- 城市发展战略
- 文章编号：1009-6000(2003)-02-0060-05
- 中图分类号：F291.1 文献标识码：A
- 项目基金：国家自然科学基金（编号：49831030）的部分研究成果
- 作者简介：王登嵘(1975-)，男，中山大学城市与区域研究中心2000级硕士研究生。邮编：广州，510275
- 粤港地区区域合作发展分析及区域管治推进策略*
- Analysis and Strategy on Development for the Region Governance of Guangdong-Hong Kong
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- 王登嵘
- WANG Deng-rong
- 摘要：
在分析粤港地区区域合作发展历程的基础上，对现阶段粤港地区区域合作的现状特点及存在问题进行了分析。并提出了一些推进粤港地区区域管治的策略措施，如围绕粤港合作联席会议深化区域管治组织体系建设等。 - 关键词：
管治；区域合作；区域管治；粤港地区；粤港合作联席会议； - Abstract: This paper, on the basis of analysis on development process of region governance of Guangdong-Hong Kong region, analyses actual characteristics and problems of the region governance, and brings forward some tactic to promote its development, such as reinforcing construction of the region governance organization system on the basis of the Hong Kong-Guangdong Co-operation Joint Conference.
- Key words: governance; region cooperation; region governance; Guangdong-Hong Kong region; the Hong Kong-Guangdong Co-operation Joint Conference
- 1 引言
管治不同于平常意义上的管理，它不仅是一整套的规则，也不仅是指一种活动，而是社会各个决策中心共同处理公共事务，解决公共问题的过程；而这个过程的基础既不同于高度集权统治，也不同于市场经济条件下的无政府自由状态，管治的基础是协调；进行协调的主体既包括公共部门，也包括私人部门，强调多个决策中心的共同作用；并且管治并不是一种正式的规章制度，而是指持续的互动。由此而见，管治具有多元、分散、网络型以及多样性等特点[13]。
粤港地区是我国区域经济联系最为紧密的地区之一，然而该地区的区域管治却落后于区域经济发展的实际，阻碍了区域合作向高度化方向发展。同时，香港又是我国的一个特别行政区，实行的是资本主义制度，使得该地区的区域管治在世界范围内尚无先例可循。如此种种，使得有关粤港地区区域管治的研究具有重大的现实意义和理论意义。
就目前粤港地区区域合作水平而言，距离区域管治尚有很大差距。但追溯粤港地区区域合作发展历程、分析粤港地区区域合作的现状特点及存在问题，对于促进粤港地区区域管治发展具有重要作用。
2 粤港地区区域合作发展历程
纵观粤港区域合作历史，可以发现粤港区域合作大致经历了以下三个阶段：
2.1 建国后—改革开放前：萌芽时期
建国后，中国大陆由于受到西方国家的封锁压制，与资本主义国家或地区来往很少。香港由于在英国的管辖下实行资本主义制度，在改革开放前与祖国大陆之间的联系交往也很少。可以说，政治制度的差别阻碍了粤港地区区域合作的发展。
但在另一方面，尽管香港与祖国大陆的政治制度不同，却又存在紧密的亲缘关系。这一层割舍不断的亲缘关系成为促进粤港两地有限合作的基础，导致了区域合作的萌芽。标志区域合作萌芽的主要事件是东深供水工程的建设。
东深供水工程始于1963年。当年香港大旱，香港中华总商会、香港九龙工业联合会分别致电广东省政府请求援助。同年12月，周总理指示由国家计委拨款，兴建东深供水工程。初期，广东省无偿为香港供水，后改为每立方米象征性收费1角人民币，直至1977年。东深供水工程的建设开创了香港与内地政府之间的官方对话，成为粤港区域合作的开端。
这一时期，区域合作的主要特点是:市场化程度很低，更大程度上具有亲情援助的性质；在中央政府介入的前提下，两地政府均有参与;香港社会团体的初始性提议，打破了两地僵持的局面;区域合作是在自然条件影响下衍生的，不具主动性。
2.2 改革开放-回归前:广东省政府与香港企业之间的广泛合作
1978年，中国实行对外开放政策。广东省作为毗邻港澳的前沿阵地，成为改革开放的最先示范地区。借改革开放的大势，凭借深厚的人缘优势，广东省成为香港私营企业对外投资的首选地区。改革开放初期，广东省接受来自香港的资金发展了大量的三来一补企业，后期三来一补企业逐渐升级为三资企业、民营企业等。香港与广东省的区域经济联系日益紧密，以致有学者认为形成了以香港为核心、广东省为外围地区的区域经济一体化地区。在区域经济一体化发展过程中，广东省政府与香港企业之间构成了区域合作的主要参与者。合作的主要手段是广东省及各级地方政府颁布的各项吸引外资、引导企业布局等的经济政策等。
这一时期，官方合作也有所发展，如成立了香港与内地大型跨界项目协调委员会、1990年成立的粤港环境保护联络小组等;同时社会团体之间的交往也有所增多，如香港成立的一些民间社会团体（如，香港协进联盟、香港中港关系策略发展研究基金）对中港关系表现出一定关注，广东省政府发展研究中心也就粤港合作等议题与这些团体进行过广泛的接触与交流。尽管如此，官方合作、社会团体的参与仍不能构成这一时期粤港区域合作的主流，并且官方合作远远滞后于区域社会经济发展速度，造成了不少区域问题，如重大基础设施的重复建设等。
2.3 回归后至今：官方合作得到初步发展
1997年香港回归祖国后，实行一国两制，为粤港地区区域合作的深入开展提供了机遇。1998年3月，香港特别行政区长官董建华在参加全国人民代表大会时，提议粤港地区成立一个联席会议制度，得到了广东省省长卢瑞华的响应。在经由中央政府同意的前提下，1998年3月31日，第一次粤港合作联席会议在广州举行，国务院港澳办主任、广东省省长、特别行政区长官等均出席了该次会议。自此，粤港合作联席会议基本每年轮流在香港和广东省举行一次，到2002年已经举行了第5次会议，每次会议均有一定的收获，所达成的共识中有些已经付诸实施，如粤港合作促进旅游发展、加快通关速度等等。其中，第二次联席会议同意就改善珠江三角洲地区内空气质量联合合作研究；第三次联席会议上同意成立“可持续发展合作小组”，就珠江三角洲内的环境进行监测、研究。2002年4月，粤港持续发展与环保合作小组会议公布了珠江三角洲地区空气质量联合研究的结果，并决定两地政府成立一个由香港环境保护署和广东省环境保护局所组成的专职小组，共同监察区内空气质量和变化以及分析改善措施的成效。
粤港合作联席会议的成立成为标示官方合作体系建立的重大事件，并在推进粤港区域合作中不断发挥着应有的作用。但从每次联席会议的议题来看，重复性较大，在一定程度上反映出官方合作实效不足，仍处于初期发展阶段。总体上看，这一时期的官方合作仍不能构成区域合作的主流，但对比第二阶段，官方合作已经取得了不小的进展，成为该时期区域合作的一个鲜明特色。
3 粤港地区区域合作现状特点
纵观粤港地区区域合作的发展历程，可以总结出以下一些特点:
3.1 区域合作取得一定进展，官方合作机制初见雏形
长期以来，粤港由于历史、地理、社会以及文化上的相似性，形成了一个联系较为紧密的区域。紧密的区域经济联系促进了区域合作的发展。最初的区域合作发生在中央政府、广东省政府与香港企业之间，合作的主要目标在于引导香港企业对广东省进行投资。1998年3月3日成立了广东省政府和香港特区政府间的粤港合作联席会议，这是标示粤港地区区域合作向高层次转变的主要事件。
3.2 区域合作具有政府与市场相结合的倾向
目前，粤港地区区域合作的决策力量主要为广东省各级政府、香港企业、香港特区政府以及一些民间团体等。在这些参与合作的决策主体中，又以广东省政府和香港企业为绝对主体。从这些决策主体的性质来看，一极为政府，一极为私有企业，表明区域合作具有政府与市场相互协调的倾向。
3.3 区域合作地理空间逐渐向珠江三角洲外围地区扩散
区域合作的发生，根源于区域经济联系的发生与加强。粤港地区区域经济往来首先衍发于珠江三角洲与香港之间。近些年来，香港对广东省的投资地理范围出现由珠江三角洲向外围地区扩散的趋势。相应地，区域合作的参与主体和所涉及的地理空间范围也向三角洲外围地区扩散。广东省政府已经开始注意要利用区域合作促进外围地区的发展。
3.4 区域合作中政府的作用不同，广东省政府在区域合作中起决定作用
在粤港地区区域合作中，涉及到性质不同的两大政府机构之间的协调。在广东省，政府通过引进外资的权限政策、税收政策、产业导向政策、经济特区政策等各项行政法规来规范各级地方政府与香港企业的区域合作行为，具有较为浓厚的“计划导向”特征；与之对比，香港政府在推进与广东省的区域合作中奉行的是积极不干预政策，几乎完全交由市场进行自发调控，香港政府只有在光靠私有企业无法解决问题的情况下，才会进行干预。由此可见，大陆与香港不同的政治制度深刻地影响到了区域合作中双方政府的决策行为。
广东省政府在区域合作中所发挥的作用对于引导珠江三角洲及其外围地区的和谐发展具有决定性的作用。例如，政府通过制定利用外资的审批权限政策，将单次引进外资的数额与各级政府的级别权限结合起来；利用产业导向政策和产业与地区税收政策引导区域产业发展方向和外围地区的发展等。事实上证明，这些政策对于珠三角及其外围地区和谐有序发展、消除地区差距、引导产业结构的优化升级、产业空间布局的调整等都起到了一定的作用。
4 粤港地区区域合作中存在的主要问题
按照管治的含义衡量目前的粤港区域合作，可以发现其中仍存在不少问题，主要集中表现在以下几个方面:
4.1 城市管治不健全
城市是区域的核心，区域管治实质是区域内城市引导下的广大区域的合作，因此，区域管治的效率、质量在很大程度上与城市的运行效率、管理模式、机制等有着密切的关系。
广东省内城市管治现状并不能支撑起高效的区域合作。目前，城市管治不健全主要体现在：城市职能部门分工权限界定不清、责权划分不明，城市管理部门设置重复、繁琐，城市内的行政管理架构市场适应性不强，缺乏公众参与，缺乏监督管理机构等。
4.2 区域合作涉及面过窄
正如前所述，目前粤港地区区域合作主要集中在产业合作方面。对于涉及区域和谐发展的其他重大内容则涉及过少。如，区域基础设施建设、区域污染治理等，尚未形成有效的协调管理机制。因此，在区域发展的实践当中造成了不少的区域基础设施重复投资、恶性竞争的事实。
4.3 区域合作参与者单一，官方合作体系需要大力完善
目前粤港地区区域合作的决策主体主要是政府机构（广东省各级政府）和以追求个人利益为唯一目标的香港商人。而这一区域所涉及的广大决策主体，如香港政府机构、香港及大陆的民间社会团体、民众个体等却未能有效地加入到区域合作的行列中来。
并且，在内地政府与香港企业的合作中，遵循的是单向（自上而下）的管理模式，即通过内地政府颁布政策来引导港澳企业的投资活动，而香港企业却没有适当有效的渠道向内地政府反馈自身的意见与权力要求，双方的合作并不是互动、双向的。更为重要的是，粤港尚未建立完善、高效的官方合作、对话机制，官方合作有所发展，但仍限于表面。虽然，香港与广东省政府于1998年3月3日建立了粤港合作联席会议，但是，现行的粤港合作联席会议本身只是一个松散型的议事形式，也并未在此基础上形成有效的、健全的协商机制和下层部门协作实体机构。
4.4 缺乏有效的监督管理机制
粤港地区区域合作的主要监督来自于行政体系内部的自查自纠、自我监督，包括上级对下级的监督和部门内部的自我监督，但这两类监督的衔接以及自我监督的效果都不甚理想。除此之外，来自于司法部门和社会上的监督则很少，而且也没有形成一套有效的司法和社会监督机制。如此种种，自然导致了区域合作中监督效果的低下。
4.5 缺乏公众参与
目前的公众参与无论在广度上还是在深度上，还远不能适应公众参与城市与区域合作的要求。目前的公众参与侧重于城市，而有关区域合作中的公众参与却不受重视；在涉及城市合作的公众参与问题上，公众参与的面又过窄，往往限定在城市规划方面，而城市规划只不过是城市建设发展的一个方面而已；目前还未建立起公众参与的有效组织机制，公众参与往往是以单个公众的个人身份参与的，忽视社会团体的介入，这样往往使得公众参与流于形式，不能起到实质的作用；另外，公众参与还缺乏法律上的支持和制度上的保障等等。
5 推进粤港地区区域管治的策略措施
5.1 充分重视粤港地区区域管治的构建难点
5.1.1 政治经济方面的特殊性
粤港地区存在政治经济方面的特殊性。这种特殊性是受我国宪法保护的。由此决定了粤港地区区域管治必须是在一个主权国家内融合两种政治体制的管治模式。这是世界所有国家或地区已有的城市与区域管治所未实践过的，是对管治理论与实践的创新。从而也就构成了该地区管治实践的一个重要难点。该地区的管治模式既要符合一国两制的要求，保证不伤害香港市场化的政府管理运作模式，又要保证内地一定程度上的计划管理特性，并在此基础上谋求两者的融合。这对构建该地区的区域管治模式来说是个极大的挑战。
5.1.2 管治区域内发展水平差异巨大，各利益主体的需求存在巨大差别
粤港地区地域范围广阔，区域内存在不同发展水平的区域利益主体。香港是国际上知名的发达城市，经济发展水平、基础设施建设水平、社会化服务体系等都处于该地区的第一层次上。珠江三角洲得益于我国的改革开放政策，经济发展速度较快，成为我国经济最为发达的地区之一，但与香港相比仍有较大差距。三角洲外围地区，包括粤东、粤西、粤北等地区，不仅经济发展水平要低于香港和三角洲地区，而且其内部经济发展水平差异也很大。尽管该区域内部较大的发展差异为区域互补发展创造了条件，但发展水平的不同层次性也决定了区域内各利益主体需求的差异性。因而，该区域的管治模式应该适应这种需求的差异性，也就是说该地区的城市与区域管治的目标应该是多样的，由此管治的运行机制或组织结构也应是多样的。而这又成为区域管治模式构建的一个难点。
5.2 完善粤港联席会议的组织建设，建立相关的专职机构
1998年建立的粤港合作联席会议已经具备了区域管治机构的雏形。目前尚不完善，需要在原有基础上加以完善，使之真正承担起区域管治官方机构的职责。
健全粤港合作联席会议内部的组织机构是区域管治高效运作的一个重要条件。由于在一定的时期内，区域管治可能会涉及到各个方面的内容，而且可能带有很大的专业性。因此，在联席会议内部必须建立与主要管治内容相对应的单一职能机构，用以专门处理区域内的专业事务。如建立区域交通管治机构、区域水污染管治机构等。在不同时期内，区域所面临的问题会有所不同，因而职责也会随之变化。相应地，单一职能的管治机构也必须跟随区域管治的需要而变化。
5.3 加强区域管治法制体系建设
区域管治法制体系建设是构建区域管治的重要一环。如果缺少完备的法制体系，任由区域管治中的各决策主体按各自的利益行事，那么区域管治便成为不受约束的纯粹的市场管理模式，不仅易导致区域管治效率的下降，而且会导致区域无序的加剧。区域管治法制体系建设为区域管治的合法运作提供了一个基本的框架，区域管治是在这一法制体系下的互动协商。区域管治中的各决策主体、机构的合法地位也必须通过区域管治法制体系加以确定。
5.4 建立区域共同发展基金制度与区域投资机制
针对粤港地区区域差异显著、区域基础设施重复建设等区域不协调发展的情况，有必要建立区域共同发展基金制度，完善区域投资机制。通过区域共同发展基金制度和区域投资机制，可以为扶持落后地区发展提供资金，解决区域差异问题。通过区域投资机制，可以从管治区域整体的高度，为区域共享的公共服务设施、环境设施、基础设施等提供建设资金，可以有效地避免区域内的重复建设问题，优化区域建设资金利用率。
5.5 提高公众参与程度，建立与管治理念相适应的公众参与组织形式
提高公众参与程度可以从以下四个方面着手：
一是，扩大参与区域管治的公众面。长期以来参与规划的公众只仅仅局限于学术研究机构和地方政界（人大代表、政协代表等）的精英。新时期，参与区域管治的公众要逐步扩大，将包括个人、非盈利机构、企业、社区等利益单元。
二是，构建合适的公众参与组织机制，提高公众参与的效率。从西方国家的实践来看，真正富有成效的公众参与不是个人层次上的参与，而是非盈利机构、企业、社区等非政府组织的参与，而这正是我国公众参与的欠缺之处[6]。
三是，构建公众参与机制的保障体系，以保证公众参与组织机构得以顺利运转和发挥其功效。
四是，在粤港合作联席会议下，常设“粤港经济合作论坛”，充分发挥两地工商界、学术研究团体、高等院校的专家学者的智慧，为粤港合作联席会议提供操作性更强、更具时代性和紧迫性的合作议题。
5.6 以管治理念对城市政府管理体制进行创新
我国现行的城市政府管理体制是在计划管理模式下架构起来的。在新形势下，旧有的以条块分割为主要特征的城市政府管理机制已经不能适应决策主体多样化、分散化的发展趋势。由于城市是区域内的一系列节点，中心城市往往成为区域的核心，区域的一切事务均是以城市所连接成的网络展开。很明显，如果现行城市政府的管理体制不能适应决策主体分散化的发展要求，那么区域管治必将付诸流水。粤港地区区域管治的客观需要要求对区域内城市政府的行政管理体制进行改革，将管治理念渗透到区域节点、核心内部的组织中去。
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