- 徐州概念规划
- 文章编号：1009-6000(2003)-03-0026-04
- 中图分类号：TU984.11+1 文献标识码：A
- 作者简介：方彭，江苏省徐州市规划局局长，中国矿业大学兼职教授，国家注册规划师。
- 传统城市规划理念的突破：概念规划
- A New Philosophy of Urban Planning : the Concept Planning
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- 方彭
- FANG Peng
- 关键词：
； - 进入新世纪以来，国内许多城市都开展了新一轮总体规划的修编。因社会主义市场机制的确立，国内经济的高速发展，以及城市化进程的不断加快，上世纪90年代编制的上一轮总体规划已逐渐滞后于社会经济的发展阶段，逐步失去了对城市建设的指导作用。在新一轮修编中，规划界的同行们都不约而同地反思了同一个问题：我们精心勾画的20年发展蓝图何以如此迅速而迫切地被要求更替？这就迫使我们不得不从更宏观、更长远、更全面的角度去重新审视我们的发展战略构想。因此,“概念规划”作为一种有效的方法，便成为大多数城市在总体规划修编前期工作阶段中经常采用的一种研究手段。笔者有幸参加了吴良镛院士牵头的徐州市城市发展概念规划课题组的部分研究，同时仍在继续本市总体规划的修编工作，故而藉此机会结合实际谈谈对概念规划的粗浅认识。
1 概念规划的意义
1.1 “概念规划”是一种新的规划理念
从字面上讲，“概念”是对事物发展规律的原理的抽象，是从整体上对一个复杂对象的概括和把握。城市发展是一个从简单到复杂的演化过程，人们一直都未曾停止过对其发展的认识和研究。在研究方式上，从最初的宏观感知，逐步向具体的现象解释、理论模型和微观原理进步，而当人们在越来越千头万绪、复杂变幻的城市发展面前手忙脚乱、踯躅难行的时候，回过头来再从整体上分析和归纳城市和社会的规律与原理，这不能不说是一种哲学反思和明智的选择。在中国，城市发展概念规划是从90年代末提出并被迅速认同的一个新理论、新理念，从已有的实践分析，“概念规划”之“概念”，是指对城市发展的宏观目标和长远问题进行战略研究和整体策划，是对适应今后发展的新思维进行构思。对社会发展进行计划，对城市发展进行规划，对重大工程进行设计，都要先有立意和构思，都可称之为“概念”。而“概念规划”引入城市规划领域，是对过于具象的传统规划理念的突破，是对规划编制体系的完善，对其进行具体研究和探索实践，具有现实的迫切性和重要性。
1.2 概念规划可以解决哪些问题
概念规划既然是从宏观层面把握城市的发展目标和发展途径，因而也主要是解决区域和城市发展的规律性、战略性问题，作为国家政策和城市目标的一个具体衔接点，进行规律性的归纳、原理性的阐述和战略性的远瞻，是对总体规划和区域规划盲区的填补。具体地说，概念规划可以解决四个方面的问题：一是总体规划未能触及的广度问题，如城市的综合竞争力、城市发展的政策与策略；二是区域规划未能触及的深度问题，如城市发展的机制、城市立意、特色与城市问题的症结、形成、演变与空间整合；三是传统总体规划未能解决的弹性问题，如市场经济的多变性、社会需求的复杂性和政府能够有效应对的迫切性；四是传统战略规划未解决的刚性问题，如区域环境保护和资源共享机制的建立、区域直辖市与管制、可持续发展政策与对策等。
1.3 概念规划在城市规划体系中的地位
我国目前的规划编制体系是城镇体系规划—总体规划—详细规划，在城镇体系规划与总体规划之间以及总体规划与详细规划之间并不是完全衔接与耦合的关系，提到城镇体系战略规划就想到战略目标，提起总体规划就想到“终极美好的蓝图”，“提到详细规划就想到放项目、摆房子……”（吴良镛院士的有关讲话），实际上其间存在太多的冲突与变异。在各种类型的规划的过程中引入概念规划理念，并将其作为一种规划编制过程的阶段，而不一定做为一个必然环节，对解决过渡性差异，提高整体性耦合，改善现有规划的弹性和可操作性都具有重大意义。
2 概念规划对总体规划的指导作用
2.1 总体规划的历史沿革和利弊分析
我国的城市总体规划沿袭于前苏联的计划经济条件下的城市规划理论，其优势是能够很好体现人们对城市发展的目标与愿望，实现“规划即是控制”的理念。然而，随着市场经济的发展和全球经济一体化进程的推进，其“统的过死”和“操控方式僵化”等弊端越来越显现出来。虽然在改革开放过程中曾对其方法与内容进行不断改进，但各种问题仍然不断出现在实施过程中。比如徐州在80年代总体规划编制后，虽多次进行了修改与调整，但由于城市人口与用地规模一再突破，支柱产业几经变迁，布局形态极难控制，对详细规划和城市建设的指导作用大打折扣，表现出了传统总体规划的一些内在矛盾和“原发”的缺陷。
2.2 概念规划在总体规划的前期编制过程中的有效引导作用
其实，无论是美国的发展规划，还是英国的结构规划或战略规划，都具有分析规律、阐述政策、解析目标的引导性内容。我们正处于一个加剧发展和强烈变动的时代，我国的城市化正处在高速上升期，我国的人口正在趋向于自由快速的流动，我国的经济也正在开放和自主性的环境中高速发展，所有这些多变的、动态的因素都不是传统的规划方式易于把握和解决的，新的时代呼唤新的科学模型，新的问题推动新的理念的产生，基于目前的工业社会、信息时代，为解决激化了的生态问题、社会问题、竞争问题与协调问题，将概念规划纳入总体规划并作为其“前奏”和“预研”，从而提高总体规划的适应性、可操作性和弹性，应该是十分必要的。
2.3 “概念”与“战略”规划的区别
概念规划与战略规划存在着许多共性和交叉点，都是着眼于宏观层面的研究，都是对城市未来发展的一些重大问题进行预见和安排等。但是应当看到，两者之间也存在着相当大的区别。首先，两种规划产生的环境背景不同，战略规划是政府目标和意志的体现，概念规划则更多地适应于市场经济发展，更多地体现了城市自身发展的规律性和弹性目标。其次，两者的着眼点不同，战略规划重点着眼于目标、指标和具体形态实体，概念规划则重点着眼于立意、构思和现代理念。另外，两者的研究方法也不同，战略规划是在确立远景目标的基础上，反推当前的政策、策略与对策，而概念规划是以归纳历史趋向和发展规律为基础，以现代理念为指导，对将来城市的立意与发展进行相对抽象地构画。
2.4 概念规划是对总体规划的原则把握和理论准备
在对城市建设的考虑中，总体规划多表现出“硬”，是为达到城市目标而进行的强制约束，概念规划多表现出“软”，是提炼发展规律而得到的理性思考，两者的结合为传统总体规划注入了新的生机并提供了理论准备。徐州市在对总体规划进行修编前，于2002年首先开展了城市发展概念规划研究。通过对历史发展的总结，对区域周边环境的分析，提出了“走出边缘，构建中心”、“区域合作，协调发展”、“中心突破，率先崛起”的崭新思路，为确保徐州的区域地位和提高城市综合竞争力提供了理论参考。通过对城市形态演变的机理分析，提出了“密集的城市，开阔的地景”、“双心并举，两翼齐飞”以及“葡萄串”式区域空间结构的建议，为与建设特大城市相宜的人居环境新形态的形成提供了布局原则。这些理念和思路的提出，对以后的总体规划修编提供了重要的理论依据，为提高总规修编的科学性、准确性和适应性发挥了重大作用。
3 概念规划对城市发展的指导作用
3.1 城市发展涉及的诸多因素
众所周知，对于城市这个极其复杂的大系统来说，正确把握其发展规律并做出科学的预见和决策决不是件容易的事，其间涉及到历史的、现状的、政治的、经济的、社会的、自然的、纵向的、横向的等方方面面的诸多因素。就徐州而言，在江苏省发展战略中被列为三大都市圈中心城市和四个重点发展的特大城市之一，地域上处在四省交界的边缘地带，经济上处于产业转型期，地面上有河流、铁路的多次分割，地下有“城下城”等错综复杂的历史遗产，外围有多年遗留的情况不太明朗的煤矿采空塌陷地，城市和空中还有军事用地和军用机场净空要求等制约，要进行合理的城市发展定位和空间布局安排可谓难之又难。
3.2 规划师不应是单纯的空间规划的专家
正是由于城市和城市规划的复杂性，一个好的规划师不应该仅仅停留在“画画地块”、“摆摆房子”、“排排方案”的层面上，而应该能够统览城市发展的方方面面，体察不同因素的微弱差异，找出主导其发展的关键要素，对城市空间和发展思路进行科学的规划。也就是说，好的规划师，既应当是一个空间规划专家，同时也应当是社会问题专家，经济学专家、美学家和历史分析家。至少也应该是一个综合各类专业问题的有效的组织者
3.3 概念规划对城市发展因素研究的侧重点
影响城市发展的众多因素不可能都在概念规划中一一涵盖，概念规划中对这些因素的研究是有侧重点的，侧重点因不同城市而不同，在一个城市不同的发展时期也不同。就徐州而言，针对徐州周边“群雄并起”，“优势弱化”和“地位受到挑战”的局面，概念规划就将如何进行区域协调和重建区域中心作为重点之一，提出了“边缘正负效应转换”，扬长避短、“增强功能实力，优化空间结构”、“构建战略联盟”、“承接产业转移”等一系列具体举措。针对徐州地面地下空间的复杂性和目前徐州城市发展阶段，重点研究了空间结构的优化和突破空间限制，提出了“跳出老城区，发展新中心”，“双心并举，两翼齐飞”和立足“指状”生长的空间发展格局。针对徐州历史文化资源丰富，“城市建设成就突出，但新的建成区特色不明显”等问题，重点研究了徐州的文化特征和形象定位，提出了由“群山环抱，一脉入城；二河相抱，一湖映城”到“三山楔入，两河穿流；城市密集，地景开阔”的山水城市模式以及“与自然相融的人居新城”的理念设想。总之，概念规划应侧重研究的是对城市发展起主导作用的因素、对城市规划起制约作用的因素和符合现代发展新理念的关键问题。
3.4 概念规划对城市发展因素的研究方法
概念规划力图摆脱现行城市总体规划编制和实施的一系列弊端和僵化之处，因而无论其表现形式是否相似，但其研究方法本质上存在着巨大的差异。传统总体规划也对一系列城市发展目标和重大问题进行研究，然而它是建立在以发展目标为基础，对现行政策进行调整，对空间要素进行安排，是先有蓝图再定措施。其特点是采用传统的物质性规划概念方法，在当前往往导致规划编制与经济社会发展的脱节。城市发展概念规划，往往是从关注对城市发展的重大问题和重要因素进行先行研究，并综合研究城市空间实体要素和非空间实体要素，在此基础上进行发现规律、产生理念和归纳创意。在徐州概念规划编制中，不是首先着手进行空间架构具体的安排，而是先从周边形势的演变与徐州地位的挑战入手，从产业需求和用地安排的长远效益入手，从山水文化特色和现代生态理念入手，非常自然和必然地推出了徐州“重构中心”和“双心并举”的重要结论。这是一种对规律的认知和对新形势新需求归纳的结果。这种由“归纳法”的产生的结果，可以使规划专家和决策者透过扑朔迷离的复杂现象，把握其背后的内在规律，以一种开放的心态从多学科、多视角地审视城市的发展，进而为城市总体规划的具体编制提供较为科学合理的依据。
3.5 概念规划对城市发展的反促进作用
概念规划作为对城市社会经济发展规律的归纳，能较为有效地弥补传统总体规划之不足，弥合总规与经济社会动态发展之间的裂隙和分离现象，使之更具现实性和操作弹性。同时，也由于我们在概念规划中对城市现状问题的广泛了解和深刻分析，使我们更加明晰了解决问题的思路和今后发展的方向和原则，反过来必然会对城市发展起到促进和推动作用。
4 概念规划是适应社会主义市场经济的规划方法
4.1 市场经济的不确定性
市场经济有其自身的发展规律，主导其发展的往往不是人的意愿或目标设定（当然，行政干预固然有效，但过分的干预就使市场经济失去活力），而是其本身的内在运作机制，总体上表现在“利益”与“制约”两个方面。影响“利益”和能够“制约”的因素很多，同时又是错综复杂、瞬息万变的，因此市场经济本身具有巨大的不确定性。
4.2 “终极蓝图”式的规划不适应于社会主义市场经济
如前所述，沿袭计划经济模式下的“终极蓝图”式的规划方法 ，只能导致意愿与现实的脱离，目标与进程的相悖，市场经济是一匹不易调教的烈马，只有顺应其规律，加以科学引导，才能使城市规划最终成为现实，否则，再美好的理想蓝图也只能作为“墙上挂挂”的装饰品。
4.3 概念规划给经济发展的载体留出了足够的弹性
经济发展是人们一直追求的时代主题，而经济的高速增长则必须要以城市空间和环境为基本载体。当今，城市空间、生产资源、生态环境的稀缺性使得可持续发展与现实需求存在着很大的冲突和矛盾，唯一能有效缓解或消除其矛盾的方法是进行最合理的资源分配，使得物尽其能，发挥最大作用。然而如前所说，现实的复杂性、发展的多变性直接质疑我们所建立的蓝图的科学性和合理性。为能解决这一矛盾，总规在强制规划的基础上，引入弹性和动态理念，将是最有效的措施之一。概念规划从弱化物质规划之“形”，提炼发展规律之“神”入手，以构思、谋划为主，重在立意，这就为经济发展的空间载体留出了足够的弹性。徐州概念规划通过分析得出“重构中心”、“生态组团式结构”等必然结论之后，并不刻意描述这个“中心”和“形态”的具体模式与细节，而是从理论上和方向上进行总体把握，在条件成熟时再进行具体刻划，为下一层次的规划留出很大的发挥空间。
4.4 概念规划要确定的因素和指标
根据徐州城市发展概念规划的编制情况和多年的规划实践，笔者认为概念规划应重点对五个方面的因素进行研究和确认:一是城市的综合竞争力，主要反映了城市的区域背景、区域地位、经济产业和中心服务职能，是城市发展最直接的动力源;二是城市的空间发展，这是城市活动的物质空间载体，直接影响着城市的发展方向、形态和运行效益，在概念规划研究中占有重要地位;三是城市的文化沿革，文化是城市之灵魂，是城市特色最为有力的体现，尤其是对于一个有着古老历史和灿烂文明的城市，优秀的城市文化对城市发展的各个方面都有着潜移默化的影响;四是城市生态和景观特色，既是城市发展追寻的重要目标，也是城市综合竞争力的一个重要组成部分；五是开发策略，在市场经济环境中，政府扮演的角色既是服务也是协调和引导，因而需要制定一系列的开发时序、开发方式、政策机制等干预手段，保证城市始终在健康的轨道上发展。围绕这些因素的研究，应制定一系列的定性和定量的指标，比如:城市影响力指标、城市服务能力指标、发展水平指标、城市规模指标、城市空间利用指标、环境生态指标以及开发进度指标等。
5 概念规划与近期建设规划构成新的体系
5.1 建设部对近期建设规划的要求
由于现行总体规划成果的表现多难尽人意，实践中人们必然会进行新的探索。在新的理论框架确立之前，现实的工作总要继续开展。因此，规划界引用了“从完备理性到有限理性”的模式，并针对近期城市发展中亟待解决的问题，提出了近期建设规划的一系列新的要求（建设部建规[2002]218号）。建设部对于近期建设规划编制办法的立意，就是力图解决传统总体规划中的一些僵化模式，提高规划在快速变化与多重冲突矛盾下的应变能力，真正为城市建设和经济发展提供指导和依据。总的来说，“要求”对三个规划内容提出了新的要求和限制：一是强调了强制性的内容，如生态、环境、用地、强度、历史文化、城市防灾等，立足于“控”；二是提出了指导性的内容，对于基础设施、公共服务、环境治理等，根据具体情况进行妥善安排;三是强调建设时序，使目标与计划相衔接，从近期向远期过渡，远近结合，以近制远，达到长远控制的目的。
5.2 近期建设规划工作的方法与思路
近期建设规划新思路的提出作为对传统总体规划体系的反思，可以看做是我国规划改革的一个突破口。使人们从主观愿望的理想蓝图回归到“千里之行，始于足下”的现实需求。因此，目前近期建设规划不应再是总体规划的切片和微缩，而应发挥其相对确定性和可操作性的优势，在城市建设和规划编制体系中发挥重要作用。首先，应该强化可实施性，以项目为基础，围绕近期建设项目制定建设发展策略与目标，使近期建设规划在城市建设中真正发挥指导作用。其次，要注重可操作性，以构建终极蓝图转变为对行动步骤的具体安排，在投资顺序、建设序列上进行有效的安排，化解远景目标与当前发展之间的复杂矛盾。再次，要理顺近期城市建设规划与其它行业规划、部门规划的关系，提升城市规划对城市发展的综合性指导作用和协调促进作用。另外，近期建设规划中也要建立开放的参与机制，使其他综合部门和全体市民从深度到广度直接参与城市规划过程，改变规划部门单唱“独角戏”的不利状态。
5.3 近期规划填补了“概念”的弹性空间
在概念规划中，注重的是“立意”，体现的是“长远”，立足点高，远瞻性强，使规划具有充分的弹性。然而事物总是一分为二，“利”与“弊”都是相辅相成的。概念规划中的弹性既是长处，也是其“柔性过多”、“概念空洞”、难以实施的弱点。近期建设规划以其“强制性”内容和当前“可操作性”理念恰恰弥补了“概念”规划中的“弹性成分”，使得两者互补形成了一个适时的、弹性的、超前的、高效的规划体系。
概念规划和近期建设规划目前都是城市总体规划的组成部分，一个超前进行理论准备，一个向后进行实施安排，是两个不可或缺的重要阶段，反映了人们对传统城市总体规划编制理念、方法的反思和创新实践，两者“一柔一刚”，“一前一后”，“优劣互补”，“相辅相成”，对传统城市总体规划的改革和新的规划理论体系的创新必将起到重要的推进作用。
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