- 城市化与城市现代化
- 文章编号：1009-6000(2003)-01-0029-04
- 中图分类号：C912.81 文献标识码：A
- 作者简介：蒋玲玲（1969-）:女，硕士在读，徐州师范大学城市与环境学院讲师，从事区域经济与城市规划研究；邮编：221009。
- 欠发达地区城镇化发展思考 ——以江苏苏北地区为例
- Preliminary Study on the Urbanization Process Of the Underdeveloped Regions: Case Study on the Northern Parts of Jiangsu Province
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- 蒋玲玲
- JIANG Ling-ling
- 摘要：
包含徐州、连云港、淮安、盐城、宿迁五市的苏北地区是江苏省欠发达地区，也是重点发展地区。加快城镇化进程，以城镇化推动区域经济社会进步是苏北地区实施跨越式发展的重要战略举措，本文通过对苏北地区城镇化现状特点及存在的问题进行分析，提出了苏北地区城镇化发展的思路和措施。 - 关键词：
欠发达地区；城镇化；发展措施；苏北地区； - Abstract: Northern Parts of Jiangsu province, including five cities(Xuzhou, Lianyungang, Huai\\\'an, Yancheng and Suqian) and the belonging couties are the underdeveloped regions, and are the main development focus in Jiangsu province. Speeding up the urbanization process and accordingly giving an impetus to the regional social-economic progress are the crucial strategic measures to make Northern parts of Jiangsu province attain the great-leap-forward development. The current situations and problems of the region in the course of urbanization are discussed, followed by feasible philosophies and measures concerning the urbanization development.
- Key words: underdeveloped regions; urbanization; development measure; northern parts of Jiangsu Province
- 自1984年我国开始实行沿海发展战略以来，地处沿海的环渤海湾、山东半岛、长江三角洲、闽南地区、珠江三角洲等地发展迅速，而地处南北交汇枢纽地带的苏北地区经济发展明显滞后，成为我国沿海经济发展的“低谷”。为填平我国沿海经济发展的“低谷”，保持东部黄金海岸的连贯性、整体性，加快该地区发展步伐，实施城镇化发展战略，以城镇化推进现代化成为最具现实意义的战略举措，因而如何选择城镇化道路和模式，加快苏北地区的发展步伐成为值得关注的课题。本文从苏北地区城镇化现状特点及存在的问题入手，提出了苏北地区城镇化发展的看法和思考。
1 苏北地区的城镇化现状特点
1.1 苏北地区的概况
苏北地区是指徐州、淮安、连云港、盐城、宿迁五地市及其所辖的县（市）所组成的区域范畴，面积52312平方公里，占江苏省的52%，至2000年末，人口数为3163万，占全省的44.8%，GDP为1975.9亿元，占全省的23%，它与苏、锡、常、宁、镇组成的苏南地区，扬、通、泰组成的苏中地区共同构成了江苏经济的三大不平衡区域（依据江苏省统计局的新划分方法），相对另外两大区域，苏北地区经济落后，城镇化水平较低,详见表1。
1.2 苏北地区城镇化特征
1.2.1 城镇化水平逐步提高，但总体城镇化水平仍偏低，与苏南的差距在拉大
苏北地区的城镇化起步晚，真正进入稳步发展阶段是在改革开放以后。随着江苏省对苏北地区交通能源建设投资的加大，城镇化水平逐年提高，但总体水平仍然低于全省平均水平，至2000年末，苏北地区城镇化水平为24.9%（本文城镇化水平指建制镇以上的非农业人口占总人口的比重），比全省平均水平低7.2个百分点，比苏南、苏中地区分别低20.7个、15个百分点。目前差距呈现进一步拉大的趋势。
1.2.2 建制镇数量增加较快，但城镇密度仍然偏小，城镇化结构不合理
90年代以来，苏北地区乡镇经济的崛起和农村经济的发展，促进了小城镇的发展，加上行政建制上的撤乡改镇，使苏北地区建制镇的数量迅速增长到464个，加上5个地级市、5个县级市和23个县城，苏北地区城镇密度达到95个/万平方公里，但也仅相当于全省平均水平的75%，城镇密度仍然偏小。而且城镇化密度不合理，不同规模的城镇发展不均衡，大、中、小城镇的数量、人口数不协调，特大城市仅1个（徐州），大城市缺乏，中等城市3个（连云港、淮安、盐城），小城市不仅数量少，而且规模小，区域城镇化结构呈现规模差距。
1.2.3 城镇化滞后于工业化，阻碍产业结构调整，影响经济发展，难以形成良性循环
1981-2000年间，苏北地区人口年均递增1.3%，GDP年均递增9.6%，城市化水平年均递增4.8%，明显低于经济发展速度。2000年苏北地区工业化率为41.4%，而城镇化率仅为24.9%，城镇化水平比工业化水平低16.5个百分点，城镇化发展明显低于经济发展，城镇化滞后导致第三产业和农业现代化进程难以随着工业化的发展而相应推进，从而导致苏北地区三大产业结构失衡，2000年苏北地区三次产业结构比重为26.4：41.3：32.3，与全省的产业结构12：51.7：36.3相比，非农产业比重偏低，影响了地区经济的发展，减缓了区域城镇化步伐，难以形成工业化和城镇化的良性互动。
1.2.4 城镇基础设施水平有所提高，城镇发展模式初步呈现多元化趋势
基础设施是城镇化的前提和发挥城镇功能的物质保障。随着国家和江苏省加大对苏北地区交通能源等基础设施建设的投入，提高了苏北地区的投资环境和生活条件，苏北地区城镇面貌变化大，城镇建成区面积扩大，设施改善，层次提高。除中心城市建设日新月异外，还初步形成了一批初具特色的城镇发展模式：以徐州市为例，有资源开发型（利国镇）、工业主导型（大吴镇）、交通枢纽型（新沂市）、文化旅游型（王庄镇）、商业贸易型（高流镇）、现代农业型（大沙河镇）、城郊型（潘塘镇），城镇化发展呈现出多元化发展势头。
2 苏北地区城镇化存在的主要问题
2.1 城市规模小，中心城市的辐射带动能力弱
实力强大的中心城市对于区域经济发展具有辐射带动作用，是区域城镇化发展的重要依托和支撑。苏北地区五个地级市中除徐州市为特大城市，人口规模、经济实力比较突出以外，其他城市人口数量偏少，中等城市平均仅40万人，小城市仅20万人，用地规模小、产业结构层次低，综合经济实力不强，集聚和辐射功能较弱，难以胜任区域发展的组织者和协调者角色，一时难以成为相应区域的增长中心。
2.2 县域城镇规模偏小，发育重点不明，结构雷同
苏北地区的县域城镇规模偏小，无论是县城，还是建制镇，除少数基础较好的，大部分镇域规模和镇区规模都不大，虽然江苏省从1999年起开展乡镇行政区划调整工作，合并了550个乡镇，乡镇平均区域规模也由49.1平方公里提升到68.1平方公里，人口由3.1万人提升到4.3万人。但行政区划调整容易，真正要形成人口和经济要素的集聚规模还需要有相当长的一段过程，需要按既定的行政区划来逐步形成和完善城镇供水、排污、供电等基础设施和重新整合商业、科技、教育等社会化服务体系，同时还要克服因历史原因形成的发育重点不明、层次低、结构雷同的问题。
2.3 城镇建设发展缺乏区域规划依据，城镇体系尚未形成
苏北地区从总体上看还处于工业化初期，工业集中在城市，农村以农业为主，城乡联系单一，城镇相当程度上起着农副产品集散地和工业制成品的交易场所。城镇在建设发展过程中，对自身条件、历史基础、资源赋存考虑较多，缺乏在更大范围内考虑自身的地位性质、对外联系、产业分工等，未能站在区域城镇化高度上统筹安排。缺乏区域规划依据，缺乏合理的合作与分工，就城镇论城镇，未能形成梯级明显、职能明确的城镇体系，尚处于中心城市经济和人口规模不够强大、次级中心城市规模偏小、缺少中间过渡层次、城镇之间内联强度不够的初级发展阶段。
2.4 城镇化发展引发一系列经济社会环境问题
苏北地区城镇化发展在促进社会进步的同时，也产生了一些负面效应，诸如经济方面：城镇与大中城市工业结构相似，工业的高度同构导致了市场的过度竞争，第三产业在城镇经济总量中份额太低，三产内部传统的低层次的行业比重大，现代新兴高层次行业缺乏，发展后劲不足，可持续发展能力不强；资源环境方面出现严重乱占滥用土地现象，乡镇及个体私营企业的布局分散，配套基础设施不足，产生了较为严重的环境污染；城镇建设方面由于缺乏科学合理的规划和专业技术人才，规划建设管理水平的局限导致城镇建设“千镇一面”现象，甚至出现“标新立异”的不伦不类建筑，破坏了城镇整体景观的协调和美观。
3 苏北地区城镇化发展的思路和措施
3.1 城镇化发展思路
苏北地区处于城镇化发展的初级阶段，较低的城镇化水平赋予了较大的城镇化发展空间，加快城镇化进程应拓宽思路，抓住重点，形成突破，集中有限的财力、物力，对条件较好的中心城市、县域城市、中心镇进行集中开发建设。坚持“两条腿”走路，一方面抓好人口城镇化，促使人口和产业由乡村向城市的转移、集聚；另一方面抓好乡村城镇化，促使一些条件好的乡镇就地转化和发展，成长为新的城镇，形成人口和产业的集聚优势，辐射带动区域经济社会发展，逐步提高苏北地区的城镇化水平。为此应结合苏北生产力的长远布局，将发展重点集中在沿铁路、沿高速公路、沿大运河的“Π”形发展带，通过发展这些条件优越的大中小城市和县城，逐步形成城镇经济带，来推动区域城镇发展，加速农村经济向城市经济转变，具体来说：
3.1.1 优先发展中心城市，特别是加快徐州特大城市建设，构筑徐州都市圈
中心城市是区域政治、经济、文化中心，在区域发展中具有集聚和辐射双重功能，起着主导作用。苏北地区城镇化发展要从培育强有力的中心城市入手，提高其经济功能和就业容量，壮大吸纳农村剩余劳动力的能力。将连云港、淮安、盐城作为区域发展的增长点来促进其向大城市发展，高度重视徐州在都市圈内的核心功能和辐射带动作用，通过加强城市基础设施和大交通、大市场建设，扩大城市规模，进一步增强徐州市作为全国重要的交通枢纽、苏北地区和欧亚大陆桥东部中心城市和商贸都会的地位和作用，以徐州特大城市建设带动徐州都市圈的发展，推动苏北地区的城镇化水平的提高。
3.1.2 积极培育副中心城市，加强县城建设
县城镇作为县级人民政府驻地，其经济实力和市政设施建设已有一定基础，人口规模在10-20万人之间，已经初具城市形态规模。苏北地区城镇化发展要努力提高县级市、县城的质量与内涵，在政策上给予积极扶持，将区位和经济条件中较好的县城尽快培育发展成为设施良好、服务体系健全、具有较强辐射传递能力的中等城市，将基础较差、条件一般的县城建设成呼应中心城市对县域辐射的次级中心。
3.1.3 择优发展中心镇，促使中心镇发展成为小城市
扩大小城市和中心镇建设规模，关键在于促进生产要素向重点中心镇聚集，引导工业项目向中心镇集中，形成一定规模的工业园区。因而中心镇应通过开辟工业小区、生活小区，提供较好的基础设施、生活服务设施，完善城镇功能，改善生活条件和投资环境，大力发展第三产业，增强对人流、物流、资本流、信息流的集聚和牵引功能，来吸引个体私营企业和农民进镇兴市，加快城镇化进程。
3.1.4 全面提高苏北城镇化发展质量
苏北地区作为城镇化欠发达地区，在发展过程中应借鉴苏南地区成功经验，汲取其教训，可以少走弯路。因而，在城镇化进程中应避免粗放的数量扩张，注重提高城镇化的质量，重视不同规模城镇内涵的发展，强化各级中心城镇的综合功能，充分发挥其在区域和城镇发展中的带动、服务、示范作用和生产、集散、管理、创新等各方面的职能，重视城镇的生态环境、交通、防灾减灾建设，提倡以人为本，重视城市居民的各方面需要的满足。
3.2 加快城镇化进程的策略措施
苏北地区要改变城镇化滞后的局面，加快城镇化进程，关键在于进行体制创新，通过体制创新，来克服生产要素在城乡间的正常流动的阻力，消除城乡隔离制度，增强城镇对农村工业的吸引力，建立起城乡之间人、财、物自由流动的机制，消除户籍制度、住房制度、教育制度、就业制度所造成的不平等，实现城乡一体化，采取多项措施来加快苏北地区城镇化发展进程。
3.2.1 加强区域规划和政府对城镇化工作的指导，做到区域协调发展
苏北地区城镇规模和能量级差异较大，为协同推进城镇化进程，必须注意协调好城镇规划和区域规划的关系，在促进城市发展的同时，注意农村经济和乡村建设的发展，统筹规划城乡建设，加强城乡经济的交流和互动。加强区域协调，通过政府间的协作、沟通，按市场经济发展的规律，鼓励人口和资金流动，优化城镇间的空间关系和产业联系，统一规划和分工协作，促进苏北地区各城市的协调发展。
3.2.2 科学确定城市化指标，合理调整城镇布局和行政区划
根据苏北地区城镇化的发展历史，未来社会经济发展状况，城镇就业容量等因素实事求是地确定区域城镇化指标，防止盲目依靠行政区划变更推进城镇化进程，防止把城镇化引入单纯的行政建制调整的歧途，避免出现不顾条件、一哄而上的现象，合理调整行政区划，适当扩大基层行政区域范围，实现城镇政府和区域政府的合理分离和分工。通过科学地编制城镇规划，优化城镇空间布局，完善区域城镇体系。
3.2.3 适当降低设市标准，提高设镇标准
由于我国设市标准较高，不利于新城市的发展，特别是对小城市的发展形成了一定的限制，根据苏北地区城镇化发展的客观要求，把设市标准由6万人降低到3万人，可以使更多有条件的中心城镇按城市标准进行规划和发展。另一方面，适当提高设镇标准，将设镇标准由目前的2000人提高到5000人，因为建制镇规模过小，难以形成基本的城镇规模，容易产生有些“撤乡建镇”地方出现的“有镇无市”现象，形不成人口、非农产业的集聚。
3.2.4 加快城镇基础设施建设
苏北地区应结合扩大内需政策，配合区域内交通能源基础设施建设，加快城镇基础设施建设步伐，为个体私营经济的发展提供良好的外部环境，如规划好工业区、居住区、文教区、商业区等城镇功能区，搞好市政配套设施建设，提高环境卫生、社会治安、交通秩序方面的综合管理水平和社区服务水平。
3.2.5 调整城乡土地政策，完善城镇土地使用制度，缓解城镇发展用地的矛盾
在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照自愿有偿的原则，依法进行土地使用权的合理流转，积极鼓励离乡进城农民将原承包的土地使用权有偿转让，试行将承包地或宅基地以级差地租收益折成一定比例调换城镇规划区内的土地，作为进城农民的居住、经营用地。
3.2.6 进行户籍制度创新，逐步放弃农村和城镇户口分离的做法，放开对农民进城落户的限制
首先放开县城及以下小城镇户口，条件成熟，再放开大中城市户口，实行出生地一定不变，居住地按规定登记，逐步用身份证制度代替户籍制度，并使新入城居民在就业、就医、子女入学等方面享有与城镇居民同等的待遇。
3.2.7 积极开拓城镇建设新的资金渠道
苏北地区加快城镇化进程必须广开融资渠道。一方面要通过财税体制改革，完善分税制财政体制，稳定城镇建设的财政资金来源；另一方面通过发行债券，以BOT方式，多途径地引导社会资金、国外资金参与城镇基础设施建设。
总之，苏北地区应该通过协调发展，统筹制定区域规划和相关政策，引导城镇和产业的空间发展方向，构筑起职能分工明确、空间布局合理、等级规模有序、设施完善高效、环境优美和谐的城镇体系，充分发挥城镇群体的效应，来推动苏北地区城镇化的健康、有序和快速发展。
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