- 都市圈规划
- 文章编号：1009-6000(2003)-04-0036-05
- 中图分类号：TU984.2(253) 文献标识码：A
- 作者简介：陈闽齐，南京大学博士研究生，江苏省城市规划设计研究院高级规划师。邮编：南京，210024
朱建国，江苏省城市规划设计研究院工程师。
吴弋，江苏省城市规划设计研究院园林景观设计所副所长，高级规划师。
- 苏锡常都市圈的规划之本
- Ecology and Environment Priority:The Basic Viewpoint of Planning for Suzhou, Wuxi & Changzhou Metropolitan Coordinating Region
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- 陈闽齐, 朱建国, 吴弋
- CHEN Min-qi, ZHU Jian-guo, WU Yi
- 摘要：
通过对苏锡常都市圈存在的生态环境问题的分析，提出了苏锡常都市圈规划中的生态环境观点，进而围绕建立“紧凑型城市、开敞型区域、网络化发展”的都市圈空间形态，指出了实现这一目标的内容和机制。 - 关键词：
都市圈；生态；环境；优先；规划； - Abstract: Through the analysis of the current problems in Suzhou, Wuxi & Changzhou Metropolitan Coordinating Region (SWCMCR), this paper points out the ecological and environmental ideology of the planning for SWCMCR. Then it gives suggestions on the contents and mechanisms of establishing the spatial morphology of compact cities, open regions and networked development.
- Key words: metropolitan coordinating region (MCR); ecology; environment; priority; planning
- 随着经济全球化和新经济的推进，以跨国公司为主角的世界经济结构调整加快，发达国家制造业、国际资本向我国东部沿海地区特别是长江三角洲地区快速转移，位于长江三角洲地区核心地带的苏锡常地区面临加速发展的极好机遇。以都市圈的理念、形式构建苏锡常的未来空间已成为历史发展的必然。由空间扩展、整合引起的生态环境问题越来越不可忽视，是否能保持、进而改善苏锡常的生态环境质量，成为苏锡常都市圈未来成败的关键，更是都市圈规划的基本着眼点。
1 苏锡常都市圈的生态环境问题
随着经济的超速发展，苏锡常生态、环境、资源要素“量”的消耗和“质”的损害也愈加明显。
1.1 土地资源趋紧
苏锡常处于平原水网地区，陆地比重相对较小，水域面积大，人均耕地少，土地开发利用率高达90%以上，现有耕地的垦植程度几乎已达极限，可利用的空间总量很难再大幅度地增加，后备资源严重不足。而苏锡常已进入城市化发展的加速期，中心城市的扩展、小城镇建设的遍地开花、开发区的全方位开发、重大基础设施的兴建等，对空间的需求不断提高，大量的农业用地被转化为建设用地，土地资源持续减少，空间数量不足和质量下降日益明显，供需矛盾突出。另一方面，土地使用不经济的情况普遍存在，如农村居民点用地偏大，公路两侧乱建滥占土地时有发生。
1.2 生态环境质量受到威胁
虽然苏锡常位于我国东部丰水地区，但水资源与水环境问题日益突出，面广量大的工业、生活污染和农业面源污染还没有得到有效控制，多数主要水体水质连年下降，水质性水源危机频现，实际水资源可承载能力十分有限，环太湖地区的水质已成为全国关注的焦点。另一方面，苏锡常都市圈自然山水格局受到较为严重的改变，开发建设、开山采石、滥采滥伐等造成的山体、植被破坏仍未得到根本遏制；湿地退化，自然生态系统受到损害，生物多样性减少，影响到生态敏感空间的生存。沿江地区用地基本被工业和港口占用。地质灾害、洪涝灾害、垃圾围城、施工扬尘、机动车尾气污染等都在不同程度上影响着苏锡常的生态环境质量。
1.3 生态空间缺乏有效保护
目前，苏锡常都市圈以林地、水网为主体的生态空间可持续存在受到不同程度的威胁。林地主要分布在西南部的丘陵山区和环太湖地区，森林资源总量偏小，森林生态体系不健全，用于基础设施防护和城镇分隔的林地较少，缺少具有系统连接性的大型生态林，人均森林面积仅0.15亩，还不到全国平均水平的1/10。平原水网受到污染的影响，沿岸地带大量用于建设开发，生态效益逐年下降。
1.4 与周边地区的环境相互影响日趋严重
苏锡常都市圈与周边地区的跨境污染问题，特别是河流过境断面水污染、边界河流水质污染、区域大气跨境污染、河流和湖泊的泄洪等问题影响到苏锡常的区域关系。
2 苏锡常都市圈规划的生态环境视角
苏锡常都市圈规划高度重视苏锡常生态环境的保护，力求维护和强化都市圈整体山水格局的连续性，建立以林地为主体的生态廊道，将都市圈内的各类绿地有机组合，改善环境绿化生态系统，形成有助于改善环境的生态网络，保障、优化以城市为中心的建设用地的扩展和整合，确保都市圈未来的有序、健康发展。
规划从以下几个方面反映、落实其生态环境理念：
2.1 建设用地拓展与生态空间保护有机结合
规划注重保护土地资源，明确界定非建设用地，规划的着眼点更多地从可以建设的地区，转移到不应进行建设的地区。规划强调实施湿地保护、平原绿化、防护林体系建设，保障自然风景区、森林公园、防护绿带的合理布局，加强对非建设空间的控制，确保必要的不可建设用地和控制建设用地，避免城镇建设空间的无序蔓延。
2.2 空间布局疏密有致
规划强调建设发展的紧凑集中和布局的合理性，积极创造条件引导城镇空间集聚发展，整合中心城市发展空间，协调城镇之间的边缘空间，主要通过铁路、高速公路、快速干道及河流两侧绿化带在城镇之间和城镇不同组团之间建立绿色开敞空间，并结合自然山体和大面积的水面留出广阔的都市圈生态空间。同时，建设空间应立足于长远发展的要求，对现时吸引的产业和项目进行必要的筛选和规定，为远期更高层次的产业升级留有足够的空间。
2.3 空间的增量倾斜与存量调整相协调
苏锡常城市化进程必然要通过对增量空间的倾斜来实现，但在空间资源极其紧张的情况下，要特别注意对存量空间的调整、利用，一方面可以改善现有城市化地区的生产、生活质量，同时还可以改善其景观质量。
2.4 强调规划的管治协调机制
苏锡常都市圈规划按照政府的空间政策、环境政策、土地政策导向，统筹考虑都市圈整体发展，通过空间管治协调，协调空间活动利益主体关系，致力于建立协调统一的资源开发利用策略、生态环境网架，以实现都市圈空间的可持续发展。
2.5 强制与控制措施并重
规划的强制性主要体现在对影响都市圈的生态、环境因素提出明确的要求，如生态系统的建立、长江岸线和风景旅游资源的保护、区域综合防灾、污水的达标排放等。规划的控制性主要体现在空间利用的引导上，如合理调整城镇布局，城镇群体建设注重疏密有致，保留适宜的绿色开敞空间，以及产业空间的调整与城镇空间的优化达到互促、互动的局面等。
3 苏锡常都市圈规划的空间目标
苏锡常都市圈规划坚持生态优先的原则，以改善生态和环境质量为核心，追求区域长远效益和整体效益的最优，整体考虑土地和环境资源的合理配置，充分利用都市圈生态空间和绿色环境要素，构筑高质量、高效益的都市圈生态系统，对城镇空间进行合理分隔，有效控制城镇之间的连绵发展，构建“紧凑型城市、开敞型区域、网络化发展”的都市圈空间形态。
4 实现“紧凑型城市、开敞型区域、网络化发展”的途径
苏锡常都市圈规划将都市圈划分为五个空间分区进行组织：即沿沪宁线地区、环太湖地区、长江沿岸地区、沿沪地区、宜溧金丘陵山区。
4.1 沿沪宁线地区
沿沪宁线地区要进一步整合城镇布局形态，优化产业群体优势，优先保证高新技术园区和研发创新基地选址，鼓励先进制造业和现代大型超市、文体娱乐设施布局，限制一般加工业、资源密集型产业和农村居民点扩大用地规模，实现空间的集约利用。
由交通干线及京杭大运河沿线的防护林带组成都市圈中部重要的生态廊道，结合交通线周边的环境特点局部扩大，并与沿线其它绿地有机结合，增强生态防护功能，构成都市圈生态网络骨架。在城镇周边规划建设生态控制区，对其用地性质、建设项目、开发强度等方面进行规划管理，生态控制区面积与城镇建设区面积比在2:1左右。
主要河流（京杭大运河等）过境断面水质应不低于Ⅲ类水质标准。严格控制并逐步压缩深井水开采量，实施区域供水。
保持苏州、无锡、常州三个中心城市之间及其他城镇之间必要的生态隔离空间与开敞空间。在苏锡、锡常边界地区各自划出不小于2公里的限制建设区，形成组团式布局形态，此外，通过将高速公路每侧划定250米宽的控制范围，与铁路、运河、高速公路防护林带连为一体，成为网络状的绿化分隔空间，控制城市连绵发展。苏锡之间沿望虞河划定每侧2公里宽的控制范围，沿漕湖规划风景林地，并与城市之间的交通设施防护林带连为一个整体。锡常之间保留玉祁、洛社、横林、洛阳、焦溪等小城镇建设用地，进行绿化分隔。充分利用洛阳、阳山水蜜桃基地开辟成片林地。逐步撤并所有农村居民点，扩大林地面积，城镇建设用地以外地区的森林覆盖率达到30%以上，形成相对集中的绿色开敞空间。
苏州市区发挥以园林、古镇、水乡为特色的资源优势，中心城市建设空间的拓展应协调与太湖的关系。
无锡市区发挥太湖的资源优势，重点体现“生态优先”的战略思想和规划目标，加强太湖山水与城市的有机联系，建成滨湖城市，通过河流、湿地等将大片绿色开敞空间引入城市，构筑生态城市格局。同时加强界河风景林地、吼山森林公园的建设，扩大森林面积。
常州市区要控制横林镇与戚墅堰沿沪宁线连片发展的态势。以滆湖为中心规划水网生态保护区，沿湖形成绿环，结合湿地保护与农业结构调整，增加林地面积，逐步削减并控制围网养殖面积，美化环湖景观。
4.2 环太湖地区
结合太湖优美的自然山水环境、国家级太湖风景名胜区丰富的景观资源，严格执行《江苏省太湖水污染防治条例》，划定太湖湖体、沿湖岸5公里陆地、入湖河道上溯10公里及沿岸两侧各1公里范围为太湖水污染防治的一级保护区。全面建设环湖湖滨带和环湖道路靠湖体一侧区域的生态防护林带，局部拓宽建设森林公园，并与风景名胜区有机衔接，构筑都市圈的绿色生态核心环。
环太湖地区主要发展低污染、高附加值、环保型的产业，优先发展生态农业、休闲观光农业。旅游项目的开发要注重优先绿化与美化，增加水岸景观的多样性，形成旅游休闲空间与开敞空间有机融合。产业用地布局、建设内容、开发强度必须妥善处理与太湖水域、自然环境的关系，重大建设项目特别是重大基础设施建设，应进行环境影响评价。严格限制人造景点的建设，禁止对自然景观的人为破坏，在重点地段划定禁建区。
加强国家级太湖风景名胜区、光福、东山两个自然保护区的管理，建设苏州东太湖湿生植物自然保护区和无锡南太湖湿地自然保护区。
规划实施太湖水环境治理工程，切实治理好上游入湖河道的水污染，建设区域性的污水处理体系。严格禁止湖荡围垦，退渔还湖，有计划地削减太湖围网养殖面积，保证太湖水域面积。
4.3 长江沿岸地区
长江沿岸地区以保护长江区域供水水源及输水廊道水质、长江水生态系统为重点，合理进行城镇空间布局，城镇不同组团以及不同产业群间建立生态防护隔离带，尤其是沿江重化工、钢铁、造纸等产业带与其它城镇功能区之间的生态防护隔离带建设。有效控制入江污水及污染物总量，根据水体污染物允许负荷，确定污染物排放量削减目标和允许排放量指标，水体全面达到国家、江苏省对长江流域水体保护的总要求。
合理分配和使用宝贵的长江岸线，明确划定生态岸线、生活岸线、市政岸线和生产岸线等功能。重点加强长江岸线防护林建设，划定沿江纵深1公里为控制范围，建设连续的防护林带，总宽度不小于200米。沿江防护林带与纵深方向的基础设施防护林带、城镇绿地、水源保护区、风景林地等各类绿地有机结合，形成都市圈北部重要的生态廊道。一方面，突出生产岸线的规模效应，调整不合理使用的岸线。另一方面，对不宜开发和应保护的岸线，严格控制其开发强度，突出滨江的景观特色。
筹建沿江危险固体废弃物区域性集中处置中心，逐步实施区域污水集中治理。对于现状和规划水厂的取水口，应设立永久性水源保护地，严禁不合理占用。
江阴市区与张家港港区之间结合香山、寿山等自然山体成片布局生态绿地，构筑自然的分隔空间，保护山体植被。统一开发、建设香山地区的旅游。两市严禁开山采石。
4.4 沿沪地区
昆山、太仓、吴江等沿沪地区以水乡景观为特色，规划建设要体现古今交融和水乡意境，注重历史文化的保护，保持合适的土地开发强度，鼓励旅游业同历史文化遗产和观光农业紧密结合。结合密集的水系，构筑足够的绿色开敞空间。
协调吴江南部盛泽、黎里、平望、芦墟、震泽等镇的空间发展，利用苏嘉杭高速公路、沪青平高速公路、京杭大运河等建设沿线绿带。
澄湖水网生态保护区要整合澄湖及周边地区的大小湖泊，沿湖规划100米宽的防护林带，沿河道规划30米宽的林带，突出自然景观特色。在其中部规划澄湖风景林地，东部规划淀山湖风景林地，形成林、湖相接的良好环境。
围绕阳澄湖规划水网生态保护区，沿湖规划100米宽的绿环。沿青剑湖规划森林公园，作为苏州北部绿地的补充。
4.5 宜溧金丘陵山区
宜兴、溧阳、金坛丘陵山区是江苏陆生生态系统生物多样性分布中心，丘陵起伏，植被覆盖好，自然景色秀美，是极具开发潜力的生态旅游地带。
积极保护现有宝贵的山体、植被，逐步改造、优化林相，大幅度增加风景林地面积，修复受损和退化的生态景观，恢复自然生态风貌，形成都市圈重要的西南部生态景观区。
建设自然保护区、森林公园、风景名胜区等不同级别的保护网络，加大森林抚育和更新的力度，按照地带性植物群落的特征、演化趋势，积极采用乡土树种，发展针阔混交林、常绿落叶混交林和竹林，保护金坛西南部磨盘山和方山以榉树为常见树种的落叶阔叶林，逐步形成生物多样性自然保护体系。
规划加强水土保持，禁止破坏、填占水体，加强水库湿地建设。开山采石应进行总量控制、定点开采，严禁在风景区、森林公园、自然保护区内进行。在地质灾害易发区内进行项目建设时，在选址阶段要开展地质灾害危险性评估。
旅游开发要特别注意防止景区超强度开发、超负荷运行，防止资源衰退现象的发生，在控制游客量的基础上开展生态型旅游。开发过程要制止工程建设对自然景观的破坏，所有在风景区范围内修建的公路、旅馆、饭店等设施均不得破坏山林景观。所有的山林型景区在没有充分论证的基础上，不得架设索道。景观已破坏的地段要以绿化等方式加以弥补。
宜兴要加强城市绿心龙背山森林公园的建设，与宜溧金山区的植被连为一体，形成城林交融的优美环境。溧阳在城市南部结合丘陵山地边缘地区退耕还林，扩大林地面积。金坛结合城市南部的钱资荡水域规划森林公园，控制城市向南延伸。
5 苏锡常都市圈与周边地区的生态环境协调
与南京都市圈要加强长江岸线开发利用的协调与分工，严格控制魏村水厂取水口上游水源保护岸线。加强宜溧金丘陵山区和茅山句容地区的整体生态建设，土地利用以农田和自然山体为主。
与苏中应采取多种合作形式，扶持苏中地区建设农副产品生产、加工基地，以及生态农业、观光休闲农业基地。根据区域调水、供水的要求，加强长江取水口周边地区的协同管理，共同抑制长江水体污染，保障国家“南水北调”工程设施的正常运行。
与上海大都市在水利设施建设、区域环境治理与保护上协调一致。加快太湖污染治理和泄洪工程建设，进一步整治太浦河，加大其泄洪能力，减轻太湖地区的防洪压力。进一步培育苏锡常作为上海和以上海为门户的国际休闲、度假胜地的功能。
与浙北、皖南地区加强省界地区的生态环境保护，调整不符合生态要求的用地性质。与浙北共同治理太湖和跨省河流，加快水利设施的建设和维护，保障水利设施效能发挥，提高水环境质量。
6 保障苏锡常都市圈规划生态目标的实施机制
6.1 建立高效的协调机构
建立苏锡常都市圈常设协调机构，主要负责都市圈跨省、市、县边界地区的规划、建设、发展等重大问题的协调，实施都市圈建设项目及其环境影响协调联系会议制度，把苏锡常都市圈生态系统改善纳入地区统一建设计划。重要项目，涉及到生态环境的项目，可能影响周边环境的项目，应经有关各方会商，征询相邻地区意见。
6.2 确定需重点协调的空间范围和主要内容
苏锡常都市圈的重点协调管理的范围包括省、市、县行政区界陆地两侧各1-2公里、乡镇行政区界陆地两侧各1公里的空间范围。由于污水、废气影响、景观或空间保护要求等需要扩大、增加协调范围的，可根据污染影响范围、保护要求，由有关各方具体商定。可能对相邻地区产生水污染、大气污染及其他空间或环境影响的建设行为，均需纳入协调管理的范畴，征得相邻地区主管部门同意后方可审批。
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