- 城市管理与公众参与
- 文章编号：1009-6000(2003)-02-0013-06
- 中图分类号：C912.81 文献标识码：A
- 项目基金：同济大学人文社会科学基金课题部分成果。
- 作者简介：王江，法学硕士，同济大学文法学院讲师。邮编：200092
- 公众参与城市管理的制度障碍和创新*
- The Institutional Obstacles and Innovations to the Public Paticipations of Urban Management
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- 王江
- WANG Jiang
- 摘要：
公众参与促进了城市管理的典则规范更新，本文运用制度分析方法，探讨了我国城市管理决策中公众参与的制度障碍，并借鉴发达国家的有益经验，从公众权利的具体化、社区自治建设、团队意识培养等方面，对我国公众参与的制度保障和创新提出了粗浅意见。 - 关键词：
公众参与；城市管理；制度障碍；创新； - Abstract: Public participation speeds up the paradigm innovation of urban administration. This thesis, under the principle of institutional analysis, focuses on the institutional obstacles to urban public paticipation in management policy-making. It also draws lessons from the beneficial experience of developed countries and thus comes to the conclusion that the institution of public participation should be guaranted and innovated in our country.
- Key words: public participation; urban management; institutional obstacle; innovation
- 公众参与是指公民不通过国家代表机关直接参与处理社会公共事务，是实现依法治国、依法治市，促进社会主义民主和法制的基础。公众参与城市规划兴起于20世纪中叶欧美发达国家，至今已经成为众多发达国家城市管理体系中一个重要的法定环节，在一定意义上，公众参与的程度和成效，反映了一个城市社会经济和文明开放的水平，也是衡量城市规划从纯技术性转变为政策性、综合性的转型标志。我国进入80年代后，城市管理逐渐孕育了公众参与城市规划的意识，并正在初步探索公众参与的途径和机制，虽然一些操作的方法可以借鉴发达国家的经验，但是对公众参与的深层次问题有待解决，如公众参与的价值标准、公众参与的现实条件，这些问题关系到公众参与制度能否持续开展的关键，本文着重于城市管理的一个方面——规划管理领域，对此作粗浅的探讨。
1 公众参与对城市管理的典则规范更新
城市规划管理包括城市土地管理、建筑管理和城市规划的编制、决策，以及地方城市建设法规的制定等。它发端于工业化初期，城市内部环境和卫生的不可容忍。在城市发展的历史进程中，城市规划始终是政府管理的职能体系之一，其作用往往被视为一种“警察权力”。随着百多年来城市规划理论的不断发展，从霍华德的田园城市乌托邦，到现代平等主义城市学者所强调的城市规划应当以社会平等和安全为最高责任，可以发现城市规划管理理论与实践，正越来越关注政府与市民，公共部门与私人部门之间的关系，进而相应地公众参与成为城市规划理论的热门话题。公众参与突破了以往的政府包揽各项社会事务的状态，具有广泛性、开放型、多元化的公共管理文化底蕴，所谓的公众不仅仅是个体的市民，还包括由个人组成的民间组织（社区的社团组织、公益性学术与评论组织）、营利性组织（如房地产开发商）、专业服务性组织（如咨询、设计、中介公司）等其他的非政府组织。公众参与城市规划管理涉及规划决策、实施、监督等诸多方面，本文所探讨的规划管理视角聚焦于城市规划决策过程中的公众参与问题。
1.1 公众参与城市规划源于公共行政典则规范的更新
公众参与对城市规划管理的典则规范带来了新的信息，典则规范表现为人们基于深入观察和持续比较而形成的，关于某些客观事物的正当性、合理性的价值标准，这种价值标准区别于一般的现实态度，它通常表现为一定的原则立场。典则规范在制度学派分析社会经济生活的范畴中，属于核心的概念之一，典则规范的更新是制度创新的逻辑中继点，它一头联结着现实观念的转变，另一头则联结着制度创新的发展目标。发达国家公共行政典则规范的更新促进了政府行政手段的制度创新，自20世纪60年代“新公共行政”以来，经过70、80年代“新公共管理”的发展，以及90年代“重塑政府——企业家政府”的再发展，政府公共管理的理论与实践已经发生了比较深刻的变化，强调:市场化导向、顾客意识导向、授权与分散管理导向、竞争性公共服务导向等等，政府行政改革作为转变公共行政规范的追求目标，成为政府制度创新的亮点。于是，城市规划决策中的公众参与制度在发达国家应运而生了。
城市规划过去一直被认为是一种政府行为，规划师是政府的雇员，规划依赖于规划师自身的技术素质和主观经验，往往容易导致脱离城市发展的客观现实，特别是城市活动的主体——公众的期望，随着公共行政典则规范的更新，人们开始认识到，公众不仅是城市规划管理的被动者，而且自始至终是城市管理权力行使的主动者，在这一认识越来越被广泛接受的基础上，公众参与被提出并推广开来。托夫勒、奈斯比特等未来学家都预言：共同参与民主制度将替代西方传统的代议民主制，这种共同参与的指导原则是“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程”，它从侧面反映了公众参与的民主价值取向。公众参与使自上而下的政府行政管理转变为上下互动，服务和管制相结合的新型城市公共管理模式，政府鼓励、促进公众在规划决策过程中的参与。传统的冲突管理规划转化为协调合作规划，主要体现在：达成共识、共同促进和广泛参与。参与使不同的利益团体之间架起了相互交流的桥梁，参与是一种表达、是积极的作为，也是教育公众的行为，有助于城市决策的制定和实施。
1.2 公众权利在城市规划决策中的具体化
公众参与城市规划决策包涵两个方面，即公众通过相应的政策法规，一方面真正了解和参与规划决策的形成，另一方面对规划决策的实施进行监督。公众在城市规划事务中不仅获得关于他们所生活的城市社区的环境资料，周边的社会情况信息，并有机会参与决策过程；公众还可以有效的利用行政和司法程序，包括补救和补偿程序，维护自己的权利。例如，街道办事处经当地城市规划部门许可，在居民新村搭建自行车棚，车棚建成后，对邻近的居民甲住房采光造成影响，甲与该城市规划部门因许可搭建车棚的具体行政行为产生争议，甲虽然不是行政行为被许可的一方，但是行政许可对他有直接的利害冲突，甲可以对规划部门的许可行为寻求救济。这样公众权利在城市规划中的具体概括为：知情权、参与决策权和寻求救济权。知情权、参与决策权使公众参与规划决策成为可能，寻求救济权则使公众具备了监督规划实施的资格。城市规划中的公众权利不同于其他民事权利，它须通过预先措施才能获得根本的保护。对于规划所造成的损害补救则是事后的、次位的，难度较大。
城市规划不仅是一种政府行为，更是一种公众行为，依法授予贴近公众必要的自主管理权，方便服务管理者与被服务管理者之间的直接对话和交流，将有助于增强公共服务对公民要求的灵敏度和回应性，提高城市管理与公共服务的质量。
1.3 公众参与程度同社会经济发展、文化背景相适应
城市规划的公众参与过程，需要与社会经济发展的一定阶段相结合，也需要与各个地区的社会文化背景相适应，我国政府的权力形态适应社会主义市场经济的要求正发生着变化，改革开放以来的四次政府机构改革，使我国政府管理无论在理念、职能，还是在机制、机构、人员等方面，都产生了与时俱进的深刻变化。政府组织的一元服务逐步走向多元的竞争性服务，在继续维护政府的掌舵功能、主导作用的同时，减少由于一元化服务所带来的行政腐败机会，并且试图通过以市场为中心，多元的竞争性服务来提高公共产品的质量和降低成本。但无论公共服务格局如何变化，政府不能放弃基于公共利益的协调和监控职责。
公众参与的意义比较参与的过程而言，似乎更容易为政府规划部门所理解，公众参与常被提升为政治目标，是促进民主行政的一种标志。事实上，它在城市管理的公共决策和实施过程中成为更广泛的社会经济行为。城市规划要遇到各种各样的利益关系，各种利益的交织冲突，即使是所谓的公众利益，也不可能涵盖了所有的不同利益的团体。参与使政府和非政府部门的协调、不同利益团体的平衡等方面都发挥着重要的作用。在全局性、战略性、前瞻性的规划决策上，需要保障政府制定的城市规划决策以公众的利益为基础、并以公众严格遵守、对公众产生约束力为条件。
2 公众参与城市管理的制度障碍
有学者认为：我国目前的城市规划难觅公众身影，鄙人不敢苟同。正如上文所指出的，城市规划涵盖了城市设计——设计实施——实施反馈等这样的回路系统。我国目前在城市设计实施中民间资本的介入，城市规划监督中团体上访、联名上书、向党政机关提出咨询议案、献计献策或者担负特定的社会职能等，都是公众参与的体现。本文赞同张庭伟先生的观点①，我国城市规划决策中，在规划部门做出审批、许可等行政行为中，忽视了公众参与的前置程序，并且没有将这一公众参与程序以制度化、法律化、长效化的加以确立。城市规划渐渐误入了“纸上画画，墙上挂挂，最终还是领导一句话”的怪圈。要突破这一怪圈，修修补补是无济于事的，需要从制度方面加以考察。
人们习惯于用制度来组织和管理千差万别的社会成员，解决错综复杂的社会问题，这是人类在千百年来的共同生活中所形成的基本经验，亨廷顿认为，“所谓制度是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式。”而在实际的社会生活中，制度常被人们理解成为设定的组织规范和行为准则，在某种程度上，一个社会或一个组织实现制度化的程度，是这个社会或这个组织发展的重要标志，制度也是生产力，这正是人们普遍推从制度化的根本原因之所在。社会发展到今天，规划要想摆脱“工具”的尴尬境地，公众参与制度建设必不可少。但是现实条件不容乐观：
2.1 公众参与缺乏程序性权利
我国城市规划方面的法律规范有《城市规划法》（1990年施行），地方性法规也有不少，如上海市《城市规划条例》（1995年7月施行），它们分别规定了“制定城市规划，应当有组织地听取专家、市民和相关方面的意见”，“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告”。公众参与在我国目前法律性文件中仅仅停留在原则性概念阶段，缺乏可供操作的程序性规范，如公众参与的范围、参与方式、参与途径及其保障等。法定的权利义务关系由明确的法律规则预先予以界定，这些法律规则主要表现为实体法，而实体法的规范通过程序法来实现。
英美国家奉行的“程序中心主义”的原则，认为法定的权利义务隐藏在程序法的缝隙中，没有独立的地位。② 美国在城市区划执行中，注重公众参与，以及民主化决定的程序要求，每个城市设立规划委员会，通常由城市的行政长官提名并由立法机构批准，一般组成人员有社区内的房地产商、银行家、商会等团体的负责人、或者律师、建筑师、劳工代表、社会工作者等，设立规划委员会的目的是为了及时提供市民的意见，对规划机构进行监督。立法机构是城市发展和建设的最终决策者，对其而言，规划委员会起顾问性作用，当处理有关规划事务时，立法机构要求规划委员会提出相应的报告和建议。1975年，纽约市宪章规定，授权市政府发布并实施法定的“区划审议程序”（Uniform Land Use Review Procedures），凡有关区划提案都应依照程序逐级办理公众听证会（Public Hearing）及正式表决的裁决程序。③
行政程序为行政权力的行使设定了严格的规定，也为公众参与的权利义务予以设定。我国行政机关长期以来常常把行政程序视为繁文缛节，忽视对行政行为的程序要求，在立法上，偏重于规定各种静态的行政制度，忽视和轻视通过现代行政程序对公共行政的实施有效的动态调整。从某种意义上讲，民主和法制的精神是通过一种程序规则的存在而体现的。
2.2 公众参与缺乏组织整合
公众参与城市规划管理，这一指称中“公众”也就是俗称的人民群众，并不局限于市民个体，从欧美发达国家的实践中可以发现，单个市民参与城市规划，并对规划决策层面起效应的成功案例几乎没有，而由个体所组成的团体或利益集团在公众参与城市规划中起着不可忽视的作用，有时甚至是举足轻重。以英国布莱克路私房更新为案例，当地的两侧联排式住宅建造于19世纪中期，1972年当地政府打算以这些住宅不符合标准为由，将居民搬迁至政府住宅，拆除街区，但是在居民反对下，政府的计划落空。这是民间社团为主导的协调管理模式起了巨大作用，既保存了这些住宅，又改善了整个社区面貌。由于几乎所有的居民都购买了所居住的房子，产权人推选代表组成委员会，赋予委员会基于居民利益，与政府机构及建设者进行协商的权利，和改善周围土地的责任。接着委员会游说并说服地方政府将此地列入“整体改造区域”，以获得政府补助及贷款支持，然后在委员会的协调下，居民中的一位建筑师提供专业设计服务，每个居民参加环境整治及建设工作，大大节省了住房改建费用和环境改善的支出。④
反观我国城市社区基层的组织——街道办事处没有城市规划决策的参与权，在规划管理中，只规定了行政强制权和行政检查权，行政强制权主要有受区房屋、规划部门的委托，责令立即停工、强制拆除违章搭建、违章建筑⑤，行政检查权主要是协助区规划部门监督检查所辖区域内的违法建设⑥。居民委员会名义上是群众自治性组织，实际上从经费来源、机构设置等方面都受制于政府机构，成为政府的一条“腿”。目前街道、居委会建制等同于基层社区组织建设，自上而下的强化街道行政功能，也就是在发展社区的过程中，只是考虑将政府的职能从单位系统转移到社区，而忽视了建立起适应社会主义市场经济条件下政府与社会相对独立、小政府和大社会的组织发展思路。城市区域规划直接关系到社区居民的利益，但是人民群众通常以个人而非团体的声音向政府规划部门表达意愿，在多大程度上能引起决策者的重视，这是不得不让学者们产生怀疑的。
2.3 公众参与局限在媒体曝光、参观展示
公众参与城市规划说起来容易，实施起来难度却是很大。每个人，每个社区的利益都融入了进去，公众参与的成功与否在于能否找到一个公平分配利益的方法。由于担心参与导致社会动荡和危机，或者一场全城参加的大讨论会招致马拉松式的灾难，目前公众参与主要体现在偶尔的新闻舆论干预、群众来信、来访等，例如北京天文馆原计划爆破拆除，重建新馆，在市民和媒体表达强烈的惜别后，市政府顺应公众呼声，决定保留老馆，另建新馆。又如湖北省武汉长江堤坝内建造成片高档住宅，南京紫金山风景区建造观景台等等，这些媒体报道的新闻敏感，由此所形成的舆论气氛，推波助澜，无不引起政府有关部门的重视。但公众参与城市规划，仅仅靠偶然的报道吗？它说明了我们的公众参与城市管理的机制相当不完善，况且这只是滞后的、迟到的公众参与，对规划决策的影响大多如螳臂当车，决策失误所导致的国家或集体利益的损失已无法挽回。
我国在公众参与规划方面只能说刚刚起步，大部分的规划还是从上而下制定的。上海在这方面做的工作较多，许多规划编制时进行了民意调查和访谈，并且建造了城市规划展示馆。但即便如此，公众的参与程度仍然较低。首先，被调查者或访谈者多数是专家学者，代表的普遍性不足。其次，城市规划展示较多地为了装点城市，规划展览馆的观赏意义和教育意义浓厚。事实上，规划展示更重要的意义应该是向公众讲解规划背后的构思，让公众深刻理解规划，进而提出问题。
3 公众参与的制度保障和创新
城市管理体制的变革过程中，公众参与的城市规划管理正在确立着我国公共行政新的典则规范，然而政府与这种新的行政典则规范的互动过程是复杂的、艰巨的，而且最终确立会经历较长的历史过程。这就需要从主体与客体，理论与政策、观念与技术、内容与形式、历史与未来相结合的角度，不断辨析、矫正和确定。
3.1 制度保障和创新的意义
公众参与程度的强或弱，表现在公众参与是否为常态的、制度化的、可持续进行的。要提高公众参与程度离不开制度保障和创新。制度保障是政府基本的行政职能，鉴于制度障碍与我国城市建设跨越式发展之间的冲突，制度创新构成了21世纪政府公共行政规则典范的理想目标。一般认为，制度是一种公共产品，政府是制度的主要提供者，完整的制度是正式的国家法律规则，与非正式的社会行为规则交织而成的规则体系及其运行机制⑦。制度的基本功用就在于确立一个资源的社会分配原则，建立足以减少交易费用的法律及其执行框架。政府的制度创新包括三重结构：
第一，创造制度环境。主要以宪法、法律、法规为核心的基础性制度安排。制度环境决定社会公众的交流意愿，同时直接影响社会的整体效能。我国宪法第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第27条第2款规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保证同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。”宪法的明确规定，为城市规划管理确立新的典则规范提供了根本保证。
第二，设计制度安排，确定支配公众参与行为和社会关系的新规则。制度的合法性、合理性在根本上取决于既定的制度能否为社会成员提供新的竞争方式，并且获得更多的制度收益等，如听证制、公示制。
第三，实施制度创新。制度创新主要指这样一种主客观相统一的活动过程：一定的社会主体（组织或个人）由于自身的获利动机或价值理念在既定的制度框架内无法满足，而提出改变现行制度规范的要求，继而通过合法的方式、途径、程序改变现行的关系模式和行为模式，实现制度的变革，并通过国家的法律形式加以确定。创新是民族的灵魂，也是政府落实服务于民宗旨的素质之一，制度的创新其目的在于解决制度障碍，形成旺盛的社会激励机制，从而不断实现国家的发展目标。
3.2 公众参与制度的内容
落实公众参与城市规划的“三权”，即知情权、参与决策权、寻求救济权。
知情权是公众有效行使参与权的前提和基础。公众知情后才能避免参与流于形式，才能克服公众与政府和有关当局的信息不对称而导致的参与受阻。落实知情权从两个方面入手，一是公众的知情权内容，个人或组织能够获得有关城市规划已经或可能产生重大影响的公共信息和活动资料；二是对建筑工程、项目有知情权、询问权。相应的政府规划部门有提供信息的义务，以保证公众参与权的实现。
参与决策权。就是在公众参与中建立保证公众参与的可靠程序，程序应该是透明、可靠的，对公众参与的机会，贯彻公开、公平、公正的原则。
寻求救济权。就是公众对规划决策进行监督，当公众因规划错误（违法或不合理）造成损失时，有办法诉诸救济。特别是公众获得有关信息的要求被置之不理时，或被错误的全部或部分拒绝提供，回答不当时，以及遭到其他一切可能或已经受到人身权、财产权侵害时，有权寻求救济的机构和程序。并且，这些机构和程序所提供的救济是免费或低收费的。
3.3 公众参与制度的实现基础
制度的实现基础是基于制度的有效性而提出的。制度的有效性指一种制度能不能得到有效的遵循，并且在遵循以后能不能有效的解决其所有需要解决的问题。⑧ 一般来说，形式上设计一种公众参与制度并不非常困难，而复杂的问题恰恰在于制度的实施及其实施以后的实际效果。如果一种制度得不到普遍遵循，那么这种制度的设计不仅毫无意义，而且还会给社会带来一种蔑视制度的习惯，长此以往，就会阻碍公众参与制度化的进程。如果制度在实施以后并不能有效地解决预期所要解决的问题，那么这种制度的权威性乃至制定此项制度的主体的权威性就会受到影响，这同样导致制度被忽视甚至践踏的情况。因此，实现公众参与制度的保障和创新需要围绕以下几个方面：
首先，转变观念。克服这样一种偏向，即增长社会力量就必须限制国家权力的观点。如果把社会和国家两者视为对立和冲突，认为一方的增长必然导致另一方力量的削弱，这种非此即彼的僵化思维，无益于公众参与的开展。其实当今时代，政府职能的扩张是一种普遍趋势，社会的发展还得依靠国家支持，因此在强调公众参与的制度化对城市管理的重要意义的同时，必须把它设定为在国家和社会互补的关系格局中考虑，即国家和社会之间是“正和博弈”的关系。
其次，建设社区自治。社区自治并不是意味着政府放弃管理社会的责任。不管是美、德等西方国家较为松散型的社区组织模式，还是日本、新加坡等国较为紧密型的社区组织模式，政府的管理作用在现代发达国家的社会管理中不可或缺。不过，政府管理社会的方式不再是传统的起包办代替的作用，而是政府主导，公众参与。改革“街道”行政区的限制，合理进行分权和放权。将社区视为更广泛意义上的由社区组织进行联络和整合的民间社会。一方面更新观念，将“街道”行政区与社区分开，另一方面分清事权，将行政管理事务与社区事务区分开来。这样，不仅社区内的街道办事处和居委会具有更明确的管辖事权和责任，还赋予了社区组织更多的权利，确立基层社区自治的影响和权威。在市场经济条件下，平等的社会主体之间需要一种诚信，它不具有强制力，但有约束力。基层政府及其派出机关在积极动员公众参与的基础上，及时而充分的授权给社区内的居民和单位，增强他们参与决策的机会，逐步使他们认可具体事务上的自我决定。进而认可自我决定的方式，再进到认可作出自我决定的权力，最后形成认可和最终自我决定的习惯和制度。
再次，培养团体意识。团体通常理解为基于某种共同利益、目的或志趣相互依赖和作用的多个人的集合体，即可是依法注册成立的正式社团，如社团法人资格的社会团体、企业法人的社团，也可以是各类非正式团体的民间组织。新生的团体以其广泛的社会代表性激发了公众自主自治要求，并由此强化了全社会的团体意识。社会学家涂尔干认为：由个人联合起来而形成的集体不同于单独个体的实体，整个集体的心理状态产生并存在于群体之中，继而以相对外在的形式作用于个体，并在个体身上以一种新的方式形成一种内在的存在。⑨ 发达国家的城市管理状况显示，社会团体的产生和发展是市场经济发展到一定程度的产物，实现社会成员与政治国家之间，信息能量的动态交流和互换的中介桥梁，并成为城市规划管理中极为重要的组成部分。
另外，城市设计公众参与的价值取向必须依赖城市规划对土地的公共干预权利，具体表现在为了公共利益设定限制条件的权力。我国宪法明确规定土地实行公有制，城市土地归国家所有，但土地的使用权呈现多种形式，应当保证土地的使用权服从城市规划，土地的开发权由政府监管。
3.4 公众参与制度保障和创新的难点
公众参与制度创新要慎重，要渐进地开展探索。随着城市文化教育水平的提高以及大众传媒的发展，势必使公众政治意识增强，参与社会事务管理的要求剧增，公众参与制度的创新要遵循慎重而渐进的原则，在注意到积极作用的同时，还需要防止消极作用的产生，妥善处理好两个难题：
第一，公众大规模主动的参与，特别是以团体的形式参与的会对国家或一个城市的政治发展构成挑战。当国家尚处于初步发展、建设阶段，政治体制还处于调整完善过程之中，亨廷顿、阿尔孟德等西方政治学者曾提出过“参与危机”，或“参与爆炸”之类的概念，因为随着公众民主意识的觉醒，公众权利的欲望不断增加，这将导致政治参与的扩大来满足这些愿望，但由于公众参与制度的比较落后，国家不能满足众多的愿望和要求，用制度经济学的原理，也就是制度的供给不能满足公众参与以表达利益的需求，由此引起不稳定的因素。
第二，充分发挥公众参与的积极性，并且正确引导，避免社会矛盾的激化。在公众参与过程中，当所表达的利益与城市的整体利益，或各个参与主体的利益之间产生矛盾的时候，要积极培养公民意识、全局意识、社会正义等优良道德风尚，注意法律法规指示性作用，使公共的利益在整个社会和国家的良性互动中得到实现。
综上所述，公众参与在影响城市规划管理的有效性、亲和力方面具有不可轻视的作用。它推动了城市规划的民主化、合理化，提高城市规划实施的理解、合作程度。公众从切身利益出发，参与现代城市建设管理，真正体现了人民城市人民建，人民城市人民管的宗旨，直接促进和提升了我国的政治民主化进程。
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