- 城市规划
- 文章编号：1009-6000(2003)-03-0080-04
- 中图分类号：F291.1 文献标识码：A
- 项目基金：基金项目:佛山科学技术学院科研项目资助。
- 作者简介：徐颂（1968-），男，讲师，佛山科学技术学院旅游与地理系主任，主要研究城市地理与GIS应用。邮编：528000
张毅（1968-），男，广东省英德市旅游局副局长。
- 珠江三角洲城市化进程的规划调控机制探讨*
- A Study on the Adjust Mechanism on Planing of the Urbanization in the Pearl River Delta
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- 徐颂, 张毅
- XU Song, ZHANG Yi
- 摘要：
首先分析了珠江三角洲城市化进程构建规划调控机制的必要性，然后，从中观层次（区域城镇体系构建）和微观层次（区域村镇规划）对规划调控机制进行了探讨，从而提出了“城镇规模发展模式应该采取以中、小城市的发展为主”、“空间开发上实施‘内外圈层分工协作，点轴发展的模式’”等设想。 - 关键词：
规划；中观；微观；调控机制；珠江三角洲； - Abstract: Firstly, the paper analyzes the requirement that construct the adjust mechanism in the urbanization process in the Pearl River Delta. Secondly, the paper expound its role and position from the planning of middle-level and microcosmic in the adjust mechanism. Some idea that its development mode should make up of middle-small city and an inner economic circle divide the work and collaborate with outer economic circle in the Pearl River Delta are put forward.
- Key words: planing; middle-level; microcosmic; adjust mechanism; the Pearl River Delta
- 珠江三角洲作为一个完整的地域单元，其规划的调控对象是一个由点（村、镇）到框架（城镇体系）再到面（区域城市化战略）的有机整体，具有层次性和整体性双重属性。与之相对应，城市化的规划调控机制也应该具有这两个方面的特点。从规划的宏观层次，中观层次到微观层次，再到规划的管理层次，它们之间相互制约、相互作用，共同构成一个有机的调控体系。每个层次对城市化进程都具有特殊的调控功能，缺一不可。由于对宏观层次的规划调控的论著较多，本文主要从中观和微观两个层次进行探讨。
1 规划调控的中观层次——区域城镇体系构建
1.1 城镇规模结构
现代城市发展战略的制订已突破了以城镇规模为标准的编制模式，但如何更加灵活地选择区域城镇规模结构的发展规模，便显得十分重要。越来越多的实践告诉我们，未来是不确定的，难以预测的。我们认识到这一点，反而能妥善处理问题。好的规划，往往采取更加灵活的而不是机械的方法来应付这种不确定性。正如规划师Robinson在1986年所说的那样，规划工作不是宣布目标，而是引出目标，不是预测未来而是帮助认识未来。我们认为，对珠江三角洲城镇规模结构发展模式的选择，应该以这种观念作为规划的基本出发点。
1998年珠江三角洲有城市29个，其中特大城市1个（广州），大城市1个（深圳），中等城市只有佛山、珠海、江门、惠州、肇庆5个，小城市22个，建制镇445个[2]。小城镇星罗棋布，平均每个县市有15个左右的建制镇，城镇密度达10个／千平方公里。城镇间平均距离不到10公里，有些城镇建成区已连成一片。结合珠江三角洲城市规模等级中大、中城市少，小城镇多的结构特点，并考虑到90年代以来城市首位度由6.8下降到3.9的事实，以及中、小城市发展迅速的趋势，珠江三角洲城镇规模结构的发展模式应该采取以中、小城市的发展为主，尤其把小城镇建设作为吸纳农业人口转移的“蓄水池”，作为珠江三角洲人口城市化的重点。而对特大城市和大城市，不应简单地从人口规模的数量指标上来加以限制，应以城市化的质量作为衡量标准，只要符合经济、社会、环境三大效益的统一，那么像广州、深圳这样的城市也应该相应地得到发展。
1.2 城镇职能结构
城镇体系间实行合理的职能分工与协作，是区域生产力布局的基本原则。珠江三角洲各市县之间明确的职能分工有利于发挥整体优势，充分利用本地的各种资源。采用区位商与区际商品率指数两项指标对珠江三角洲29个市县的专业化工业部门进行分类，可以为我们确定城镇职能结构提供依据[3]。区位商是衡量地区专门化的指标，区际商品率指数是衡量区际商品率高低的指标。在珠江三角洲各市县区位商大于1及区际商品率大于5的所有工业部门中，一类县市是以电子及通讯器材、交通运输工具、电子电器、金属制品、石油化工、化工及化工原料等新兴产业部门及轻纺加工业行业中的1个或多个产业部门为突出或明显的专业化部门；另一类县市则以黑色金属、有色金属、煤炭及其它非金属矿产的开采及木材加工为突出的专业化部门。
第一类专门化部门除在广州、深圳、佛山等地分布比较集中外，在珠江三角洲其余各地均有不同程度的发育。新兴的产业部门主要集中在广州、深圳，并且有突出的专业化优势，表明以新兴产业及高新科技产业为主体，广州、深圳为龙头的产业空间格局开始形成。第二类专业化部门则主要集中在珠江三角洲北部边缘（从化、清远、花都）及西部边缘（恩平、开平）。这些仅在区域内部具有比较突出的专门化优势，过去与现在均不是三角洲相对全国、广东省专业化的优势部门。随着珠江三角洲能源、原材料供应条件的改善，上述县市将逐步失去现有的专业化优势，必须发展新的专业化部门。
根据区位商和区际商品率这两项衡量地区专门化优势的指标，我们在进行珠江三角洲城镇体系规划时，必须以上述两大类专业化工业部门在各市县的分布情况作为确定城镇职能结构的依据。只有这样才能避免不同规模等级城镇间纵向分工不明显和同一规模等级城镇间竞争多于合作的不协调现象。
1.3 城镇空间结构
珠江三角洲在空间开发上将实施“内外圈层分工协作，点轴发展的模式”。
首先是内外圈层的分工协作。珠江三角洲社会经济活动和城镇由于高度集中于环珠江口地区，客观上形成了发展水平及特点都存在差异的内外两个圈层，即环珠江口地区构成的内圈层和其余部分构成的外圈层（见图1、表1）。
内圈层包括深圳、东莞、广州、佛山、中山、珠海六个地级市，现状经济珠江三角洲城市化是在我国改革开放和建立社会主义市场经济体制的宏观背景下启动和发展起来的。尤其是1992年确立了社会主义市场经济体制以后，珠江三角洲更是创造了奇迹般的、辉煌熠目的成就，一跃成为中国城市化水平最高的地区之一。
但各市县在发展外向型经济的激烈竞争中，各种类型的外商投资企业如雨后春笋般涌冒出来，大片大片的“开发区”、“工业城”无休止地吞噬耕地良田，把美丽的亚热带风光变成了一片裸露的黄土。那种持续了多年的“村村点火，镇镇冒烟”的势头不知何时才会得到遏制。废水、废气、废渣不断地污染珠江三角洲大地。广深公路、广珠公路、广湛公路的不少路段被不断膨胀的村镇辟为“夹道”街市和“骑路”镇。城镇建设如是，经济结构亦如是。各市县层层追求“大而全”、“小而全”，地区之间结构雷同，失去比较利益，区域经济的畸形发展早已为有识者所痛指。
上述状况是不是缺乏规划的指导，答案是否定的。翻开每一本有关珠江三角洲地区的规划文本，从道路交通、绿地景观、给排水工程、供电供气系统到环境保护和防洪减灾;从近期建设、中期发展到远期设想;从专项工程规划到规划管理等综合控制体系，内容可谓应有尽有，甚至具体细化到日用杂货店、中药店、建筑相容关系等数量指标的控制。但是，为什么人们却常说：“珠江三角洲不作规划还好，一作规划反而更乱。”其实这句话已一针见血地指出了当前规划工作存在的深层次矛盾和隐患。
规划是一种政策行为，它的目的是为了使城市化进程有序健康地发展，体现出人口城市化和土地非农化的经济性和合理性，减少资源的浪费，优化资源的配置。然而珠江三角洲的一些规划对城市化进程却缺乏这种规范和制约作用。究其原因，这不是规划本身的错误，而是因为现有规划内容缺少对城市化进程内在矛盾运动规律的科学认识，更缺乏在此基础之上的规划调控机制体系的构建。因此，问题的关键并不是规划能否起控制作用，而是如何制订规划和采取什么手段去实现规划。从这种意义上来说，研究城市化进程的规划调控机制就显得十分必要。发展水平高，第二、第三产业发达，集中了珠江三角洲大部分工业企业及各类主要城镇，科学研究和科技开发的力量强。同时，集中了大部分港口、机场、高速公路、铁路等基础设施，交通便捷。然而，这一地区却是珠江三角洲人地资源矛盾最突出，环境压力最大的地区。从城市发展看，除将基础好的城市发展为核心城市和次中心城市外，更要促使乡镇企业升级改造，形成一批以现代化工业，大规模生产为主要特色的中小城市。外圈层目前经济发展水平较低，城市个数较少，交通设施落后，与内圈层相比，其突出的优势是人均耕地资源较多，以自然风光为特色的旅游资源比较丰富。同时，承担了珠江三角洲与内地联系、向周边地区扩散的功能，对于发展潜力较大的城镇，应形成外圈层二、三产业发展的重要依托点。另一方面，要充分发挥靠近内圈层巨大的市场，易于取得资金和技术支持，自身资源比较充裕的优势，大力促进农业产业化经营，吸引内圈层外迁的工业企业，开发旅游资源，发展旅游业，与内圈层在功能上形成良好的配合。
其次是节点轴线的发展模式。根据珠江三角洲城市群的功能结构和自然环境特点，可以把节点轴线分成发展轴和拓展轴两类。
以中部都市区（广州和佛山为中心，包括南海、三水、顺德、番禺、花都、从化、增城的大广州地区）、东岸都市区（以深圳为中心，与香港一起共同成为都市区，包括东莞、惠州、惠阳和惠东、博罗）和西岸都市区（以珠海为中心，与澳门一起共同组成，包括江门五邑地区、中山）为核心以广深（港）发展轴和广珠（澳）发展轴作为珠江三角洲内圈层与外圈层及珠江三角洲腹地之间的联系纽带，在人流、物流、资金信息交换中形成密切的联系，将珠江三角洲区内与区外经济联结成为一个有机整体。
以广州-肇庆-西江、广州-清远-韶关、广州-佛山-湛江、广州-惠州-汕头、珠海（澳门）-湛江-广西和深圳（香港）-惠州-河源为拓展轴，同发展轴密切配合完成珠江三角洲内外辐射的功能。
如果说发展轴是珠江三角洲参与世界大循环、发展外向型经济的先锋，那么，拓展轴则是将内外圈层构成一个整体，并向内地辐射、发挥两个扇面作用的有益补充。
2 规划调控的微观层次——区域村镇规划
2.1 村镇规划的编制和实施
珠江三角洲城市化战略以及区域城镇体系发展布局需要有科学的村镇规划。无论是大城市的外延扩展或是乡村地区的城市化，都要涉及到村、镇农业用地转变为非农用地的问题，尤其是主要以中小城市为城市化格局的地区，村镇规划更是对乡村城市化进程起着规范和控制作用。在城市化进程的规划调控体系中，村镇规划处于最基层，直接影响着区域城市化质量的高低，所以它的编制和实施便成为整个调控体系研究的最终归宿，与城市化实践紧密地联系在一起。
首先，在城市规划体系中必须重视“镇”、“村”这两级实体的存在，不能以大流通片规划作为镇、村各类操作性规划的依据，因为大流通片规划属于次区域规划下的组团规划之范畴，其粗线条的规划内容代替不了村镇规划。
其次，认清村镇规划的特殊性，要明确控制农村非农用地的规模和区位才是村镇规划的重要任务，不能套用城市规划的方法片面强调形态与结构的完美和开发成本的降低，而应对农业生态环境的保护和乡村特色的研究以及对村民住宅用地和工商用地的安排予以足够重视。否则就会出现忽略与乡村山山水水、田园风光和传统人文景观的结合，单纯追求“高、大、洋”的倾向。
第三，重视村镇规划中的公众参与问题。由于村镇规划的主要使用者外来企业和村民在规划过程中的缺位，难免造成规划与日后使用者要求不符，造成编制与实施的脱节。因此，公众参与成为保证规划内容的实用性和顺利实施的重要前提。
第四，对于大城市边缘区的村镇，应做好城市规划与村镇规划内容的衔接和协调工作。随着城区向外的迅速蔓延，原来的村镇农业用地被不断地征用，这就要求靠近大城市区域的村镇在编制规划时特别注意内容的前瞻性，努力达到城市与城郊村镇地区一盘棋考虑，统筹有序地开发建设，减少村镇变为城区以后改造的难度和成本。
最后，在规划实施中明确主体。现有的规划成果中，一般制定了土地开发的内容和强度，但没有明析规定规划用地的开发使用主体和使用方式，大多数也没有明确划出村集体组织有权开发使用的非农建设用地范围和性质，这种情形导致的一个直接后果是农村用地超标，建设用地失控。
2.2 乡镇企业布局
鉴于现阶段整个珠江三角洲乡镇企业布局高度分散，有效规模不足及严重的外部不经济代价等问题，诱导乡镇企业从分散走向集中已刻不容缓。我们认为，通过农村工业小区的规划与建设，推动规模经济的发展，并由此带动村镇建设，是珠江三角洲地区农村工业化和乡村城市化的合理选择。任何区域，无论大小，它的全部产业在客观上要求组成一个规模适当，结构合理的聚集体，才能最大限度地获得聚集效应。没有集中就没有规模效益，也没有产业的合理组合与资源的合理配置，更不可能有工业化与城市化的协调发展。因此，调整珠江三角洲地区乡镇企业布局，建立乡镇工业小区，已成为规模经济的必然要求。
所谓工业小区，就是在合理规划的前提下，有组织有重点地选择生态地理环境、资源条件以及市场条件适宜的区位，建立工业开发区，重点扶持和集中管理乡镇工业的发展。建立工业小区，是改变乡镇企业布局分散，摆脱社区经济封闭状态，使之逐步形成集约化规模经济的主要形式。它的意义在于，其一，有利于具有充分发展潜力的小城镇迅速成长为经济中心，率先成为小城市，从而改变目前农村工业化的非城市化特征。其二，有利于对农村工业的宏观管理和统一规划，避免遍地开花，盲目发展，重复建设；有利于改善农村的交通、通讯等基础设施，提高资源配置的总体效率，加速农村工业化进程。其三，有利于遏制农村环境污染的广泛蔓延，加强工业污染源的集中控制并降低治污成本，减轻生态损伤。其四，有利于减少耕地占用，并为农田保护区的建立提供了保证。其五，有利于先进工艺技术的推广应用和企业间的分工协作，公共设施的统一规划并提高利用效率，减少企业的非生产性投入。
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