会委员义务服务的条件，因此要实现社区工作职业化。
2.4 以人为本，优化人居环境，推行社区自治
社区是城市的基层行政区，政府应对社区起领导或指导作用，而不是代替。应结合城市政治体制改革的推进，逐步实行基层的社区自治。在社区建设中，应强调以人为本，高度民主，重视伦理、道德、文化、价值观等人文社会软环境的建设，建立新时期的社区人文精神环境。
2.5 加强社区基础设施建设
社区必要的硬件条件是社区基础设施，大多数社区基础设施不尽合理，服务功能比较单一，服务方式比较封闭，究其原因，主要是资源配置上仍沿用计划经济那一套，配置权集中在以行政隶属关系为主的条条上，而社区（包括社区组织和社区居民）并没有配置权。社区建设应鼓励投入主体多元化和投入形式多样化，明晰社区产权关系，明确相应的权利和义务；应鼓励探索国有资源及街道资产在社区建设中的投入，如国有土地使用权、各种公共基础设施、社会福利性设施等方面的投入，采取社区共同所有这一新的共有制实现形式，明确使用权和产权归社区共同所有，并确立配套的社会监督机制。
社区基础设施建设要按照市、区、街道和社区居委会四个层次分别进行。在区一级要建设起覆盖全区的社区服务网络中心，集社区服务、社会救助、职业介绍、婚姻登记服务、人才交流、招商引资服务、卫生服务、计生服务等多项功能于一体。在街道层次，可按不同的功能和需要建设起一批社区服务和社区活动设施，如幼儿园、敬老院和社区服务中心等。社区居委会要首先解决好办公用房、活动用房和服务用房，如健身场所、卫生服务站（点）等。在此基础上，要按群众的要求建设起一批贴近群众需要的活动和服务设施，社区服务设施主要应通过共建单位和社区居民自助互助的办法建设，市、区、街道应给予一定支持和帮助。
2.6 转变工作方式，挖掘内外部资源潜力，共同参与社区建设
社区居委会工作应冲破原来只是被动完成政府交办任务的局面，通过多种形式，开展社区共建活动。一是建立社区事务协商会议制度。组建以居委会、居民党支部为主体的社区建设委员会；组建由辖区内企事业单位和社会团体代表、居民代表、知名人士（包括本地区的人大代表、政协委员在内）等组成协调委员会，定期召开社区事务协商会议，共商社区建设和发展大计。二是加强社区行业协会、社区服务中介组织、非企业单位等民间中介组织的建设，实现社区管理与服务的逐步分离，促进社区的自我运转。三是通过开展“企居共建、军居共建、校居共建、楼院共建”等多种形式的共建活动，积极引导社区单位充分利用自身资源和优势参与社区建设工作。把社区内各种各样有形和无形的资源都开发出来，最大限度地实现资源的共有、共享，营造共驻、共建社区的良好氛围。四是广泛建立工作关系，争取各方支持，居委会应改变坐等上门服务的被动工作局面。五是挖掘外部资源，将大、中学生作为一种资源，引进社区，以志愿服务的形式参与社区建设。
社区居民通过“自我管理，自我教育、自我服务”来实现社区建设的目标。社区建设需要行政推力，但是更需要自治动力；社区建设的初始启动要靠行政组织力，但是它的根本保障在于自治生命力。在社区建设的实践中，普遍出现行政推力过大与自治力过小并存状况。因此要大力培育和发展非政府、非营利性中介组织或机构，非政府、非营利性组织作为社区发展的一支主导力量，在执行社区发展计划中已经形成了巨大的社会服务网络，是“小政府、大社会”体制的具体体现，这类组织在城市中还为数不多，且具有半官方性质。因此，要有意识地制定一些具有可操作性的政策来扶助、培育和发展非政府、非营利性的社会服务团体，共同参与社区建设，真正做到将社区服务还原社会。可以考虑从三方面进行操作，一是逐步实现部分事业单位转制；二是充分发挥现有团体的作用，社团离不开政府的支持和宏观调控，但要改变政府用行政手段管理社团的机制和方法；三是可考虑在现有群众性组织的基础上，组建若干专门性社区建设的群众性团体，诸如社区服务志愿者协会、社区文教协会、社区卫生协会等。
2.7 理顺社区与街道、辖区单位、物业公司之间的关系
一是理顺区、街（镇）与社区的关系。通过简政放权，重心下移，处理好政府行为与社区自治的关系。区政府向街道（镇）下放城管、卫生、文化等方面的部分职能。各街道、镇也应向居委会转移最低生活保障、计划生育等相关职能，形成“条块结合，以块为主”的管理体制。
二是理顺社区组织与辖区单位的关系。注重调动辖区单位参与社区建设的积极性，挖掘、利用社区资源，共驻共建，资源共享。一方面要通过社区党建、社区服务等工作，把辖区单位组织起来；另一方面要鼓励辖区单位把服务设施向社区开放，并在财力、物力上支持社区。
三是理顺社区居委会与物业公司的关系。社区居委会是社区居民利益的法定代表；物业管理公司以管物为主，属企业行为。一方面，社区居委会要依法行使对物业公司的监督和协调，物业公司的主要负责人要进入社区自治组织机构；另一方面，社区居委会要支持物业公司搞好管理和服务。
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