- 城市管理与公众参与
- 文章编号：1009-6000(2003)-02-0019-05
- 中图分类号：TU984.3, C912.81 文献标识码：A
- 作者简介：吴玉兰，女，工学硕士，工作单位为中共江苏省委研究室城市处。邮编：210013
- 高速增长期前后日本城市建设中的市民参与机制——以关东关西地区为例
- The Mechanism of Citizen Participation in Urban Construction Around Japanese Rapid Development Period: The Case Study of Kanto and Kansai Areas
- 浏览量：
- 吴玉兰
- WU Yu-lan
- 摘要：
通过日本关东、关西地区市民参与城市建设的实例，对高速经济增长期前后市民参与城市管理、景观营造、规划制定、环境保护的类型、特点和机制，做了初步考察研究，以此作为帮助我国推进市民参与的他山之石。 - 关键词：
景观；市民参与；城市建设； - Abstract: Based on the review of several cases of citizen participation in urban affairs in Kanto and Kansai Areas in Japan, this study analyzed the categories, characteristics and mechanisms of the citizen participation in urban administration, urban planning, landscape designing and environment protection around the rapid development period after the second World War. These Japanese experiences could be used to inspire Chinese citizen participation in urbanization and urban modernization.
- Key words: landscape; citizen participation; urban construction
- 一个城市的建设水平及其形象如何，既反映城市政府管理者的水平与能力，也与城市市民的参与意识和参与程度有着密切联系。目前，国内越来越多的城市政府开始意识到市民参与的重要性，正在通过各种手段推进广大市民以城市主体的姿态参与城市建设。但参与程度、参与水平与发达国家尚有不小差距，尤其是总体上还未形成市民参与城市建设的稳定机制。在这方面，欧美、日本的实践经验，对我们颇有启示。笔者在日本留学期间，曾对市民参与城市建设问题做过一些考察。现运用关东、关西地区的实例，对日本经济高速增长期前后城市建设中的市民参与实践，作初步归纳和浅析，供有关方面参考。
1 日本城市现代化建设与市民参与的社会背景
日本工业化起步于明治维新时期，仅用40多年时间就从传统农业国发展为工业部门齐全、技术水平较高的工业国，在这一过程中，日本的城市化获得了较快发展。战后，经过20世纪50年代的腾飞和70年代的高速增长，日本进一步成长为世界经济强国。伴随着工业化和现代化进程，日本的城市化建设也得到了迅速发展，成为世界城市现代化水平较高的国家之一。
20世纪60年代中期，由于工业化迅速发展，在日本许多城市，大气和水体污染、地面下沉、景观受损、废弃物散乱等社会公害相继发生，严重破坏了城市环境，影响了市民的正常生活和生理健康。有些地方发生了市民反公害活动，还有的地方甚至发展到诉诸法庭。面对这种状况，各级城市政府开始正视经济高速发展给城市生活、城市建设带来的负面效应，反思以前片面注重产业发展、忽视环境质量的发展模式。经历了一个“反省”过程后，开始关注环境、景观、资源、生态、文化遗产的保护，逐步确立以人为本的城市规划理念和开发、保护并举的城市建设方针，明确了市民参与城市建设的重要性，并建立相应的市民参与机制。从此，日本在城市更新开发、景观形成、生态环境保护和持续发展上，进入了一个新的发展时期。日本的市民参与就是在这种历史条件下开始和发展的。
2 日本市民参与城市建设的几种类型
2.1 行政主导推动型
行政主导推动型，主要是市政府在建立和健全法规制度上加大力度，依法先导，规范和引导市民参与城市建设。关西地区的神户市，依山临海，是个美丽的港湾型城市。为了阻止城市公害蔓延和解决随意性开发问题，神户市政府在推进城市现代化进程的同时，反复调查研究，分析现状，建立、健全城市规划、城市景观、城市环保方面的法律法规，引导市民融入城市建设的各个方面。先后制定了《神户市民环境保护条例》（1972年）、《神户文化环境保护规则》（1973年）、《神户开发指导纲要》（1974年）、《神户市民公园条例》（1976年）、《神户景观条例》、《神户环境影响评价纲要》（1978年）、《神户市民绿化运动制度纲要》（1980年）、《神户景观营造基本规划》（1982年）等一系列法规。80年代前后，市政和城建部门又进一步加强指导，在许多城区及街道，陆续成立了市民城镇建设协议会。这些协议会主要分担街道、住区、水际空间、绿化空间管理；参加有关城市建设、城市规划研讨；参加住区住宅咨询；参与各种城镇建设学习会、报告会等等，协同城市政府实施各种城市法规和推进城市街区建设。
在市民参与的初级阶段，市民意识、法律观念和组织程度都不太高的情况下，市政府的规范化引导，为神户市民参与城市建设提供了法制前提，打下了良好基础，在城市更新与开发、景观形成与保护方面，取得了引人瞩目的成果。因而，神户一跃为城市景观营造较有影响的城市。1995年阪神大地震，在断水、断电、断气、交通瘫痪、生活混乱的非常情况下，市民们自发与专家、企业、市政府密切配合，克服重重困难，抗震救灾、重建家园。城市建设协议会等市民组织，踊跃参与震灾后的住宅、道路、公园、公共设施等复兴规划及发展规划的制定，有的市民还主动向政府提出自己对地区、街道、住区的规划意见和建设方案。由于市民、市政府的共同努力，使一个几乎完全瘫痪的城市，在很短时间内得到了较快的恢复和发展。神户市民之所以能够如此广泛自觉地参与城市规划、景观营造、抗灾复兴和持续发展等各种城市建设活动，其重要原因是市政府的有力推动和积极引导。
2.2 市民主导参与型
市民主导参与型是市民们自主地按某种组合方式，为解决自己在城市生活空间中遇到的实际问题，自发参与城市规划、城市景观营造、城市环境保护的一种参与活动。被誉为市民参与先驱的神户市丸山区就是典型例子。该区位于六甲山系的南坡地带，远离市中心20多分钟。60年代初这里仅有住民约8000人，10年后猛增到22000人。当时老住区还没得到更新改造，丘陵山谷地带却又建满了各种私宅、民营住宅和公共住宅，住民构成也由比较单一变为生产、运输、商贩、服务、技术、管理等多种职业构成；又因临山斜坡，经常发生火灾、塌方等自然灾害，面对日益突出的生活环境问题，出于同一物理空间的归属意识和共同关心区域的一体感，该区800多名住民，早在1963年就为解决道路狭窄和区域安全问题，成立了干线道路建设促进会、地区文化防范协议会，并在1966年制定了《丸山区5年发展规划》。为了给孩子们提供一方活动天地，他们还面向全国发出建造“儿童小广场”倡议。1967年又着眼于老人福利健康问题，提出建造“长寿村”等方案。依靠住民自身的智慧和活力，探讨解决街区、住区内的各种生活环境问题。当市政府决定在丸山区建造街区活动中心时，区委针对活动中心的建造位置、内外设计、资金筹措以及建成后的管理问题，让住民们自己讨论，自拿主张，在区内发行建设资金债券，由住民集资解决部分资金。面对当时社会上出现的这些增加市民“税外负担”的反对意见，该区住民却认为，自己用购买债券集资的方式来建设自己的街区活动中心，这和100%的市政投入不一样，这里有住民对区域的爱心和奉献，有我们新老住民的团结和合作。结果，丸山区住民集资了总事业经费的18%。中心管理由政府与住民共同分担，每天下午5点后的运行，由该区十几位住民自愿轮流值班，交替管理。据统计，最初的7年，活动中心利用人数就达70万人次，成为该区和邻近地区住民们所喜爱的街区活动中心。
实践表明，在城市建设中，只要住民的自主参与意识增强了，街区内的许多实际问题就能够得到解决，街区就会充满活力。反之，没有市民参与，没有市民活力，城市建设就会出现很多难以解决的问题。
2.3 市民、市政共同参与型
市场经济条件下的城市建设和城市管理，因所有权不同，经常涉及到许多利益问题，没有政府、企业、市民的多方努力和协同，要解决现实问题是相当困难的。所以，市民、市政府共同参与城市建设和管理的方式，事实上也成为日本城市建设中的一种客观需要。
知名度很高的国际都市大阪，其都心部御堂筋街道的景观问题，可以说是市民、市政府共同运作的范例。从淀屋桥至本町，有一条早在1920年根据《市街地建筑法实施规定》建造的长约1公里、高度为31米的街道，位于都心部御堂筋线中段。长期以来，因为这里的建筑天际线比较整齐美观，所以几十年没有变动。是废除高度限制，还是维持整齐有序的天际线？1992年，大阪市市长出于都心部土地高效利用的考虑，曾提出调整御堂筋街道建筑高度。其实在此之前，有些银行和企业就有过在附近换地，进行重建、再开发的设想。所以要求废除高度限制的呼声不断升高。对此，社会各界看法异同。一些大阪市民团体认为：虽然只是一条街的高度问题，“却关系到大阪市21世纪的城市形象。”他们要求官方历史景观研究会深入市民，广泛听取并公开市民讨论意见。建议市民有志者和有识之士另设民间历史景观研究会，从民心民意的立场和利益出发，把民心民意带入参与御堂筋街道景观问题的决策。也有一些专家认为，御堂筋街道值得保存的建筑并不多，为了21世纪的大阪，该废则废，该建则建。意见纷纭，是保护街道历史景观，还是认可都心部土地高效利用的现实需要，在此情况下，大阪市政府、规划局没有急于做出结论，而是反复倾听沿街市民、企业的各种意见，吸纳有识之士的见解，专门设立研讨委员会，用了长达2年多的时间，和市民、企业、有关团体共同研究，广泛磋商，拿出了较好的解决方案。大阪市政府这种充分听取市民意见，兼顾市民利益，承认市民参与的重要作用，深入基层和市民共同探讨解决历史景观问题，为市民共同参与创造了宽松的环境和条件，使市民、团体、企业都能参与相关的城市决策，成为市民、市政府共同参与的良好范例。
2.4 市民全过程参与型
在市民、市政府共同参与城市建设的实践中，市民参与有可能停留在一般意义上的参与，如学习会、报告会、展览会等，也可能限于形式上听取有关城市规划、方针、政策的介绍，或者是限定在某些局部环节、细节上的参与，结果往往使得市民对政府的城建规划和城市决策缺乏全面理解，因而难以完全赞同和认可。为了把市民参与推向更高的层次、更广的范围，东京都调布市在这方面做了不少有益的尝试，他们的做法是将市民参与推进到共同制定城市总体规划的全过程。
市政府在具体制定总体规划时，为了能够让市民共同参与规划制定的全过程，他们划定了五个阶段：学习阶段、制作基础方案阶段、制定初步规划阶段、决定规划阶段和规划普及、提高阶段。改变了以往市民参与只限于第三、四阶段的通常做法，让市民从第一、二阶段就切入其内。通过连续多次召开市民座谈会、专题报告会，让市民充分了解制定总体规划的设想和内容，专门设置市民城建“窗口”，让每个市民都有自由参与的机会，并采取‘WORKSHOP’方式（workshop原指工作小组。在日本被用来指解决城市规划、景观、环保、街道、住区实际问题时，要经过观察、调查、讨论、分析、立案的一种工作方式。），同市民组织一道，深入市内各个街道、住区踏步巡回，实地调查，把握市内各个空间的实际状况和问题所在。在具体运作过程中，市政府敢于创新，打破长年陈规，改变了原来准备由城市规划部门项目组制作规划讨论方案，经行政、专家、市民代表组成的“策定委员会”通过后提交市长的做法。把市民从参与、协助的位置，改为主体定位（参图1），就城市建设的具体问题如河川、绿化、交通、防灾、居住、道路、福利等等，调布市民城镇建设会和市行政协同运作，进行不定期意见交换，反复共同研讨，制定规划方案，然后由市民城镇建设会向市长提案。这样，从形式到内容，从定位到操作，跳出了一般形式主义的制约，形成了市民实质性的参与城市总体规划制定的全过程。这是市民、市政府协同制定城市规划、共同推进城市建设的一个突破。
以上四种类型的市民参与在城市建设过程中，每一种方式都有其独特的效果和作用。在某些方面、某些环节，某种状况下，有时是行政主导，有时是市民主导，也有时是市民、行政相互协同。总之，调节好市民参与的尺度，发挥市民参与的积极作用，无疑是城市发展的不竭活力之源。
3 日本市民参与城市建设的几个特点
通过上述关东、关西地区的实例，我们可以看到经济高速增长期前后日本城市建设中市民参与机制的基本情况。这一时期，是日本城市政府开始重视市民参与、推动市民参与实践的重要时期。与以往城市建设的政府单向运作比较，这一时期的市民参与主要有以下几个特点：
3.1 城市建设的主体发生明显变化
20世纪70年代以前的日本城市建设，由于长期习惯市政单向操作，市民、市政关系不很协调，有时还出现对立状态。进入70年代末80年代初，各级城市政府确立了新的城市建设方针，认识到市民参与的重要性和必要性。在市民方面，自我参与意识渐渐增强，从袖手旁观到被动参与，再从被动参与走向自主参与。通过街区市民城镇协议会等市民组织，参与到城市建设中来。到了80年代末90年代初，市民参与更加引起了各级政府的重视，市民的参与意识也日益高扬，城市建设已打破行政单向模式，形成了市民、市政府、专家一体的多元复合主体模式，这对城市建设和城市管理产生了极大的积极影响。
3.2 市民参与的初级阶段依法行政色彩浓厚
在市民参与的初级阶段，市民素质、参与意识、组织程度、法制观念都不是很高，针对这种情况，许多日本城市政府，和神户市政府一样，在建立健全城市法规制度上加大了力度，规范和引导市民走进城市建设的各个领域。并运用“推、拉、背”等多种拉动方法，支持和援助市民参与城市建设，使市民参与过程成为城市建设法规的实施过程。虽然这是一种被动式的市民参与，但应该说这是走向形成市民主体参与的过渡途径。
3.3 市民参与机制在城市建设过程中日趋稳定
日本的市民参与机制，并不是随意无序的，而是运用合理、合法的方式，经市政府批准承认，设立市民城市建设参与组织，例如市民城镇建设协议会、推进会等。通过这些市民协议会组织，代表市民把街区、住区的实际情况、意见要求、建议愿望、以及提案、替代方案等进行汇总，然后向市政部门提出，必要时再与政府进行协商或交涉。日本市民参与城市建设的过程，概括起来一般都经过：关注现状、了解情况、发表意见、交换意见、审议、讨论、立案、决定、实行这样九个阶段。市民参与和政府运作对应的基本形态（参图2）。总之，日本市民在城市建设中拥有的市民权利、主体观念、分担意识、奉献精神，则是通过市民参与组织制度体现的。
3.4 市民总体素质和参与意识逐步提高
日本经济的高速发展，促进了大学及各种成人教育的持续上升，国民教育水准和国民素质均相应提高。在城市建设领域，大部分日本市民对城市规划、城市景观、城市环保和人居环境、持续发展，都有较高的关心度和理解程度，城市法制观念较强，重视自我参与权利，能够较好地协同当地城市政府担当开发、建设、保护、延续城市发展的历史责任。
笔者认为，日本高速经济增长期前后的市民参与，对日本城市现代化建设产生了极大的推动作用。在我国加速推进城市化和城市现代化建设的今天，他们的有些做法值得我们学习和借鉴。
期刊浏览
2024 年
2023 年
2022 年
2021 年
2020 年
2019 年
2018 年
2017 年
2016 年
2015 年
2014 年
2013 年
2012 年
2011 年
2010 年
2009 年
2008 年
2007 年
2006 年
2005 年
2004 年
2003 年
2002 年
1999 年