- 城市更新
- 文章编号：1009-6000(2003)-02-0028-06
- 中图分类号：TU982.3 文献标识码：A
- 作者简介：魏羽力，男，南京市规划设计研究院规划师，东南大学建筑系硕士研究生。邮编：210029
- 一种积极的土地重整手段——谈日本的“土地区画整理”方法
- An Positive Land Replotting Method — On Land Readjustment of Japan
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- 魏羽力
- WEI Yu-li
- 摘要：
介绍日本在旧城改造和新城建设中运用的“土地区画整理”手段的概念、方法、实施过程和实例分析，详解了在基础设施建设中的“经费自足”的原则以及土地减步、地块重整和预留地的概念，对于我国当前城市建设中的用地调整有一定的借鉴作用。 - 关键词：
区画整理；减步；地块重整；预留地；资金地； - Abstract: The paper introduces the concept,measures,procedure and examples of Land Readjustment method used in urban renewal and new town\'s construction in Japan.It focuses on the self-finance principle and the concept of contribution,replotting,reserve land as well,which can be useful according to our current situation of urban development.
- Key words: land readjustment; contribution rate; replotting; reserve land; financial land
- 1 日本“土地区画整理”概述
随着日本经济在战后的高速发展，大量的人口向城市聚集，导致了城市居住环境恶化，公共设施匮乏，住宅建设与社区服务设计不配套，并带来了一系列交通、卫生、消防等方面的隐患，如人车混行，排水设施容量不足等。更糟糕的是，很难找到有效的手段来实施经过规划所确定的土地使用，使很多居住街区的公共设施依赖于个体的自发建设。究其原因，一方面是城市的无序扩张，个体建设缺乏统盘考虑，作为建设控制和引导的区划条例仅为宏观的用地控制，无法指导具体地块的建设；另一方面私有土地经过了多年演变，相互混杂，犬牙交错，宏观规划确定的设施布局往往要侵占部分私有土地却在另一方面使其他土地升值，带来一系列社会公正等问题，往往因为利益受损者的反对难以实施，最终导致了道路及房屋建设的杂乱及公共设施的缺乏。在日本，我们常常可以看到伴随着发达的经济条件，许多地区，尤其是城市边缘地区，居住形态杂乱，道路狭窄，公共空间匮乏及严重的火灾隐患等现象。与同等发展程度的欧美国家相比，日本居住区的公共设施指标是比较低的。有没有一种有效的手段来解决呢？“土地区画整理”应运而生。
“土地区画整理”（Land Readjustment，和我国引入的“区划”的概念不同）实质上是一种将基础设施建设与居民地块调整相结合来推进住区发展的方法。与传统的基础设施建设的不同在于它通过一系列精密的计算，得出项目实施前后各地块土地价值的增长，调整各地块大小及位置使其得到均等的获益率，并用部分投资收益来平衡基础设施的投入，是一种“经费自足”（Self-finance）的方法（图1）。该方法最早源于德国，为有限的土地及资金条件下解决城市快速增长与基础设施匮乏之间的矛盾，1902年，法兰克福市长弗兰茨·阿迪克斯（Franz Adickes）采用了一种全新的土地重整方法，称为“阿迪克斯法案”。二战后，日本和德国在类似的战后重建过程中摸索出了一套成熟的土地重整技术。1954年，日本通过了土地重整的法令，而几乎同时，德国1960年也通过了含有类似内容的联邦建筑法案（Federal Building Act）。
2 “土地区画整理”的过程与方法
“土地区画整理” 是对规划范围内的道路、公共设施统一布置，对原来不规则的地块重新划分，利用项目实施后地价升值带来的收益来平衡道路及公共设施建设费用（见图2）。其主要环节包括土地减步（Contribution）、地块重整（Replotting）和预留地（Reserve Land）三个方面的内容。
土地减步是规划前后各地块的面积减少量，贡献出的面积用于基础设施建设和平衡资金。土地减步量的计算需要准确的前后地价评估，还要综合考虑资金投入、地块减步的比率和地产主的承受能力等因素。在保证项目实施后居住地块总地价不低于实施前的前提下，可得出土地减步（contribution）的最大值。而实际操作中各地块不可能按最大值来贡献土地，还要考虑地块应有的获益。土地减步率即分摊到各地块的作为基础设施建设及资金平衡的用地量的比例，按一般经验，在低于40%时较易操作，而大于40%往往难以说服土地所有者，项目开展有一定难度。
规划后不同区位的地块其减步率略有差别，通过计算最后得出规划后各地块应有的大小。
土地减步最大值=总地价增量/土地重整后的单位地价
地块重整是区画整理的基本工具，实际上是设计、评估与计算的过程，最终结果是将重整前的杂乱地块置换成符合道路及其他设施的形状（图2），并在地块减步计算的基础上合理确定绿地、公共设施用地的规模与位置，确定各地块的实际大小、形状与区位关系，确定资金地的大小与布局。在笔者参加的实际项目中，还应考虑很多具体的环节，比如重分的土地力求与调整前有相似的区位关系，例如和道路的关系、出入口位置、相邻地块等，如地产主另有要求，亦可稍作调整。储备用地的大小及位置，基础设施用地与地块再划分同步落实，规划后应尽量保持各地块周边的邻里格局。地块重整是一项综合而复杂的工作，往往要在住区中经过反复交涉协调才能最终确定。
在引入预留地（Reserve Land）的概念之前，地产主需要支付一定数目的基础设施分摊费用，后来，演变成各户贡献一小部分的土地来解决。大家贡献的面积合在一起形成预留地。预留地用于两部分用途：一部分作为道路及公园、停车场等设施的建设用地，另一部分称为“资金地”（Financial Land）用于平衡基础设施建设费用，待项目完成后出售（图3）。
在实际设计中，还要根据项目预算来确定储备用地量（R）并将其余量按比例返还各地块进行统筹安排，项目实施的可能与否与R与Rmax的比值密切相关：
R/Rmax≥100% 项目不可行（实施前后地块环境没有改善）
R/max≥50% 项目实施需政府财政补贴
R/max<50% 项目可以经费自足
3 “土地区画整理”的实施
“区画整理”可应用于新城建设、城市边缘地区开发及旧城改造项目。在新城建设中，由于大多是未城市化区域，因而项目实施后地价升幅较大，可以取得较理想的效果，而在城市中心区即使环境破败不堪，但原地价已较高，改造后升值空间有限，不大可能完全做到经费自足，往往需要政府财政补助来完成项目。土地区画整理施行以来收效显著。在东京地区，多摩新城用此方法开发了78平方公里土地，东京主城范围内也有142.6平方公里用于土地重整，约占总面积的23%；名古屋地区开发了88平方公里；在神户的震后重建中，此方法也起了重要作用。
日本的城市建设遵循“总体规划→基础设施开发→建筑及公共设施开发”的程序，而区画整理主要解决基础设施开发的问题，即解决道路、给排水及其他市政设施的建设并预留主要公共设施用地。在地块框架形成后，内部商业和居住房屋建设由地产主或承担人完成，详见图4。
组织“土地区画整理”实施的单位可以是各级政府部门、社会公共机构，也可由社区居民代表组成的新区协作社来承担。政府部门组织实施的区域多为城市重点项目如城市更新、新区建设等，约占项目总量的35%;对于政府无暇顾及的地区，为改善居住环境，居民成立社区委员会组织实施，包括申报当地政府立项、委托专业部门设计及建设、申请银行贷款、组织土地产权变更登记等工作。
为保护土地房屋产权，并兼顾社区群体利益，日本“土地区画整理法”规定，项目必须取得用地范围内2/3以上居民同意方可立项实施。而最终的规划方案（尤其地块调整方案）往往经过与地产主多次协商后才能确定。
4 区画整理实例研究
4.1 东京池袋北地区
占地20.55公顷，项目从1965年开始，于1991年结束，历时26年。该地区为传统木结构建筑密集地区，长期以来因为道路狭窄，缺少公共空间，火灾隐患极大。经过区画整理，完善了道路系统，增加了公园绿地，并获得了一个地区的副中心。
4.2 京都洛西地区
位于JR京都站以西约5公里的桂川西岸，南侧与桂离宫邻接，占地96.6公顷，包括政府、企业财团、社区组织等多个实施主体。项目实施前为村落和农田，有城市主干道穿过，交通混杂。规划增加了生活性辅道及公园、体育馆等。该地区的减步率为24.70%，其中17.81%用于公共设施建设用地，6.89%用于资金平衡。
4.3 神户六甲道车站地区
该地区在总体规划上作为东部的副中心，在阪神地震前有一些购物中心和市场，同时也面对住宅密集、街道狭窄、设施短缺等问题。地震毁坏了70%的建筑物，于是在1995年3月起通过土地区画整理事业来进行灾后重建的工作。经过规划，梳理了道路系统，增加了街区公园，减步率为9.86%。
5 结语
我国城市快速发展同样面临着基础设施建设和地块调整等问题，虽然两国在土地所有权上的不同带来了一系列差异，而且城市快速增长期对地价的计算和预测有一定难度，但作为一种积极的土地重整的手段，土地区画整理中“经费自足”的概念及土地再划分的方法对我国的城市规划及管理者仍有一定的可借鉴之处。在旧城改造及新区开发时，尤其在土地已被大量征用地区，利用土地整理的方法解决基础设施的用地与建设不失为一种积极的尝试。
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