- 城市规划
- 文章编号：1009-6000(2002)-06-0034-05
- 中图分类号：TU984 文献标识码：A
- 项目基金：国家自然科学基金项目（49971023）资助
- 作者简介：徐海贤（1971-），男，硕士，江苏省城市规划设计研究院城市规划师。邮编:南京，210024。
庄林德，男，南京大学城市与资源学系教授。
肖烈柱，女，上海师范大学城市与旅游学院2002级硕士研究生。
- 国外大都市区空间结构及其规划研究进展
- Research Progress on Spatial Structure and Planning of Foreign Metropolitan Area
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- 徐海贤 庄林德 肖烈柱
- XU Hai-xian; ZHUANG Lin-de; XIAO Lie-zhu
- 摘要：
大都市区是发达的城市化地区，它包括核心城市及社会经济联系密切的外围地区。21世纪到来之际，大都市区产生了巨大的变化。本文通过对各国大都市区空间结构演进研究，大都市区面临的挑战和战略指向，空间结构规划实践和大都市区区域管治的研究进展分析，以期为我国开展大都市区规划提供理论指导。 - 关键词：
大都市区；空间结构；规划策略；研究进展；管治； - Abstract: Metropolitan area means generally the area, which has very close economic, social, and cultural relationships with the capital city. Following the 21st century\'s coming, the great changes happened in the Metropolitan areas. Metropolitan areas, whether growing or declining, face serious strategic issues in the arenas of economic development, infrastructure, environmental protection, and social equity. This paper reviews the study on Evolving structures, spatial structure planning, metropolitan governance, and strategic directions of the Metropolitan area, focusing on the study of planning theories and approaches of the metropolitan areas in the Western Countries?expecting provide some theory foundation for carrying through Metropolitan area planning.
- Key words: metropolitan area; spatial structure; planning strategy; research progress; governance
- 20世纪90年代，大都市区持续发展问题成为各国学者研究的重点。规划师和政府部门试图通过以大都市区为单元的空间结构的协调规划来解决大都市区内部的社会问题、环境问题和经济发展问题。一些学者，如克拉克（C.Clark）、布雷德福和克利吉恩（D.Bradford & H.Kelejian）、米尔斯（E.S.Mills）、惠斯顿（W.C.Weston）等人试图通过建立模型，从定量的角度来揭示大都市区人口和产业变动的空间过程。而且，新技术（如3S技术）在大都市区城市扩展规律的研究中也得到广泛应用，对规划师理解大都市的空间扩散规律起到了很强的指导作用。
1 大都市区空间结构的研究
受工业化带来的各种问题的影响，大都市区空间结构的演变过程，工业化带来的大都市区空间结构问题成为各国学术界研究的重点，而信息化时代的大都市区空间结构日益受到广泛关注。
1.1 大都市区空间结构演变过程的研究
美国学者比尔·斯科特根据美国大都市区地理、经济和社会空间结构的演进，将大都市区空间结构的演化划分为三个阶段：单中心（中心城市为主导的阶段）、多中心（中心城市和郊区相互竞争阶段）和网络化阶段（复杂的相互依赖和相互竞争关系）。不同国度、不同时期的学者从不同角度对大都市区空间结构演变过程开展了研究。
1.1.1 大都市区空间结构演变的动力机制
西方国家对大都市区空间结构演变过程的研究始终是和人口、产业等的郊区化、中心商务区的形成紧密联系在一起。郊区增长主要有三种形式：制造业棚户区、工人阶级住区和商业阶层住区。在此过程中，技术进步在郊区化过程中承担了必不可少的作用，但这只是一种形式而不是起因。二战以后，郊区的增长源于大量的中产阶级郊迁，大都市区的郊区人口形成了快速增长的趋势，大都市区人口在空间地域上呈现不平衡增长趋势，郊区的增长快于市区；20世纪60年代以来，不仅居住郊区化，而且工作机会也逐步向郊区转移，主要的通勤模式从郊区向中心城市、郊区向郊区转移；在郊区化过程中，大都市区核心区、近郊、远郊形成了明显的社会空间分异（见表1、表2）。德国等西欧国家也相继出现郊区人口和就业增长快于中心区的状况，居住分布的变化类似于沙丘的移动，从中心城市逐渐向周边城镇和郊区转移。
1.1.2 大都市郊区景观形态演变
20世纪80年代中期以后，大都市区核心区扩散中又呈现相对集聚。继卫星城市、外围城市（outer city）、郊区城市（suburban city）、技术郊区（Technoburbs）之后，边缘城市又成为美国大都市区外围区域的一种新的城市形态，美国城市结构正在由单中心向多中心转变 。而英国的很多学者撰文描述大城市郊区的巨型区域购物中心（Megamall），认为它是英国未来的新镇核心，这些购物中心的繁荣被看作是正在发展的“边缘城市”，它将戏剧性地改变英国大城市郊区的零售业的购物景观；加拿大也存在着这样的巨型购物中心，并逐渐超越商业服务和金融服务的功能，集公共部门和私营部门为一体，带来大都市区城镇景观空间结构新的变化。
1.1.3 生产要素的时空作用
空间结构的演变源于生产要素的时空作用。为此，一些学者从产业空间分布的区位变动和要素相互作用的角度来研究大都市区的空间结构。从20世纪60年代到90年代，日本的学者从批发、服务业的区位动向入手对东京、阪神、名古屋三大都市圈结构变化研究认为，城市核心地区中心性降低，集中分布相对减少，都市圈逐渐走向均衡发展，多中心成为普遍现象。戈登分析了美国1969-1994年之间的大都市区和非大都市区的劳动力就业趋势，确认了美国大都市区的人口和就业由大都市区中心到郊区、外围地区直到乡村地区的离心化趋势。韩国学者对汉城大都市区及其它几个大都市区的空间结构研究认为，大都市区发展的历史背景奠定了今天大都市区的空间结构框架，汉城大都市区内部在不同结节点之间及均质区域的相互作用下，形成了由不同等级结节地域和均质区域构成的大都市区空间结构。
1.2 工业化时代大都市区空间结构主要形态
工业化时代，大都市区空间结构的表现形式主要分为单核心的大都市区和多核心的大都市区。单核心的大都市区只有一个明显的核心城市，如欧洲的巴黎、伦敦、马德里、奥斯陆、莫斯科等。这些地区除了作为国家的政治经济中心和管理决策中心外，还同时具备商业中心、研究与革新活动和公司总部所在地的功能。单核心的都市区持续发展面临的主要问题是中心区环境问题、社会问题（如种族隔离、贫富分化、就业问题等）。长期以来，大多数城市形成了以单中心（一个主要节点或单中心结构）为核心的空间结构形式，交通围绕一个中心区来组织，而不是按不同等级的区域来组织。这是造成城市空间组织混乱，交通、人口拥挤、环境恶化的主要原因之一。
多中心大都市区的优势明显强于单核心大都市区。多核心的大都市区在空间结构上利于分散居住，有利于形成良好的人居环境。体现在流动性和可进入性方面尤其如此，特别是多核心城市将有效地减少通勤时间和通勤成本，而单中心城市则交通拥挤，效率低下。多核心大都市区除了调整过时的技术基础设施体系外，在实践中还要求社会整合，发展社会基础设施网络，增强社会团结，如意大利的米兰大都市区、德国的鲁尔地区、荷兰的瓦龙地区等。
1.3 信息时代的大都市区空间结构
美国学者认为，随着通讯、交通设施的日益发达，市中心的位置只是一个选择而非必须，城市便有可能采用更松散、更开放的形式。艾博特在对美国西部城市考察后指出，新兴城市是后工业时代的城市，有别于传统的城市。在传统竖向发展的城市中，城市土地使用强度从市中心向外而逐渐减弱，新兴城市的各地区使用强度较为平衡。随着信息时代的到来，大都市区经济活动在空间上更加分散，但能通过通讯和交通网络形成更加复杂的整合，大都市区的空间结构将日益向更加均衡和分散的方向发展。开放型空间结构有诸多长处，其主要的一点是这些城市开放的环境在空间甚至在社会上是平等的，因为他们是以高速交通和信息高速公路为媒介的“线状联系”，其市民利用高速交通和网络可以进入其它所有的社区，而传统城市属“集中型”或“等级型”，某些社区还享有特权；当然，信息时代，掌握信息发布和控制信息传输的阶层也为特权阶层，这将从根本上改变传统的城市社会空间结构。或许，信息时代的这些变化将从本质上改变城市传统的运行模式，给将来的城市规划带来质的变化。
从上述各国学者对大都市区空间结构及其演化机制的研究可以看出，从工业化时代到信息时代，大都市区的空间结构呈现有机集中，同时相对分散趋势，趋于由单中心到多中心，进而向网络模式的开放型空间结构转化。
2 大都市区发展策略及其空间结构规划实践
20世纪初，大都市区的规划开始被提上议事日程。由于小汽车的增长和郊区的发展，大都市区的规划变得更加明确，尤其是大都市区域的交通规划和土地利用空间结构规划。
2.1 欧洲国家的大都市区发展策略及其空间结构规划实践
欧洲国家大都市区主要采用“均衡布局，适度集中”的原则来构建大都市区，指导大都市区空间结构规划，如莫斯科大都市区的规划，二级、三级集聚区的规划得到强化，空间结构向多中心转变。20世纪后半叶，荷兰试行的是“分散化的集中型”城市发展模式，并制定了一系列城市与区域发展政策。
过去10年里，欧洲国家处于对区域规划体系进行重新组织的逐渐认识过程，大都市区空间结构的优化主要是通过大都市区的规划和管理来实现。规划指向主要是离心化的规划，特别是在大都市区，要求强化区域整体发展水平，大都市区的规划在国家规划体系中占据了重要地位。大都市区内部城市与区域之间、区域与区域之间的结构性、战略性的规划，包括大都市区各级中心、次中心的规划布局，产业在大都市区内部地域空间上的合理配置，基础设施网络，包括交通、通讯、供排水等的空间布局以及环境整治和规划等成为研究重点。德国柏林为促进中心城市与周边地区协调发展，在协商基础上通过了柏林及勃兰登堡整个地区协调发展的战略方案，以及大都市区的发展方案，将柏林和勃兰登堡作为一个整体来进行空间规划（表3）。该方案原则上是为整个地区提供均等的发展机会，以此缩小大都会、大都市区以及周边地区之间的发展差距。同时，柏林大都市区通过空间结构的规划，确立了大都市区各级重点增长区域，规划为多中心的大都市区空间结构（见图1）。
欧洲国家通常是采用两种规划策略来平衡大都市区空间结构：(1) 土地利用需求的调控。主要是通过控制土地利用各种性质的需求（居住、工业、基础设施等）来控制城市蔓延，形成理想的大都市区空间结构。(2) 绿带和开敞空间的规划。用规划绿带和区域公园的开发来保护开敞空间，这几乎成了所有的欧洲大都市区解决保护和利用之间在空间上的冲突的方式。这种规划理念一方面增强区域开敞空间的保护；另一方面也促进了区域经济的繁荣。柏林——勃兰登堡地区沿铁路发展轴引入了开发中心，将区域中的公园有机联系在一起，柏林周边的8个公园保护和发展了从柏林到勃兰登堡的自由开敞空间，绿色空间的功能深入到了柏林核心区，围绕城市中心区形成了开敞的绿色空间带；法国巴黎地区的天然公园是“1995年区域绿带计划”乡村绿带的重要组成部分，将自然和文化传统保护同经济和社会发展及“绿色旅游”联系在一起，其目标指向就是要建立完全的城市空间生态系统，在城市中构建绿色走廊。大伦敦地区的绿带和新城的规划对控制中心区蔓延，创造良好的城市环境起到了积极作用；而荷兰的兰斯塔德大都市地区则通过规划“兰斯塔特绿心结构”来改善该城市地区的环境，促使城市空间利用、农业、林业、游乐等方面的发展达到一个新的平衡。莫斯科大都市区由莫斯科市区、一环和二环组成，两环之间规划“绿色环路”，提出了建设“生态环境优越的莫斯科大都市区”的规划思想。
2.2 北美大都市区规划策略与实践
北美大都市区规划以美国、加拿大的典型大都市区，如纽约、底特律、芝加哥、温哥华等为代表。1909年芝加哥规划就考虑到交通和开敞空间等区域规划的内容。1920年以来，纽约区域规划协会（RPA）先后对纽约大都市区进行了3次区域规划。第一次规划的核心是“再中心化”，重点是中心城市的发展；第二次规划是针对城市蔓延，将规划的重点放在建立周围的新城市中心，通过人口的再集聚，阻止都市区爆炸性发展；1996年编制第三次规划时，规划的基本目标是重建“三E”（经济、环境、公平），提高城市与区域的生活质量，以促进纽约大都市区域的可持续发展。美国对于强核心的大都市区，其目标通常是通过规划新的次级中心和开敞空间，促进单核心的大都市区向多核心的大都市区转变，以平衡大都市区内部的社会、经济空间结构。相对于欧洲的大都市区来说，美国走的是一条郊区蔓延式的道路。为此，新城市主义的代表人物彼特·坎索普(Peter Cathope)等人在深入剖析美国大都市郊区蔓延所导致的一系列问题的基础上，提出以公共交通为导向的发展单元（Transit-Oriented Development）作为美国大都市地区的新的发展模式，其应用包括区域规划、车站地区规划、新邻里规划和新城规划等四种类型，试图从区域的层面上来协调大都市区的内城、郊区和自然环境三个部分之间的整体发展。
2.3 亚洲国家大都市区规划策略与实践
二战以来，西方的城市规划理念，如绿带和分区的理念被广泛用到亚洲大都市区的规划中去，以控制大城市的爆炸性增长。关于开敞空间的规划理念在汉城、东京、曼谷等大都市区域等得到广泛推广。东京在1939年颁布了一个公园和开敞空间总体规划，规划的开敞空间位于大东京地区9600平方公里的范围内，包括城市公园、中心城市风景美化区以及远郊的国家公园和自然保护区，成为日本历史上最有影响的开敞空间规划。除了规划绿带和新城外，在1976年日本的第三次首都圈规划中提出建立区域复合多中心城市，1988年进而提出建立“多心多核”的新型城市圈结构，规划到2015年的首都圈规划将整个大都市区分为既成市街道、近郊整备地带（含近郊绿地）和都市开发区域三大部分。韩国政府为了控制城市用地的无序扩大，引进了开发限制区域制度，于1971年在汉城建立了第一条绿化带，位于半径为15公里的范围内，限制了都市区边缘农田和森林的转化。1989年至今，韩国在汉城大都市区规划建设了5座新城，以解决汉城中心城市高度集中的职能和人口问题，这些新城基本上在1小时通勤圈内，起到了缓解汉城CBD的作用。90年代以来，韩国所制定的政策和法规基本上侧重于支持汉城大都市区外围地区的发展，这对平衡汉城大都市区空间结构起到了积极的作用。
3 大都市区区域管治的研究
美国学者认为，大都市区是否增长或衰落，在经济发展、基础设施、环境保护和社会公平领域都面临着严重的战略问题，这些问题归根结底落实到区域管治上面。无论正式的或非正式的管治结构，对于保持大都市区始终充满竞争力都是相当重要的，从更广或更基本的意义上来说，那些管治结构提供了更强的协调和动员能力，大都市区域结构的每一次重大改变要求产生相应的管治改革。一些学者相继撰文讨论了管治与大都市区基础设施建设的关系、区域主义的发展观与大都市区管治的关系，区域管治的挑战和结构演进，大都市区管治在应用中存在的困难等，提倡以交通为导向的开发模式和其它政策革新，号召重新对国家城市政策的重视以及解决区域冲突的协调方法的应用，除政府和市场两种调控手段外，社会力量将成为第三种重要的调控手段。在美国，大都市区域规划机构接受政府的拨款，同时也要承担起协调区域内数百个城镇的发展规划，其本身要向公众开放、接受公众监督。大都市区的区域管治体现在通过政府及其规划机构、非政府组织、个人等之间的互动，来协调大都市区域内部及各个行为主体之间的关系，以此达到促进大都市区持续协调发展的目的。目前，欧美国家主要采用的大都市区规划体系有：(1) 责任明确，建立在自愿或契约关系上的规划体系；(2) 作为推行政府政策的规划体系（“自上而下”型规划体系）；(3) 推行城市社区之间合作的规划体系（“自下而上”型）。
自大都市区的概念提出以来，西方国家（包括加拿大、美国、英国等）相继建立了不同形式、不同管理权限的大都市区政府，在不同程度上起到了协调大都市区发展的作用。研究的对象广泛，涉及到伦敦、曼彻斯特、墨尔本、多伦多、纽约等典型大都市区区域管治和战略规划的研究。这些研究集中在如何重构大都市区区域管治，建立完善的大都市区区域管治制度性框架，制定大都市区战略规划以及如何实现大都市区区域管治在实践中的应用等，目的是为了提高大都市区的经济竞争力，促进区域整合。但大都市区的规划及其实施的关键问题是政治问题，由于政治体制的差异，也导致了西欧和北美大都市区规划实施上的差异，欧洲大多数国家为高度中央集权的国家，大都市区的规划实施容易协调，而美国地方各州、县及市、镇等享有较大的自治权，协调的难度较大，因此，也造成其实施的结果不如欧洲等国。
4 结语
近百年来，西方国家大都市区发展中出现的一系列问题及为此而采取的规划策略，无疑对我国目前开展大都市区规划具有理论指导意义和现实意义。信息时代，人们开始关注信息革命带来的空间分散化趋势，并纷纷观察到城市边缘地带快速的增长过程，认定分散化趋势确实已经展开，但从更宏观的区域来看，集中化趋势似乎更加明显，城市这种“大集中、小分散”的地域发展格局在信息社会也许还会长久地持续下去。依赖于互联网络的支持，城市空间结构将由传统的圈层式走向网络化。在这种趋势下，实际上所有的处于这种区域背景下的城市，都需要从更广阔的区域发展的角度来处理集中和分散的关系，通过对当今城市发展本质的把握，引导城市良性发展。目前，我国大都市区行政区划调整、大都市概念规划和大都市区管治研究逐步受到重视，这正是对新的时代背景和区域背景的应对。加之，加入WTO后国外设计机构的进入，或许真的预示着我国的城市规划将发生重大的变革。借鉴国外规划先进理念，了解别人走过的曲折历程，有利于我国城市规划水平的提高，也有利于改善我国城市的环境质量，提高城市竞争力和城市生活质量。
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