- 城市发展战略
- 文章编号：1009-6000(2003)-02-0055-05
- 中图分类号：F291.1 文献标识码：A
- 作者简介：郑连虎，中共秦皇岛市委旅游研究室研究员，中国城市经济学会学科建设专业委员会委员。邮编：066001
刘逸坤，秦皇岛市委党校讲师。
- 合作博弈:入世后中国城市发展的新动力
- Cooperation Game: The New Dynamics of China Urban Development after the Entry of WTO
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- 郑连虎; 刘逸坤
- ZHENG Lian-hu; LIU Yi-kun
- 摘要：
改革开放以来，城市逐渐成为利益主体，城市之间必然形成竞争机制结构。在此基础上，从“城市-区域”到“城市区域”，是城市发展史上一个巨大的质的飞跃，无论中国还是世界都是如此。伴随着这一巨变的是城市之间竞争结构与博弈模式的巨变;从城市之间的城市竞争阶段到合作博弈的“城市区域竞合” 阶段、“城市区域一体化” 阶段，显示着“城市竞合区域”的形成以及城市在合作博弈中分享区域利益的趋势。城市经营阶段的推进，是中国城市发展的结构性因素，历经中国城市发展乃至中国现代化关键时期的60年。 - 关键词：
城市定位；城市竞合区域；合作博弈；城市经营；联市自理区域； - Abstract: The city gradually becomes the subject of the benefits in Chinese open and reform progress, and that must form a competition mechanism structure among cities .Based on this, there is a breakthrough development from \"city-region\" to \"city-region\" for China, as well as for the world. Along with it, there are great changes of the competition structure and the game model among cities: the change of the three stages ,that is from \"city competition\" stage (non-cooperative game in prisoner) dilemma, Administrative region economic warfare,1979-2001) to \"city copetition\" stage (cooperation based on competition,1999-2020) ,then to \"urban Regional economies integration\" stage(2020-2040). This breakthrough development shows the trends that \"copetition Area of Cities\" is coming into being and cities want to enjoy Regional benefits in the cooperative game. And it is the structure factor of Chinese cities development. This process should be continue almost 60 years that takes the key period of the Chinese city development, and the key period of the Chinese modernization also.
- Key words: urban positioning; competition area of cities; cooperative game; urban management; citistate
- 正如2002年高层论坛上一位外籍专家所言“中国不仅需要WTO（世界贸易组织），更需要CTO（中国贸易组织）”。[1]
对于城市经营、中国入世后城市发展的认识，许多专家和实际工作者都有了相当程度的见解。但是在城市之间的合作机制、是否“区域一体化”、几个大城市区域、近20年城市发展属性等重大问题上，还有待统一认识，继往开来，把实践和认识都推进到一个新的高度。
1 城市利益主体地位的形成与城市经营阶段论
中国城市化进程突飞猛进，在市场经济取向的改革开放进程中，城市逐渐成为利益主体，城市之间的竞争与合作都成为必然趋势，“城市经营”是其表现形式。“地方政府创造条件以适应经济全球化的能力，已成为塑造城市形象和在国际城市体系中定位的关键因素”[2]，“城市（地方）发展主导国家走向”[3]，作为一种趋势，在中国也成为地方区域发展的动力。
城市经营有明显的阶段性。改革开放以来20余年，从制度变迁的角度看，中国城市发展过程可以视为一个博弈结构形式演变的过程。在一定时期内，城市竞争有其相对稳定、不同的内在结构与机制。就城市之间关系而言，可以分为不合作博弈阶段（城市竞争）、合作博弈阶段（区域竞合）、有稳定预期的制度前提下的连续合作博弈阶段（区域内城市一体化）。城市经营是一个以国家、区域和国家制度与政策为背景，以城市为主要参与者的博弈过程（政府之间、城市内部各利益相关者之间、城市之间）。在不同的背景（制度约束集）、信息条件下，城市选择不同的博弈方式，其结果是不同的。这取决于城市需要、背景变迁、主体的理性预期。
从另一个角度分析，在不同的体制环境和经济发展阶段，城市经营的形态和特点也各有不同。通过各省产业同构率、省际工业结构相似系数、省际贸易、外省依存度、经济自由化指数，以及国家的方针政策、国内外发生的有典型意义的事件，能够观察到的城市经营三个阶段是:城市竞争阶段（主要表现为无序的“行政区经济大战”）——城市区域竞合阶段——城市区域一体化阶段。三个阶段不是截然分开，而是互相衔接、互相交融的，是城市的自然发展历程，也是城市发展逐渐走向成熟的标志。其在中国各地的表现也是不平衡的。它们体现了改革开放以来中国城市经营三个阶段城际关系的主要趋势特征，这三种趋势也是中国城市发展在特定阶段的重要动力。强有力的政府干预在其中发挥着重要功能；城市的经济规模和产业水平是突破行政区市场局限的决定性力量。
城市（无序）竞争阶段（1979-2001年）。以中央与地方财政分权为起点，各个地方、城市之间以市场为“战场”的竞争关系迅速凸显。城际关系主要表现为在“囚徒困境”中的行政区经济大战，市场分割，地区封锁，无序竞争。其间的合作是偶然的，是在政策创新不断进行、不充分信息条件下的有限博弈。目前在多数地区仍然有不同程度的存在。作为地方政府自主工业化的必然结果之一，在城市经济规模和其他方面实力迅速增强的同时，各省产业同构率、省际工业结构相似系数普遍偏高，而省际贸易、外省依存度、经济自由化指数普遍较低。预防新一轮行政区经济大战仍然需要努力[4]，除前几轮经济冲突尚未得到根治外，新的重复建设苗头又开始显现。突出表现在产业同构（严重的重复建设）、开发区热、招商引资的竞争上。与对外方面的封锁互为表里的是城市建设、城市自身经营方面的错误理论与实践：部分城市延续了计划经济时期的思路，在城市是经济的重要载体方面认识不到位，城市建设相对落后的局面一直没有得到扭转，“城”“市”不相匹配，人为造城、造市成为突出的两个错误极端；“人民城市人民建”方针，以及城市建设主要由财政筹集（其他方式五花八门，虽然有不少创新，但是尚难以形成制度，隐患颇多）的方式，束缚了城市的正常发展；以人为降低土地价格、减免税收与其他费用等途径增加资本的回报率，不仅将损害城市的长期利益，也成为各城市之间恶性竞争并导致全面的行政区经济大战的根源之一。达到顶峰的标志：多个“城市竞争力”指标体系（全面竞争）；国务院发布《禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》。
城市区域竞合阶段（1999-2020年）。标志：城市化、城市群成为各地战略重点；加入WTO。“城市群”、“城市圈（日文中汉字“圈”即中文的“区域”义）”等概念反映的是一定区域内城市外在的地理分布格局;“城市体系”是城市自然发展走向成熟的结果，中国的城市走向对内开放和向国际开放的程度与形成城市体系的要求相差还很远，因此选择“城市竞合区域”这一描述了城市之间新的实质性关系作用机制的词语来表达城市之间在良性竞争基础上的合作趋势。在这一阶段，在市场信息比较充分、政策预期相当稳定（社会主义市场经济、WTO的全球化宏观框架下不允许“地方保护主义”继续存在并获得利益）的前提下，城市之间将以互利合作的方式逐渐互相开放，区域内城市在理性博弈、有序竞争的基础上，经常进行“双边”或者“多边”的协调，寻求各个领域的合作，共同追求分享区域利益。在竞合区域内部城市之间形成互利合作、有竞争又有协作的有机联系。其成果除形成比较稳定的游戏规则以外，主要表现在城市竞合区域内各城市产业同构率、市际工业结构相似系数的降低，以及城际贸易、外市依存度、经济自由化指数的稳步上升。
城市区域一体化阶段（2020年以后约20年）。在以形成全国统一大市场为目标的前提下，经过各个相关城市之间的长期竞合，在城市区域体系内部，基本突破了行政区划的限制，城市之间进行了合理的分工合作，形成了完整的有竞争力的产业体系、公共基础设施；既与世界经济和全国市场有开放的联系，又有相当程度的区域特色。各个城市、城市竞合区域打破低水平封闭格局，有机地融入国家经济体系、世界经济体系。
2 城市竞合区域形成与合作寻求区域利益的趋势
城市经营有明显的空间性，表现为以具体城市为坐标，城市之间竞合关系的区域关联性。在以城市自身内部空间的优化为基础上，城市之间关系格局、城市之外的资源也逐渐纳入城市经营范畴。经营主体的城市经营视野也日益开阔，“闭关自守”和“夜郎自大”、单纯“造城”或者“造市”的思路被扬弃。环境等原来被视为“公共牧场”的因素，也日益被视为重要的资源要素，这有利于城市之间在有共同利益的领域达成合作。
这种区域关联性不仅仅表现为地域空间上的邻近，而且也表现为种种跨越行政区乃至国界、洲界的经济联系。
城市竞争也更多地体现到区域之间的竞争。城市竞争也日益扩大、深化到各个城市竞合区域之间的相互竞争，而不仅仅是城市之间的竞争。由此也形成了超越于城市之上的区域利益。面对世界其他地区的挑战，1996年纽约制订出了第三次大都市区区域规划。大纽约是纽约与相邻两州区域的协同规划。1992年大巴黎地区第三次总体规划立法通过，共计由7省组成。而硅谷-新竹-深圳则逐渐形成产业上的“看不见的新大陆”。
3 当前中国城市经营阶段与其中国特色
当前中国城市经营阶段尚没有达到“一体化”阶段。此前20年（从1979年-1999年）为不合作博弈阶段。当前正处于合作博弈阶段（区域竞合是主要的、主导的特征），处于从行政区经济大战向一定区域内城市之间的竞合博弈（也可以称为合作博弈）格局过渡，而没有达到“一体化”阶段。在加快融入世界经济、区域经济的同时，中国自身的“对内开放”、一体化成为大趋势和迫切需要。几乎所有的城市，都迫切需要脱出自身经营的狭窄思路，在城市经营的三个发展阶段、城市所在的经济和行政区域的坐标上，为城市的进一步发展定位，以开放的合作博弈的思路谋划城市未来的经营战略。这20年左右是中国多方面有质的飞跃的极其关键时期：经济持续高速增长，综合国力迅速增强，城市化达到较高水平，经济融入区域一体化和全球化大潮，部分地区基本实现现代化等。各个城市都应该珍惜机遇，同时不忘警惕应对WTO带来的挑战和国际安全等问题的影响。
中国的城市区域竞合确实有中国特色，特别是当前所处阶段，有别于美日等发达国家。对此有清醒认识，则更加有利于对中国城市发展规律的探索。美日等发达国家城市发展的关键大背景：市场经济历史悠久；城市发展基本上是一个“自然”进程；国内统一大市场多年；融入国际市场多年；工业化自然演进，并且已经达到较高阶段。而中国交织着发展与转轨问题，在这关键的五个方面都存在问题，亟待推进 ：深化市场经济体制建设；城市主体“补课”与创新；对内开放，打破重重垄断和封锁与分割；城市与区域关系的建立与重构——城乡、城际关系正常化 ；城市直面国际竞争，国家的适度保护、构筑国际多层次竞合大格局、地方分权（以利自觉创新）和区域一体化，是城市竞争力的重要因素；工业化积极采取区域产业集群战略，高度重视地区不平衡问题，在西部大开发的同时，不能忽略东北大开发。
城市经营是中国城市发展史上质的变迁。这种变迁，首先是一种从计划经济中缺乏主体利益、主体意识（城市文化、城市经营意识等）、主体利益代表（全部是“全国代表”是不科学的，也是不现实的）、主体素质差，以及作为表面现象的城市建成区空间结构的混乱、城市功能不健全（极少数例外，如三大直辖市略好），向一种城市发展在国家宏观调控下“自然史的进程”的回归，即回归到正常的符合城市发展规律的轨道上来的过程。既有“补课”，又有新环境的挑战和新机遇，需要创新与创业。所有的城市改革与创新都不应该偏离这一方向，不应该成为鼠目寸光的规划和措施。其次，城市之间在市场经济条件下的竞争与合作，对于习惯与“行政区经济”、农业经济与传统工业经济思维的中国城市领导者而言，是一个新的“城市经营”与城市管理模式，需要长期的“磨合”。
4 推动城市进行理性合作博弈的系统战略
由上述分析不难得出结论，合作博弈是中国城市发展的新动力，也是大势所趋。但是尽管区域内城市共赢是一种良好的愿望，这一愿望的实现也是需要有成熟的相应条件，甚至艰苦的不合作博弈、不完全合作博弈的马拉松式“磨合”。
顺利推进城市区域竞合阶段的成熟，需要在国家战略布局、体制改革与创新方面着手：在国家层面上，我们在全球化开放经济体制框架（WTO）下要谋求加速国际区域经济一体化进程；作为前提、与此同步进行的应该是“对内开放”的中国国内区域一体化；国家和各个城市及区域主体在五个层次的城市竞合区域、一体化方面进行协调与配合，占领战略制高点，形成有利于中国城市发展的大趋势、大格局；成功的城市利益主体的改革与创新，以及各个城市抢抓机遇、自主积极促进各个层次的区域性城市竞合关系发展，则是这一切的基础。其中城市改革与创新是难关，是基础。
4.1 多层次城市竞合区域大格局——国家战略布局
各个层次的利益主体在不同层次上共同努力的协调与配合，以形成合理的结构、整体优化格局，迅速壮大国民经济总体规模，不仅在竞合区域内而且在竞合区域之间形成良性的相互促进态势。特别是在中观层次上跨行政区的城市之间的良性竞合关系。宏观上，国家在把促进区域竞合、一体化作为一项国家战略、基本国策的同时，积极参与经济全球化，尤其是与周边国家共同推动经济的区域化，在国际上为国内城市创造区域竞合、一体化的有利环境。在积极参与推进WTO框架下的经济全球化的同时，构筑有交叉、重合的国际、国内五个层次上的城市竞合区域大格局，是中国千载难逢的战略机遇，这是中国城市发展的大趋势。
与周边国家地区建立自由贸易区等经济区域化组织（中国-东盟自由贸易区、上海合作组织、东北亚区域合作组织）；构筑两岸四地“中华自由贸易区”，作为中国城市区域竞合格局形成的大背景，也是追求的前景。在两岸加入WTO后，形成“一国之内三个WTO成员”的国际贸易新格局的情况下，整合与拓展中国版图经济，就成为中国21世纪面对内外挑战与机遇的首要的战略发展问题。[5]
五大核心城市竞合区域支撑中国未来发展大局。就国家大格局而言，主要的大城市竞合区域有五个，而不能把目光局限于经济高速发展的区域。即普遍受到关注的长江三角洲、珠江三角洲、大北京城市区域（有实力向世界级大城市竞合区域能级发展），以及在国家战略层次上不能忽略的两大潜在城市竞合区域:连接东西部、日益崛起的中国中部——华中以武汉为龙头，长沙、南昌为配合的城市化较高程度发展的核心三角城市区域;影响东北大开发和整个东北亚跨国经济合作的辽中南-图门江三角洲城市群区域。
以中心城市为核心的次级城市竞合区域。即比较小区域内邻近城市之间合作区，是使国家级大城市竞合区域内部城市发育更加充分，中国其他区域城市逐渐发育并走向成熟的必要途径。今后近期，最有活力表现的应该是次级城市区域竞合领域。如长株潭、苏锡常、嘉湖环太湖城市圈等。
以城市为“增长极”的“联市自理区域”（citistate）。即围绕中心城市形成的中心及卫星城镇区域。是一个城市与其乡镇之间的密切联系的完整经济区域。
4.2 自觉的理性合作博弈是城市经营实现多方共赢的关键
城市竞合区域的形成过程，是区域内外城市之间理性博弈的过程，是互利合作的一系列组织机构和制度、运行机制的创新与形成过程，是新的游戏规则的艰难探索过程。共同遵守的竞争、合作及获得利益的制度与机制（游戏规则），是这一过程的最大成果，也是城市区域竞合成功的标志。这就需要：
从自发的一体化到自觉的有引导的一体化。自觉的一体化，前提是地方之间在区域间贸易、投资、技术乃至人力资本等方面逐渐放弃地方封锁，互相开放，形成地方之间合作关系的制度化。以城市区域竞合方式来推动经济发展，已经有城市之间的自觉合作意愿作为基础（江苏、上海等上海周边城市之间逐渐形成分工协作的默契），当然还需要在国家和地方的产业、市场、城市空间等方面通过理性博弈形成合理的区域利益机制来顺应这种自发的经济合作的趋势。以市场经济方式为前提的区域竞合不同于传统的区域协作。2002年8月在合肥举行的“皖浙经济合作项目推介会”，两省省长签署了《关于进一步加强两省经济技术合作的协议》。在城市区域竞合发展史上，浙江安徽两省的竞合将有典范与开创意义。国际上也有许多经验与教训可资借鉴。
自觉创新，国家协调。跨多个行政区之间自觉的区域一体化，需要国家层面上的协调，更主要的是多个相关地方政府参与的城市之间的对话、协商，在城市博弈基础上形成统一的区域一体化决策与协调、监督机构。城市区域竞合体系，是在全国乃至全球市场的大格局上进行城市的资源整合，主要以市场经济方式、在各级政府的宏观调控下由各有关城市自觉自愿“磨合”。要从城市经营初期的“对话性合作”转向有实质性利益和结构安排的“制度性合作”（吴良镛）。城市区域竞合发展主要体现在两个方面：完善的“城市”个体（在城市体系中适当定位为前提），含企业集群、产业集群、官产学研有机体、“城”与“市”有机结合等方面的良好发育；经过区域内城市之间长期的竞合博弈之后形成城市体系（在全球城市、产业体系中），包含了大产业协作、知识协作、城市分工等内容。这些就要各个地方放弃自己的部分权利，让位给一体化区域协调机构。彻底打破行政区之间的种种“隐形壁垒”，既是中国扩大内需的关键，也将是中国履行入世承诺的重要内容之一，具有国际、国内双重意义。
城市政府能够在城市内部空间结构的调整与完善、丰富城市外部空间并优化其结构、政府体制创新、形成创新区位等方面发挥作用。关键的是通过体制等方方面面的改革和创新，在明确“城市自主权”、出台“城市化移民政策”的基础上，形成科学合理的“城市治理结构”，建立完善的“城市健康发展指标体系”[6]，完善市民自治制度，形成市场经济下的社区化、社会化城市生产生活形态。
5 结论
通过对中国城市制度变迁、城市市场及其他经济数据的考察，并汲取了许多学者成果的基础上[7]，能够初步做出如下判断：改革开放以来城市利益主体的地位逐渐形成并且日益完善，“城市经营”成为各地的选择，呈现出从城市之间的城市竞争（主要表现为“行政区经济大战”），到“城市区域竞合”、“城市区域一体化”依次演进的三个阶段。这三个阶段的逐级推进，成为中国城市在不同阶段经济增长的重要动力。加入WTO的未来近20年内，城市区域竞合是城市发展的主要动力。为了使这一动力充分发挥作用，需要在许多方面进行系统改革和创新的配合：作为国家战略的城市经营宏观布局，形成五大城市竞合区域，在“大中华”区域内形成“两岸四地”自由贸易区竞合大格局；国家积极促进大区域内城市之间的竞合关系和一体化，城市改革则以完善城市的利益主体地位、“城市治理结构”（比如自治市镇的治理方式）、城市空间结构的优化为重点。
还需要进一步探讨的重要问题：具体的多种多样的竞合机制模式，需要在实践与理论的结合中逐渐形成，非一朝一夕之功；城市自身新的治理结构，牵扯面极为广泛，是城市体制改革的基础与关键，需要大胆的借鉴、探索和创新；在发展城市方面，还需要注意行政区与城市的不同性质和规律。
另外，需要特别说明的一点是，近年来在形成城市区域的理论与实践领域取得了丰硕成果，但是如果缺乏以时间为向度的城市经营阶段论的配合，其指导实践的空间是有限的。我只是做了粗浅的一点思考，如何实现“城市区域”空间论与时间论的融合，仍然是一个有待深入探讨的重大问题。
借用一位学者的话：统一的中国市场是“实现中国百年梦想的阶梯”，这一时代是我们国家“一个亘古未有的时代”，“盛世里的盛世”！[8] 城市之间的合作博弈正是通往这一我们中国人所共同向往的“中国世纪”的必然路径。
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