- 城市管理与公众参与
- 文章编号：1009-6000(2003)-02-0024-04
- 中图分类号：C912.81 文献标识码：A
- 作者简介：罗鹏飞（1979-），男，南京大学城市与资源学系2001级硕士研究生，研究方向为城市社会学和城市经济学。邮编：210093
徐逸伦，博士，南京大学城市与资源学系人文地理教研室主任。
- 管治与我国城市社区组织的制度创新
- Governance and Institutional Innovation of Urban Community Organization in China
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- 罗鹏飞;徐逸伦
- LUO Peng-fei;XU Yi-lun
- 摘要：
在剖析城市社区组织旧有管理体制问题的基础上，结合管治理念，提出了一些有关社区管理体制改革的新构想。 - 关键词：
城市社区；管治；社区管治；制度创新； - Abstract: Based on the analysis of the old administrative institution problems of urban community organization in China, and combined with the governance concept, this paper puts forward some new ideas concerning the reform of community administrative institution.
- Key words: urban community; governance; community governance; institutional creation
- 城市社区是城市社会和空间结构的重要组成部分，是城市的基本组成细胞和城市发展的缩影，我国自改革开放以来，伴随着城市化的进程，在城市社区建设方面取得了很大的成就。首先，城市化进程的加快，促使原来居住在农村、城郊的人口向城市集聚，城市社区的数量、规模随之增加；其次，改革开放的深入，城市经济实力取得了空间增强，社区内的基础设施、公共服务设施更趋完备，社区的现代化水平上了新台阶。实践证明，搞好城市社区建设，对于提高居民的生活水平，促进社会稳定，推进政治民主化进程，实现市场经济条件下城市的协调发展有着重大意义。因此，如何搞好城市社区的组织建设管理已日益成为众多城市领导者和城市学者关注的焦点。
1 旧有社区管理体制的问题剖析
我国目前正处在一个巨大的社会历史变革时期，来自于传统计划经济体制下的城市社区管理体制在现今激烈的经济体制转型中已表现出越来越强的不适应和不相匹配性，其深层次的矛盾也愈发突出，日益成为城市社会经济发展的阻碍。
1.1 政府职能庞杂，机构臃肿
旧有经济体制下城市社区采取的是已成型的“两级政府、三级管理”的管理体制，即以市级政府、区级政府为行政核心，市级政府、区级政府、街道办事处三者自上而下的管理模式;组织框架由相互联系的区、街、居三级组织构成，而街道办事处管理居委会，并通过它来处理大部分具体的社区事务，比如社区经济、社区福利、社区环卫、社区治安、园林绿化、精神文明建设等，管理的范围“多而杂”，涉及社会经济生活的各个方面。根据法律法规和上级政府的授权，街道办事处不应具备如此之多的权力和职能，但是由于现行的政治体制和日益繁重的城市管理任务，在这样的双重压力下，街道办事处不得不作为市级、区级政府包括工商、税务、公安、环卫、交通、房管等职能部门在社区的一个派出机构，各项工作都须通过这个派出机构来完成。这样街道办事处实质上逐步演变为一个集行政、经济、社区管理与服务的综合性机构，机构内设置臃肿庞大，而在社区管理中，责权不一，无形中造成人、物、财的极大浪费，工作效率低下。
1.2 社区组织力量薄弱，存在“单位办社会”现象
居委会作为一种基本社区组织，理应在政府、社区、公众之间起到中介桥梁作用。但是，由于居委会的人事安排大多是由街道办事处负责，人员由其指派，缺乏民主选举的程序，在性质上属于半官方组织，在职能上和街道办事处是对应设置，在经济上和管理上依附于街道办事处，因此在进行工作和处理社区事务时，多数都是站在政府的立场上，特别是当官方意志与居民的整体利益发生矛盾时，极少从居民公众的角度考虑，这样居民对居委会普遍缺乏认同感和信任感。
在我国的城市社区中，除居委会外，其他社区组织、以各种利益团体为主的非政府组织及中介组织数量有限，且极不成熟，缺乏独立性和参与社区事务管理的能力。
另外，“单位办社会”现象在我国仍旧存在。由于传统计划经济体制原因，很多社区都是一个或几个驻地单位构成，单位规模有大有小，但在社区担负的职能却很健全，这样一方面单位必须承担建造、维持自己的后勤服务和福利设施的责任和经费，支付相当数量后勤服务人员的工资，负担很重，并且又“独门独户”，造成重复建设，大量浪费各种社会资源;另一方面又造成政府职能与社区组织职能错位，政府和单位之间的行政关系条块分割严重，影响到政府对社区的管理，办事效率不高。
1.3 居民参与意识淡薄
社区参与是社区建设的内在动力，社区参与的规模、程序和制度化水平将直接关系到社区发展的整体变迁和目标管理。社区参与的目标取向是社区发展和人的全面发展，居住在社区里面的居民最关心社区兴衰，每一个人都希望居住在一个基础设施完备、周边环境优美、物业管理齐全、社会治安良好的社区里，并且这个社区要具有浓郁的人文气息，使人们对社区产生一种“家”的感觉和“主人翁”的意识。
但目前的情况是，绝大多数居民对社区各种事务的态度几乎是“不闻不问”，对社区缺乏认同感、归属感和责任感，很少把居委会当成是自己的组织，在遇到困难和麻烦时很少首先想到求助居委会，在进行民主自治组织选举或对重要社区事务进行表决时，也没有充分利用手中的权利，全民公决成了走过场的形式主义幌子；另外，居民对居委会开展的各种社区活动缺乏主动参与的积极性，从而导致各类志愿者服务活动不易开展（金太军等，1998），这也可认为是非政府组织在社区内发育不全的因素之一。
2 管治理念与社区管治
近20年来，随着世界经济、政治、社会、文化的发展和变迁，在西方学术界出现了一个新的热点——“管治”（governance），它的出现有其深刻的时代背景。简而言之，就是在处理各种国家和社会事务时，仅仅凭借纯粹“社会主义型”自上而下的国家计划或单一“资本主义型”市场中介的无为而治已经不能圆满解决问题了，而应该借助新的理念和方式来协调和运用这两种基本调节机制，即管治。
关于对管治的理解众说纷纭，具体来说，社区管治（Community Governance）是指建立在社区内包括各种公共、私人、企业、社团、组织在内的各利益单元相互信任和互利互惠的基础之上，以合理解决城市中各社区之间、及社区内部的矛盾为目的，使政府、各非政府组织、有关人员、社会团体、居民代表能够在“同一张谈判桌”上，共同参与促进对城市社区公共决策的制定，公共事务的管理和各种相关问题解决的能力和方式的总和。
在社区管治的参与者中，地方政府无疑是主角之一，它的组织管理能力和运行效益与城市管治的开展方式、程度及所能达到的效果是直接相关的。尤其是在中国这样一个市场经济不发育的国家中，政府力量占有着绝对作用，它几乎涉及行政管理、生产、生活三大社会功能的绝大部分，既充当管理者，又充当经营者，在城市社区的管理上更是做到了“面面俱到”，所以在形成城市管治和社区管治时，不能不考虑政府因素的影响。与此同时，也不能忽视非政府组织在包括城市社区在内的城市建设中的作用。
城市管治①的本质在于用“机构学派”的理论建立地域空间管理的框架，提高政府的运行效益，从而有效地发挥非政府组织参与城市管理的作用（顾朝林，2000）。非政府组织能够参与城市公共事务的管理，为政府分忧，弥补政府自上而下调控的不足，并在政府与公众之间起到中介桥梁作用，而在进行事务决策和管理时更能从公众利益出发，因此应该积极发挥它的主观能动性，并为其营造一个适合参与城市管理的制度环境。而社区管治的基础无疑是占绝大多数的广大民众，只有获得大多数民众的支持，社区管治才能正常运行，才能最大限度为居民谋福利。
3 社区组织的制度创新
根据管治理念的思想涵义和社区管治模式的基本理论，要解决我国城市社区组织中存在的各种深层次矛盾和体制性问题，应该对现有的社区管理体制进行积极的制度创新，积极转变和改善各个利益单元的现有职能，塑造各个“角色”在社区中的“新形象”，克服各种束缚社区发展的制度性障碍，建立一种能够协调多方利益冲突，并实现社区社会资源配置最优化和公共利益最大化的管理模式，从而进一步培育健全市民社会，促使在政府、市场和市民社会三者之间形成一种“均衡”态势，推进我国城市社区建设的现代化进程。
从中国目前的实际情况来看，街道办事处在社区担任的是政府的角色，而居委会根据其本质特征，应归于非政府组织和社会团体一方，再加上普通民众，基于管治理念的制度创新分别从这三者展开。
第一，转变街道办事处的政府职能，对社区中的政府“角色”进行准确定位。在我国的政治经济体制下，为了更好地加强街道经济、政治、社会事务的管理控制，保持城市社会安定，以街道办事处为代表的社区行政管理部门，要将其手中的权力全部下放到居委会一级的社区组织中，显得不太实际。但是考虑到目前街道办事处担负职能过多、管理范围过杂、机构设置臃肿、严重影响办事效率的客观情况，很有必要对其进行“外科手术”。可以借鉴上海市卢湾区五里桥街道的经验，他们的做法是建立三个层面的组织管理系统，分别履行其领导、执行、中介协调职能，而政府派出机构与职能部门在社区建设管理中依然发挥主导作用，但也积极创造条件鼓励企事业单位、社会团体和居民广泛参与社区事务和社区管理，培育居民参与意识。这种社区管理模式称之为半行政半自治型模式。而在此，社区管治模式是将上级政府各职能部门在街道办事处的派出机构“割”离出来，成立一个社区管理委员会，在社区事务处理过程中作为中介方对行政管理系统的条块分工进行协调，并明确其管理权限，它并不拥有对社区事务的直接管理权。而街道办事处通过精简机构，进一步树立社区“父母官”的形象，直接代表上级政府对社区的重大事务进行管理，对重大决策拥有最终的决定权，但也不能忽视社区内社团组织和居民的意见。社区内具体事务，如社区企业、社区福利、劳动就业、公共服务和市政设施管理、防灾防病、社区绿化、环境卫生、垃圾处理、治安等，可分别由社区管理委员会下属的各执行组织和物业公司承担。
第二，加强居委会等社区团体的建设，促进社区建设的民主化。积极转变居委会的半官方性质，包括居委会在内的各社区组织都应由居民选举产生，其选举结果最符合民意。参照沈阳市春河社区的自治性模式（即政府将社区管理的职权交给社区，不直接参与到社区各种事务的处理，社区事务由社区内居民代表大会决策，由管理委员会执行），可以考虑成立类似于社区成员代表大会的社区权利机构，成员来自不同阶层、不同行业，并且具有一定的管理经验或知识水平，能够代表广大居民的利益，各种驻地单位和其他强烈要求参加社区管理的利益团体纳入其中，参与社区事务的决策，在社区建设中体现出他们的利益要求，其原先担负的各种职能逐步交给居委会统一行使。而居委会直接对社区成员代表大会负责，在处理社区各类日常事务时受其监督，在与政府一级的社区行政组织共同管理社区时，代表社区一方参与社区事务的协调处理，并应及时将结果向社区成员代表大会汇报。这样就为社区企事业单位、社团组织、普通居民和政府之间在社区管理上进行交涉提供了一个平台，充分实现政府和公民对社区社会生活的共同管理，实现最终的善治，其构建框架见图1。
第三，促进公众参与，大力提高居民对社区事务管理的参与度。社区管治模式的建立，市民社会的培育，善治的实现，舒适安逸人居环境的营造，最终还是要靠广大居民的积极参与，因为毕竟社区发展是以最大限度满足居民各种需要为基本目标的，社区内各种事务的决策处理要充分考虑各利益单元尤其是居民的利益要求，激发他们对社区事务参与管理的热情，提升居民的公益意识和奉献精神，树立“住于社区、服务社区、同享资源、共建社区”的意识，丰富居民参与的手段，拓宽居民参与的渠道和途径，扩大参与的范围，创造条件使每一个居民都有机会为谋取社区共同利益而施展和贡献自己的才能，从而既成为社区建设的参与者，更成为社区建设的受益者。
当然，考虑到公众参与的现实性，居民参与度的提高不是一蹴而就的，它需要长时间的积累和逐步的改善，同时还需要进一步加强公众参与的法制建设，培育居民参与社区建设的制度环境，并从法律上明确居民在社区公共事务中的权利和义务，在制度上、组织上、经济上予以保证和强力支持，从而为居民参与提供法制保障。
另外，在社区的经费问题上，实行“条费转块”、“费随事转”，事权与财权相统一，将过去在绿化、环卫、治安、公共服务等方面条条部门的专项收费，相应拨支给各执行组织和物业公司单位。并且集中精力优化经济发展环境，积极进行社区经济产业结构调整，大力发展社区经济和第三产业，配合搞好驻地大企业的“退二进三”，吸引民营、私营、三资企业来社区投资发展，努力提高社区的经济实力，为社区管理体制改革提高坚实的经济基础。
4 结语
城市永远是一个大问题，城市社区作为城市的一个重要组成部分，在目前的经济体制转轨和城市化、现代化进程之中，它的组织建设和管理已经到了一个新的突破阶段和关键时期。我国的城市管治研究已经开始，它对于优化和改善我国城市建设的制度环境和管理模式，理顺各级政府之间以及政府、公司和个人之间的关系，确立相关的权力分配规则和行为规范，明确各级政府在城市管理中所应扮演的角色（顾朝林，2000），都提供了一种新的思考。而社区管治属于城市管治的一部分，是管治理念在社区这个城市单元当中的具体应用和实践，是表现在城市社区层面上城市管治在内涵和广度上的深化和扩大。在理论上它还不是很成熟，在实践当中更需要进一步摸索和总结经验，但是社区管治的意图和目标却很明确，就是要适应我国政治经济体制改革的需要，进一步优化社区组织管理体制，以最终实现社区的“效率、公平、地方化、人性化和可持续发展”。
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