- 城市发展战略
- 文章编号：1009-6000(2003)-02-0050-05
- 中图分类号：C912.81 文献标识码：A
- 作者简介：吴良镛（1922-），两院院士，清华大学教授、博导，建筑与城市研究所所长。
吴唯佳（1955-），清华大学教授，清华大学建筑与城市研究所副所长。
武廷海（1970-），清华大学副教授。
- 从世界与中国城市化的大趋势看江苏省城市化道路
- Jiangsu Urbanization Path Based on National and International Urbanization Trends
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- 吴良镛;吴唯佳;武廷海
- WU Liang-yong; WU Wei-jia; WU Ting-hai
- 关键词：
； - 1 世界城市发展的趋势
1.1 全球进入城市世纪，城市成为社会全面发展的关键
新世纪有“城市世纪”或“城市时代”之称，未来的世界被认为是一个城市化的世界。1993年联合国东京会议，称“21世纪将是一个新的城市世纪”。根据联合国的预测，2000年到2025年世界城市人口将从24亿人猛增至50亿人，占世界总人口的比重由47%升至61%以上[1]。目前，世界上有50%的人口居住在城市。
城市不只是单纯的居住方式，其对人类社会发展的意义重大。2001年6月，联合国秘书长科菲·安南在纽约“伊斯坦布尔＋5”人居特别联大上的致辞指出：“世界正处于历史的彻底变革时期，这种变革不仅在于人们如何生活，而且在于他们生活在哪里。”[2] 1976年6月11日《温哥华人类住区宣言》指出：“人类居住条件在很大程度上决定了人们的生活质量，改善这种条件是全面满足就业、住房、卫生服务、教育和娱乐等基本需要的先决条件。”
城市发展积极方面的论述颇多，例如：
－“城市往往是人文与思想的交接面，是文化与革新的巨大源泉。”[3]
－“城镇是文明的中心，推动了经济的发展和社会、文化、精神及科学的进步。我们必须利用我们住区所带来的机遇，保护其丰富多彩的形式，以促进全人类的团结。”[4]
城市发展也带来一些消极的影响，例如：
－城市可能是贫穷、社会分化、污染、交通堵塞等问题的渊薮。
－“随着人口向城市移民，许多社会不公与弊病也随之越来越城市化。发展中国家有三分之二的城市污水未经处理。经济转型国家以堆放的方式处理75%的固体垃圾。在世界各地我们都看到如下鲜明的对比：
·贫民窟与高楼大厦肩并肩赫然同现在未经规划不断蔓延的城市；
·大肆挥霍与垃圾堆积成山同步而行，威胁着环境和人类健康；
·住房成本与供应之间的差异越来越大；
·住房成本同劳动力市场提供的工资之间的差别越来越大。
总之，城市问题以及相关的种种问题是社会、经济、技术发展的缩影，城市可能是解决世界上某些最复杂、最紧迫的问题（如资源问题、环境问题等）的关键。
1.2 城市受到经济全球化的深刻影响
城市是全球化的重要载体，具体反映了全球化的过程。2001年，联合国在纽约召开“Istanbul+5”特别联大，《全球化世界中的城市》是大会报告之一，联合国秘书长安南（Kofi A Annan）在序言中指出：
“世界已进入城市千年，现在人类几乎近一半的人口是居住在城市，预计城市人口的数量将继续保持快速上升的势头，特别是在发展中国家。这个历史性的变化正受到全球化强有力的推动。显然，国际社会正面临一个主要的挑战：如何使城市化与全球化为所有的人服务，而不是使数亿人口处在边缘。”[5]
在经济全球化大趋势中推动城市化，将会使经济和社会发展，让更多的人从这一历史进程中获益，缓解当代世界主要的经济与社会问题，使各国共享与经济发展有关的各类知识，在商品、服务及其他生产要素加速流动中为全人类提供福利。
世界城市人口爆炸式增长主要集中在发展中国家，目前发展中国家城市发展势头迅猛，客观上存在两个不同的“城市化世界”。据预测，从2000年到2025年，拉美、加勒比海地区、亚洲、非洲的城市人口将翻一番。中国城市化率也将从1999年的30.9%增长到2025年的55%左右，城市人口从1999年的3.89亿人增加到2025年的8.3-8.7亿人，翻一番以上。中国成为世界城市化的重要推进器，在21世纪世界发展中，中国实施城市化战略的行动，越来越受到国际社会的关注，其意义早已超出国界的范围。2000年7月，诺贝尔经济奖获得者斯蒂格利茨（Stiglitze）在世界银行中国代表处讲，“中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题”。
1.3 高密集、网络化、连绵化的特大城市地区凸现，提倡区域合作与协调发展
居住在大城市中的人口增多，大城市发展速度加快，也是世界城市化的一个特点。2000年，全世界人口超过100万人的大城市已有325个，超过1000万人的超大城市有20个。预计到2015年，全世界将有358个超百万人口的大城市和27个超千万人口的特大城市。
随着全球化的推进、可持续发展观念的深入，提倡区域合作和协调发展成为目前世界城市发展的趋势之一。2002年世界人居日的主题是“城市与城市之间的合作”，鼓励更多的城市与城市合作。城市合作作为一种积极交流“经验教训”、提高城市管理能力、实现可持续发展的城市发展的经济而有效的途径，已经日益得到人们的认可。2002年下半年以来，上海、天津、杭州等城市也纷纷以城市合作与区域协调发展为主题，召开国际会议。
2 中国城市化的现状与发展趋势
2.1 城市化进入加速阶段
改革开放以来，中国经济、社会发展成就斐然，城市化发展迅速。
从总体上看，中国城市化水平低于世界平均水平，但已经进入“加速阶段”。过去5年，全国城镇住宅竣工面积约34亿平方米（2002年按竣工面积7亿平方米估算），约5亿平方米的危旧住房得到改造，近5000万个城镇家庭改善了住房条件。年均住宅竣工面积达到6.8亿平方米，是改革开放以来年均住宅竣工面积的2倍以上。城镇人均住宅建筑面积由1997年的17.6平方米，提高到2002年的22平方米左右，户均住宅建筑面积可达到70平方米，可满足居民基本居住需要。住宅功能、配套设施水平也有明显提高。[6]
今天的城乡建设速度之快、规模之大、耗资之巨、涉及面之广、尺度之大等已远非生产力低下时期所能及，不仅仅是在盖房子，而是在建城市，是在塑造未来社会生活。
2.2 战略性地推进中国城镇化进程
由于中国人口众多，全世界总人口中将近20%的份额为中国所占据，但是中国人均资源与人均财富在世界上远小于其它一些资源总量和财富总量并不居前列的国家，而人均指标对于人民生活质量的评价更加有效，也是经济增长更加直接的目的。因此，总量规模高与人均数量低的严重不平衡，是制定中国城市发展战略时必须面对的严峻现实。
同时，中国城市发展必须适应当今世界的三大潮流：其一要适应知识经济时代的要求；其二要参与经济全球化的激烈竞争；其三要接受可持续发展的理念与行动。
面临严峻的现实与世界潮流的挑战，中国城市化肩负着六大战略任务[7]：
－中国城市化是解决“三农”问题的根本出路；
－中国城市化是新一轮财富积累的基本动力；
－中国城市化是信息时代“五流”[8]交汇的网络节点；
－中国城市化是培育科技竞争力的创新源头；
－中国城市化是建立学习型社会的先导中心；
－中国城市化是实现可持续目标的操作关键。
在国家“十五”计划纲要中提出“城市化战略”。党的“十六大”报告明确指出：
“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。”
2.3 城市发展的区域模式多种多样
中国幅员广阔，历史久远。不同的地理、文化、经济、社会背景，导致中国地域差异明显。[9]就城市化的历史地理分异来说，陈述彭院士结合地域历史文化，将中国城市分为绿洲城镇、港口城市、盆地城市、平原城市等，列有12个都市群。[10]
必须研究中国的特殊性，各个地区、各个城市的特殊性，探索各自的规律，拟定各种不同模式，因势利导。党的“十六大”报告指出：
“积极推进西部大开发，促进区域经济协调发展。……要打好基础，扎实推进，重点抓好基础设施和生态环境建设，争取十年内取得突破性进展。积极发展有特色的优势产业，推进重点地带开发。……中部地区要加大结构调整力度，推进农业产业化，改造传统产业，培育新的经济增长点，加快工业化和城镇化进程。东部地区要加快产业结构升级，发展现代农业，发展高新技术产业和高附加值加工制造业，进一步发展外向型经济。鼓励经济特区和上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列。支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业，支持革命老区和少数民族地区加快发展，国家要加大对粮食主产区的扶持。加强东、中、西部经济交流和合作，实现优势互补和共同发展，形成若干各具特色的经济区和经济带。”
2.4 沿海特大城市地区凸现
近代以来，随着生产力的提高，大江、大河的入海的三角洲地区得到迅速发展。大、中、小城市和小城镇都有所增长，共同形成了城市化的地区结构。特别是珠江三角洲、长江三角洲进一步繁荣，得到长足发展，成为人口众多、经济发达、城市密集的城市地区，也呈现出高密集、网络化、连绵化的特征。[11]
其中，长江三角洲地区是中国经济最发达、发展最活跃的核心地区之一，区内大中小城市密集，中小城镇发育充分，相继只有几公里，堪称“高密集、高城市化地区”。[12]该区以上海为龙头，与全球的互动明显。随着上海城市实力增强与区域性基础设施建设也日益凸显，区域经济格局将从“翼形－之字状”演变为“反K形－网络状”，“区域城市网络”正在浮现[13]，共同构成一个面向全球市场的一体化城市地区。
京津冀地区，以北京、天津两特大城市为核心，包括京津唐（山）、京津保（定）两个三角形地带，政治、经济、文化等发展在全国处于重要位置，但地区经济发展相对滞后，城镇间距比较宽松，是典型的、各自独立性较强的布局结构。如何加强区域联系，相互协调，正是规划中需要解决的问题。[14]规划在大北京地区范围内（甚至环渤海地带），综合考虑首都经济区的功能要求，建设世界城市，带动整个地区的发展。
珠江三角洲，广州－深圳、广州－珠海两翼总人口约3000多万人，加上香港（约670万人）则接近4000万人。1996年之后，城镇密集连绵，已成连片之势:珠江东岸广深（香港）城市带与西岸广珠（澳门）城市带构造了一个“人”字型的发展构架。珠江三角洲城市群共同面对经济全球化的冲击和国家改革开放的政策，城市之间应当积极开展区域合作，优势互补，保持经济优势与发展潜力。
这些特大城市地区功能和结构还很不完善，但已经显现出一些共同特点或趋势：一是处于门户位置，二是具有枢纽功能，三是密集的网络结构，四是较为发达的第三产业，五是经济外向型特征明显。它们都可以在一个较大的范围内对所在各个城市进行合理规划和建设，避免大城市内人口和工业等活动过于集中，使有关城市各展其长，既相对独立又相互联系，组成一个有机综合体，对中国城市参与国际竞争以及开展国际合作与交流具有特别重要的意义，其未来发展必须着眼于尽快缩小与世界发达地区的差距，提高国际竞争力，发挥战略作用。不久前，龙永图在杭州即指出：
“中国已加入世贸组织，今天的长江三角洲已不仅仅是中国的长江三角洲，也是世界的长江三角洲。在这样的背景下，政府应该用全球化的思维，发展全球化的战略。只有这样，才会有最好的发展战略。”[15]
值得指出的是，从城镇密集程度、人地规模和发展速度看，上述3个城镇密集地区可能都超过了世界上的一些先期发展的高城市化地区，中国沿海城市密集地区的城市化实践日益显现其世界魅力。[16]当然，除上述3个密集地区以外，沿海其他城市地区如闽东南城市群等多存在各自特殊的条件与发展机遇，都应当予以重视。
中国沿海地区发展的实践要求我们，积极探索城市地区发展理论，学术研究要走在前面。
3 江苏城市化道路探讨
3.1 地处中国沿海地区，有共性也有个性
3.1.1 长江三角洲的组成部分，受上海影响明显并互补发展
江苏地处沿海地区，与上海毗邻，经济社会发展受上海影响明显，并呈现很强的互补性；“沪－崇－通”过江通道等区域性基础设施的建设将进一步扩大上海影响的范围，加强上海影响的程度以及两者的关系。
——规划中的上海市区与崇明县之间的越江隧道、以及连通崇明与江苏海门的崇海大桥，将从根本上改变上海与苏中以及广大苏北地区之间交通联系落后的局面，长江以北地区将受益于上海的极核扩散作用而获得快速发展。上海对苏中（南通、泰州、扬州）及苏北（盐城、淮阴、连云港、宿迁、徐州）的经济辐射模式将产生一定的变化；特别是南通与上海之间的通达性提高，在上海北部长江口将形成“北上海” 的新格局。
——最近的《苏州市城市发展战略研究》[17]显示，为了增强城市在经济全球化背景下的国际竞争力，苏州综合考虑与上海、宁波、南通、嘉兴、无锡等城市的关系，定位于“西上海”。
所谓“北上海”、“西上海”等只是一种地理空间、经济区域上的概念，说明核心城市上海的影响范围可能扩大，对周边地区的影响程度可能加强，而周边各地区本身可以所在地区的条件，探索合理的发展模式。[18]
要充分发挥江苏开放的区域文化和密集化升值的产业取向这一历史特点，进一步完善既符合国际惯例又有地方特点的政策和创业环境，加强与上海国际经济和金融中心的投资联系，建设面向全球市场的经济一体化区。
3.1.2 苏南、苏中、苏北地区分异
江苏发展客观上形成了苏南、苏中、苏北分异，并且区域差异有扩大的趋势。要从建立一个全面的小康社会的高度，积极对待南北差距问题，特别要加快发展苏中、苏北，避免差距的进一步扩大。
鼓励苏南及苏中部分发达地区加强区域合作，积极参与全球竞争，而对仅仅在省内具有比较优势的方面进行限制，将更多的机会留给苏北等欠发达地区;可以尝试借鉴欧盟发展的经验，建立“结构基金”。
苏中、苏北发展要讲求实效，在基础设施达到一定标准的前提下，着重增强城市经济实力，而不是不切实际地“做大”、“做美”。
3.2 以区域的观念，高起点选择区域可持续发展模式
充分发挥地区的社会经济资源优势，寻求区域整体可持续发展。为此需要：
——以区域的眼光，切实处理好建设用地与非建设用地的关系。江苏是中国发展的精粹地区，愈是发达，愈要节约用地，严格控制非建设地区。加强以耕地为主的土地资源保护，以水为中心的环境保护[19]，以及沿江与沿海岸线的综合利用。
——从区域的角度考虑大中城市之间的相互联系，预留快速交通系统发展的空间，特别注意区域空港、海港、河港的布局及其与快速交通干道的衔接。
——在城镇密集地区，要重视交通网络与其节点上的城镇、村庄的布局结构。这种城、镇、村等聚落每每由一群大小不一、成组成团的建筑群，聚集而成，这种开放的城镇体系结构带来了规划与发展的灵活性，以期较好的环境效果。
3.3 打破“诸侯规划”， 因地制宜地推进区域协调
过去，人们对“城市地区”理论并不理解，习惯于从地方自给自足的角度解决问题，这是认识上的一个局限，本质上是以行政区划为基础的所谓的“诸侯经济”的反映。尽管从经济角度看，中国各地区之间没有关税，并执行统一的货币政策、财政政策和贸易政策，各个地区之间本不存在贸易障碍，但是，事实上由于行政区划的影响，无形中会形成一些贸易的、生产的壁垒，从而对地区经济发展形成一个重要的体制上的障碍，结果导致无序发展、重复建设、盲目竞争等种种问题。因此必须打破狭隘的行政地域观念，提出新的发展思路，反映在规划上就是要超越行政界限，打破“诸侯规划”，把规划纳入有利于城市地区发展的轨道。实际上，从20世纪60年代起就受到道萨迪亚斯（C. A. Doxiadis）等规划学者的注意，半个世纪来，由于种种原因，规划人员还是听命于“长官意志”，甚至“违心地”违背规划原则。今天，我们仍要不遗余力地呼吁提高规划的科学性，处理好整体与局部、当前与未来的关系，规划工作的性质与庄严任务要求规划工作者应该自觉地努力加以改进。
要打破“诸侯规划”，一方面必须建立区域协调组织，加强各个地方之间的横向联系，特别是加强各个地方之间的信息交流。尽管市场调节能力在逐步加强，但区域行政协调组织仍然需要发展，这是新时代的新问题，因另有论述[20]，兹不重复。另一方面，需要总结过去（如1980年代初）国土规划的经验与教训，探索在社会主义市场经济条件下加强政府对区域发展的宏观调控，促使建设的协调发展。
总之，区域协调是大势所趋，人心所向，众望所归，区域协调工作不能仅依靠行政的力量，而是建立在现代化社会一系列的科学决策研究、分析与措施的基础上的科学行动。区域发展的协调水平是评判城市现代化管理与发展程度的重要指标。
3.4 充分发挥地域文化与地方城市特色
城市规划与建设是关系国家和地区发展、人民生活的大事，是经济、社会、文化等多方面优化的结果，江苏省作为中国的经济大省、文化大省，有可能在城市发展上走在前面，这也是希望所在。
江苏省大多数城市，如南京、苏州、常熟、镇江、扬州等都有非常了不起的历史;20世纪初，在中国初期近现代艰难的条件下，张謇努力发展生产力、推进先进文化、全面而有远见地建设近代南通，堪称“中国近代第一城”[21]。 今天，我们全面建设小康社会，仍然可以从中得到启示：城市规划与建设中应该从本地区、本城市的客观条件出发，抓住特殊性，捕捉机遇，发挥创造力，发扬特色，发扬地域文化，要走有自身特色的现代化道路。愿江苏各地市都能出现新时代的张謇！
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